明清海外贸易政策研究论文

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【内容提要】以地理大发现为开端的世界近代史是西欧资本主义强权通过海洋向全球扩张的时代，是其高扬海权、以炮舰为后盾推行重商主义、殖民主义的时代。这股汹涌的世界大潮摧毁了亚、非、美洲的许多古文明，拥有悠久而辉煌历史的华夏文明也从16世纪起，与西欧资本主义的勃兴形成鲜明对照地走上了下坡路，逐渐落后于西方并最终被其打败，从鸦片战争起忍受了长达百年的历史屈辱。本文通过检讨明及清前期封建王朝的海外贸易政策，分析其保守主义的实质。作者认为，这一时期封建王朝所实行的与世界发展大势相悖的海外政策，导致了近代中国的落伍。

公元15世纪末到16世纪初欧洲海洋探险家的地理大发现标志着长达数百年之久的西方资本主义全球扩张和殖民掠夺的世界历史新时代的开始。新航路的发现及随之而来的西方人对亚洲、非洲、美洲的殖民掠夺不仅深刻影响了西欧的社会和经济发展，促进了那里资本主义生产方式的迅速成长，而且极大地改变了世界，重绘了世界政治地图。葡萄牙、西班牙、荷兰、英国这些昔日处在欧洲文明圈边缘地带的国家，随着新航路的发现和海权扩张而登上世界历史舞台，先后成为显赫一时、影响遍及全球的世界强权。1588年击败西班牙无敌舰队、17世纪又逐渐排挤荷兰而取得海上霸主地位的英国，更是通过海洋，依靠全球性的财富掠夺和商品市场，迅速发展了国内的资本主义并首先完成了工业革命，成为世界工厂，建立起称雄地球二百余年之久的“日不落”帝国。

新航路发现后西方资本主义以勃勃生机向全球扩张，按照自己的需求和面貌改造世界，成为世界近代史的主流，其势汹汹，不可阻挡。在这股汹涌大潮的冲击下，许多亚、非、美洲的古文明衰落了，甚至消失了。中国是世界的一部分，当然不可能置身事外。事实是：巍然屹立于东亚数千年、世界历史上最悠久、最辉煌的古文明之一的华夏文明，正是从16世纪起，即从明王朝的中后期起，与西欧资本主义的蓬勃兴起形成鲜明对照地走上了下坡路。当然，此后的几百年里，中国仍在发展，经济、政治、文化都有可观的成就，甚至还出现过明中后期国内工商业超过两宋的繁荣和资本主义在某些手工业部门的萌芽，出现过清前期空前统一、强大的“康、雍、乾盛世”，但是，放到世界历史的坐标下观察，中国在这一时期各方面都逐渐落伍是无庸讳言的。到了18世纪后期工业革命在英国兴起，貌似强大的天朝大国实际已被无可挽回地远远甩在了后面，终于在19世纪40年代被西方资本主义用大炮轰破国门，从此开始了长达百年的屈辱历史。

为什么一个直到世界大航海开始仍然丝毫不落后于他人，并且就幅员、人口和综合国力说仍然毫无疑问是世界最强大国家的东方大国会走下坡路并最终被打败？对这个问题，笔者的意见是：尽管导致中国在近代落伍的原因是多方面的，人们可以从经济、政治、军事、思想文化、科学技术、内部矛盾、对外关系等各方面进行分析和阐释，但是，这一时期中国封建统治集团昧于世界大势，从维护自身统治利益出发而对海外贸易及交往采取的限制、某些时期甚至是禁绝的保守主义政策，如果不是最关键的，至少也是十分重要的原因之一。这种短视的、愚蠢的政策，使中国丧失了在世界上继续保持大国领先地位并与西方争雄的历史机遇，而这种机遇，在大航海开始以后的一个很长时间里，一直是存在着的。

本文是阐述笔者上述观点的开篇，主要检讨明及清前期海外贸易政策的发展演变，指出其保守主义的实质。关于这一时期海外贸易政策的形成原因及其历史后果，另外撰文分析。

一、明代的海外贸易政策

（一）明前期的朝贡贸易

明初实行海禁，严禁民间私人贸易。在明朝开国以后一个很长的时期内，中外贸易基本上限定在“朝贡贸易”的框架之内进行。“朝贡贸易”是一种由政府统制的对外商业交往形式，即政府特许前来进贡通好的外国“贡舶”附带一定数量的商货，在政府指定的地点与中国做买卖。明初沿袭宋、元制度，在沿海口岸设立市舶提举司作为主管对外贸易的机构，“置提举官以领之，所以通夷情，抑奸商，俾法禁有所施，因以消其衅隙也”。第一个市舶司设立于朱元璋建元称帝之前的吴元年（1367年），地点在长江口的太仓黄渡镇。洪武三年（1370年），以黄波市舶司过于接近南京将其停罢，另于浙江宁波、福建泉州及广东广州三处传统日岸设置市舶司机构，宁波通日本，泉州通琉球，广州通占城、暹罗及后来的西洋诸国。其后，因沿海不靖，一度关闭对外口岸并实行海禁，至永乐初复置浙、闽、粤三市舶司。市舶司负责查验来华贡使身份、安排贡使食宿、管理口岸互市及抽分征税。永乐三年（1405年），以诸番来华渐多，在三市舶司分别建造专门接待外国商使的馆驿，福建曰“来远”，浙江曰“安远”，广东曰“怀远”。（注：《明史》卷81《食货五》。）贡使团到达京师后，除朝见皇帝、进行“贡”与“赐”的礼品交换外，还被允许在隶属礼部的会同馆与中国商人进行一定规模的互市，也属朝贡贸易的组成部分。

朝贡贸易是明前期唯一准许进行的合法对外贸易，所以王圻说：“贡舶与市舶一事也。凡外夷贡者皆设市舶司领之，许带他物，官设牙行与民贸易，谓之互市。是有贡舶即有互市，非入贡即不许其互市矣”（注：《续文献通考》卷26《市籴考二》。）

朝贡贸易作为明初外交活动的一部分。政治色彩远重于经济色彩。其时明王朝初建，北驱蒙元，一统全国，政治、军事强大，经济逐渐恢复并得到初步发展，正处于国势蒸蒸日上的阶段，因此愿意招徕海外各国遣使通好，以壮大国声威。在中国历史上，“天朝”兴旺发达，四海仰慕，遣使来朝，是“盛世”的标志，统治者一向将其视作自己的荣耀。为了吸引外国遣使来华，明初统治者在中外贸易中只重政治效果而不重经济实惠，实行厚待贡舶的“优值”及“免税”政策。明初朝廷不但每年都要花费大量金钱接待外国贡使，而且对其带来的贡品一律本着“薄来厚往”的原则回赠价值更高的中华礼品（锦缎、纱罗、金银、铜币等）。对贡使团附带来华贸易的商货，虽例有抽分，但往往特旨免税，并由政府出高价收买其大部分。如洪武二年（1369年）规定：“朝贡附至番货欲与中国贸易者，官抽六分，给价偿之，仍免其税”（注：《续文献通考》卷26《市籴考二》。）。永乐初，西洋刺泥国回回哈只马哈没奇等来朝，附载胡椒与华商互市，有司请征其税，为皇帝所拒绝，并发表议论说：“商税者，国家抑逐末之民，岂以为利？今夷人慕义远来，乃侵其利，所得几何，而亏辱大体多矣”（注：《明史》卷81《食货五》。）。就是说，国家对外贸易，不以征税得利为目的，而是要服从朝廷厚待远客政策这个“大体”。显然，当时与朝贡联系在一起的对外贸易是被当作政府外交活动的一部分来看待和进行的，即贸易从属于外交，重政治而轻经济。此为当时朝贡贸易的一大特色。

在明初优惠政策的招徕下，洪武时期有东洋、南洋的十几个国家和地区来华通好并进行贸易。永乐以后，随着郑和下西洋船队的广泛外交活动，海上贸易的范围扩大到西亚及非洲东海岸，前来进贡通好的国家和地区增加到数十个，朝贡贸易达到了空前的规模。

由于只重政治而轻经济，明初政府从朝贡贸易中所得经济好处有限，而财政负担却不小。贡使前来，不仅口岸及进京沿途的地方官府都要负责接待、护送，到京师后的接待及赏赐礼物也花费巨大。尤其郑和下西洋以后，随着各国贡船及附舶商队人数大量增加，明朝廷每年接待贡使的花费也不断增大，且有应接不暇之感。为减轻财政负担，自永乐时起，渐对朝贡的国家和地区实行认定资格，颁给“勘合”的制度，即发给允许来华朝贡的国家或地区特许凭证，没有这种凭证的外国船只不许入口。后来，主要是在明中期以后，更对贡期、贡船数目、随船人数、进境路线及停泊口岸等也都做出限制性规定。如日本，定例10年一贡，入宁波港，人毋过300，舟毋过3艘；琉球入泉州港，2年一贡，毋过100人；占城、真腊、暹罗及西洋诸国入广州港，3年一贡，等等。对朝贡贸易的限制趋严，说明明初那种大力招徕外国来朝的热情已经消退。

（二）私人海外贸易的发展及明政府的禁海、开海

明中期日益严重起来的东南沿海倭患促使封建王朝的对外政策进一步向着内向和保守的方向发展，最终导致了嘉靖年间的全面海禁。倭寇之患从元末明初就开始了，洪武初先开市舶接着又实行海禁，即因倭寇不断骚扰沿海而起。成祖即位后重置市舶司，允许日本入贡，惟限定10年一次，且船不得过2艘，人数不得过200（后改为船不过3艘，人不过300）。通商虽然恢复，倭寇骚扰仍未止息，不过当时明王朝军备整饬，海防严密，又值日本北朝足利氏称霸，愿与明王朝维持较为正常的贸易关系，故在明初倭寇尚未成为大的祸患。15世纪后期，日本进入战国时代，割据一方的大小封建诸侯争来中国通商，同时还有许多失意浪人纠集海上，这些人多私带武器，既贸易，又充当烧杀劫掠的海盗，沿海倭患从此严重起来。嘉靖二年（1523年），宁波发生两拨日本贡使互争勘合表文的“争贡”事件（注：当时日本将军足利氏的管领细川氏派遣贡使瑞左、宋素卿，西海路诸侯大内氏派遣贡使僧宗社，分道来宁波通商，两拨贡使互争勘合表文的真伪，以夺取对华通商特权。宁波市舶太监赖恩得宋素卿贿，有所偏袒，素卿船后至反先验货，招待宴席上又坐宗社之上，致宗社怒，杀与素卿同来的正使瑞佐并焚其舟，又追素卿至绍兴城下，不得，乃大掠沿海诸邑，返宁波后夺船出海，史称“争贡之役”。），由之引发了明王朝内部一场关于是否撤废市舶司并禁止海外通商的争论，最后明世宗采纳夏言一派官员“倭患起于市舶”的意见，停罢市舶司并实行海禁，关闭了海外贸易的大门。

嘉靖时期的海禁并未能有效防止倭患，徒使正常的海外贸易受阻。关闭口岸以后，正常的贸易往来没有了渠道，东南的富商势豪便乘机大搞走私获取厚利，甚至勾结日本浪人、海盗劫掠沿海，骚扰内地。明王朝禁海而不修武备，对倭寇袭扰毫无办法。尤其嘉靖二十九年（1550年）主张打击倭寇的朱纨被诬陷自杀后（注：朱纨于嘉靖二十六年（1547年）受命巡抚浙江兼管福建军务，因严行海禁并搜捕沿海通倭奸商，受到当地势家大豪及朝中闽浙籍官僚的攻击陷害，先被降职，后御使陈九德又劾其擅杀，纨被迫自杀。），十数年间，“中外摇手，不敢复言海禁事”，致东南一带海防废弛，任真、假倭寇横行，烧杀蹂躏，沿海的工商业受害非浅。

海禁不但给东南沿海地区带来了严重的经济及社会问题，也使明政府的财政、尤其是军政及杂项开支的很大部分要依靠外贸收入维持沿海数省的财政大受影响。因此，明朝廷内部关于重开市舶的呼声一直不断（主张者多为与海外贸易有利益关系的闽、浙籍官僚），市舶的罢与复、开与闭的争论时起。随着嘉靖末年沿海倭患基本肃清，明政府在隆庆初部分开放了海禁，本国商船准赴除日本以外的东西洋国家贩货，日本以外国家的商船也被允许随时进入中国口岸贸易（注：张燮：《东西洋考》卷7。）。万历二十七年（1599年），恢复广州、宁波二市舶司，算是正式开放了海禁。但这时距离明朝灭亡已经不远，市舶制度已经演变成市舶太监和地方官吏通过抽分恣意勒索、掠夺的手段，纲纪荡然，漫无法度，中外商人和正常贸易都深受其害。

不过，重开海禁毕竟使海外贸易有了合法开展的空间。尤其是民间私人海上贸易，自从明后期海禁开放以后，早就蓄积的能量得到释放，一时蓬勃发展起来，成为当时对外商业交往中十分突出的景观。私人海上贸易即使在明初森严的禁令下也始终存在。明中期以后，随着国内工商业特别是东南沿海地区工商业的发展，开拓海外市场已日益成为不可遏制的客观经济需求。只是由于当时倭患严重，统治者实行了闭关禁海的政策，这种需求不可能以正当形式得到满足，才演化为大规模的走私贩海活动。嘉靖时期，浙、闽、广沿海一些府县人民及徽州商帮不顾政府禁令造船出海，走洋成风，“富家以财，贫人以躯，输中华之产，驰异域之邦”（注：乾隆《海澄县志》卷15《风俗》）。当时中国海商的足迹遍及日本、吕宋及南洋各地，许多人长期侨居国外，形成中国人的聚落。嘉靖初年，侨居日本的中国人“不下数千，居成里邑，街名大唐”（注：王忬：《倭夷客留叛逆纠结入寇疏》，载《明经世文编》卷283。），福建前往吕宋贸易的华商“至数万人，往往久居不返，至长子孙”（注：《明史》卷323《外国传四·吕宋》。）。在今马来半岛有的地方，华人流寓者“踵相接”。更南边的爪哇也有华人客居成聚，称为“新村，约千余家”（注：张燮：《东西洋考》卷3。）。

开放海禁以后，民间私人海上贸易更如开闸之水不可遏止。隆庆初，仅福建漳州府的月港（嘉靖时著名的海上走私贸易中心）一地，出海者每年所贸金钱即“无虑数十万”（注：张燮：《东西洋考·周起元序》。）。为了对日益扩大的民间海外贸易活动进行管理，明政府在开海后以月港为治所设立海澄县，建督饷馆专门管理海商并收取税饷。明政府规定，凡出海者都要向政府领取船引（出海执照，每船一引）并缴纳引税。船引有定额，初为88张，以后逐渐增至100张、210张。引税数额，初定赴东西洋之船每引税银3两，赴台湾鸡笼、淡水者每引1两，后来前者增至6两，后者增至3两。商船出洋，船主必须严格按照船引开列的贸易目的地前往，所载货物不得违禁及超过规定的数量，要在规定的日期内返回，凭引进港，违者法办。引税之外，又征水饷、陆饷和加增饷。水饷征于进口商船，按船只大小抽收。陆饷为货物进口税，从量或从价计征。加增饷专征于从吕宋回来的商船。当时赴吕宋贸易的中国商船货物大多由西班牙人转贩于墨西哥及南美洲各地（即所谓“大帆船贸易”），以墨西哥银元作为支付手段，是以由吕宋返回的商船无货税可抽，乃改抽加增饷银，每船150两（后减为120两）。（注：参见张燮：《东西洋考》卷7《饷税考》。）

开放海禁并允许私人商船出洋是明政府海外贸易政策的一个转变，但是来得太晚。其时明王朝早已不是处在蒸蒸日上的历史阶段。相反，由于国内社会矛盾、阶级矛盾的发展和尖锐化，它的统治正在日趋腐朽、没落，已经日薄西山，气息奄奄，因此无法赋予这种转变以本来应该具有的更加积极的意义。明政府这时允许私人出洋，实际是在禁止无效情况下的一种无可奈何之举，其目的仍然是对海外贸易进行控制而不是主动开拓本国的海外市场，因此是保守的而不是积极进取的。对出洋商船加以种种限制，数量有限制，货品种类有限制，贸易地点有限制（到日本贸易仍为非法），海外逗留时间有限制，等等，就说明当时对私人海外贸易的态度仍然是尽量控制并防范对自己不利的影响，而非如同当时的西方国家那样予以大力支持和鼓励。明后期蓬勃开展的私人海外贸易是在没有国家力量做后盾的情况下由民间独自向前推进的。政府在这里所起的作用，除了力所能及的控制，就只有出于财政目的的税收而已，而在明后期的腐败吏治下，这种税收只能是对出海贸易商人的掠夺和勒索的同义语，对中国海外贸易的发展有害而无利。

综观有明一代的海外贸易政策，可以说是“禁”多于“放”，限制、防范多于鼓励、支持。早期的朝贡贸易政治、外交色彩重于经济色彩，基本是得不偿失的赔本买卖，于国家经济发展并无多大好处。中期以后，朝贡贸易的政治色彩有所减弱，外番货品免税政策渐改为按例抽分（注：正德三年规定番舶附载货物除贵重者如象牙、犀角、鹤顶之类仍解京外，其余十分抽二，抽分后即允许入市交易。次年改为十分抽三，但后来又改回十分抽二。明后期，到口外番货物十分抽二为常例。）。这一改革一般被看作明代对外贸易政策的一个进步，问题是实行不久就又迎来了嘉靖时期的海禁，使正常的中外贸易受到极大影响。隆、万开海以后，外国商船来华已不限于有朝贡关系的国家，贡期、船只数量等等限制也已放松，基本是来船都可以进口，照例抽分纳税后便可入市交易。但这在任何意义上都不是自由贸易。来华外商必须通过官牙行的中介才能进行买卖，而不能与民间商人直接交易。明后期，市舶太监和地方官吏在口岸贸意中恣意抽分和掠夺，极大地损害了中外贸易正常发展的环境。民间私人海外贸易的开放只是在不能有效禁止情况下的无可奈何之举，并且仍有诸多限制，管、卡和防范的色彩浓重，完全谈不上主动推动、大力支持。这与当时西方国家的做法是大有区别的。转二、清前期的海外贸易政策

（一）清初的海禁和康熙开海

明后期有限度地开放海禁，官私对外贸易得到一定发展空间的局面并未维持多久。17世纪中期，随着明王朝的灭亡和清王朝的继之而起便嘎然而止了。清初统治者出于维护新王朝安全的政治需要，实行了比明代更为严厉的海禁，一度几乎完全断绝中外正常贸易往来。历史又开始了一次新的轮回。

清朝海禁从入关之初就开始了（注：如《清世祖实录》卷33，顺治四年七月甲子条所载清廷因广东平定颁发的“恩诏”中说：“广东近海，凡系漂洋私船，照旧严禁”。又《明清史料》已编第2本页142载顺治十年三月户部题本亦云：“自我朝鼎革以来，沿海一带，俱有严禁”。可见，自清初起即有海禁。清廷正式全面推行海禁，是在顺治十二年，规定：“海船除给有执照，许令出洋外，若官民人等擅造两桅以上大船，将违禁货物出洋贩往番国，并潜通海贼，同谋结聚，及为向导劫掠良民，或造成大船，图利卖与番国，或将大船赁与出洋之人，分取番人货物者，皆交刑部分别治罪”（《光绪大清会典事例》卷629《兵部》）。次年，又令沿海各省督抚镇申饬所辖文武官员“严禁商民船只私自出海”，并“不许片帆入口”（《清世祖实录》卷102，顺治十三年六月癸已）。），但当时东南沿海一直是奉明为正统的抗清势力最活跃的地区之一，很多地方都是双方反复争夺，清朝政令不能有效贯彻，因此海上贸易在一个时期内并没有断绝。真正有效海禁的实施始于顺治十八年（1661年）全面铺开的“迁海”。其时清王朝经过十数年的残酷军事征服，基本统一了中国大陆地区。为进一步巩固自己的统治，特别是防范当时仍然占据金、厦，拥有强大海上武装的郑成功与内地残余抗清势力的合流，清政府从是年起到康熙初，在北起直隶、山东，南到广东的沿海各省实行了坚壁清野、制造无人区的迁海措施，将沿海一带居民一律内迁数十里，“所有沿海船只悉行烧毁，寸板不许下海。凡溪河桩栅，货物不许越界，时刻了望，违者死无赦”（注：江日升：《台湾外纪》卷12。）。此后二十余年间，清政府一直严禁人民出海，无论捕鱼还是经商都不允许。这一时期，中外商业交往几乎完全断绝，只在澳门仍有小规模的对外贸易活动，海禁之彻底远远超过明代。

清初的海禁，特别是强迫迁海制造无人区的政策不仅妨碍正常的海外贸易，而且使沿海各省数百万人民流离失所，引发出严重的社会问题，同时也极大地影响了政府的税收，当然不可能长久维持。康熙帝亲政以后，沿海地区设置界栅，严禁人民“透越”，违者处死的规定在一些地方实际已有所松动，有的地方逐渐“开边”、“展界”，允许内徙人民回乡复业。康熙二十二年（1683年）清政府出兵平定台湾，东南各省疆吏乘机请开海禁。次年，康熙帝以开海既“于闽粤边海生民有益”，又可“充闽粤兵饷，以免腹地省分转输协济之劳”，下令准许人民出海贸易（注：《清圣祖实录》卷116，康熙二十三年九月甲子。）。康熙二十三至二十四年，在福建厦门、广东广州、浙江宁波及江南松江先后设立闽、粤、浙、江4海关，与外国通商（注：参见彭泽益：《清初四榷关地点和贸易量的考察》，载《社会科学战线》1984年第3期。）。至此，海禁放开，中外正常贸易关系得到恢复。

（二）从禁止南洋贸易到广州一口通商

开海以后，民间私人出洋贸易和口岸中外互市都一度有所发展。但从康熙末起，主要是从政治安全出发，海外政策又日趋保守，限制逐渐增多。乾隆以后，重新进入半闭关状态。清朝海外贸易政策总的精神，仍与明代一样是管和卡，完全不准通商行不通，但须严格管理，防范中外私相交接，危害清王朝的统治。

在民间私船出海方面，开海时规定：除照例纳税外，出海船一律限定载重500担以下，且须预先禀明地方官，登记姓名，取具保结，领取印票，还要在船头烙印号码以备出入海口时官府查验（注：《清圣祖实录》卷115，康熙二十三年四月辛亥。）；私带违禁品如硫磺、军器等物出洋的“照例处分”（注：《清圣祖实录》卷117，康熙二十三年十月丁已。），已经表现出种种顾虑，不敢完全放开。不过，当时的限制尚不严格苛细，且允许出海的阀门一旦打开，就很难再加以控制。故康熙开海之初，私人海外贸易获得了很大发展，到东洋、南洋贸贩的船只及人数都日益增多。如到东洋日本的中国商船，据长崎交易所的记录统计，1684年为26艘，此后5年间直线上升，1688年达到194艘，增加6倍半。1689年日本颁布“亨贞令”对中国赴日商船加以种种限制以后，赴日船只有所减少，但仍较明末为多。（注：1684—1688年赴日中国商船数，分见《华夷变态》（东洋文库1958年版）上册和中册。亨贞令以后的赴日中国商船数，据该书中、下册统计，1689—1711年的23年间，总计1791艘，年均约78艘。明末赴日中国商船数，据同书上册浦廉一《华夷变态解说》，1634—1644年间，年均57艘。）到南洋各地的中国商船更多。据康熙五十五年（1716年）皇帝说，他昔年南巡路过苏州，见到船厂，问及海洋事情，被告知“每年造船出海贸易者多至千余”（注：《清圣祖实录》卷270，康熙五十五年十月壬子。），虽然不是确数，但可见其多。出海船中，除去赴东洋者，绝大部分应该是去南洋的。当时中国东南沿海一带与吕宋、噶罗巴（巴达维亚，即印尼雅加达）、大泥、麻六甲、越南、暹罗、柬埔寨等国家和地区都有广泛的贸易关系，中国商民前往和留居者甚多。据说，康熙时期，仅在雅加达一地的华侨，就有10万人之多（注：见李长傅：《南洋华侨史》，第30页。）。

日益发展的民间海外贸易引起了以少数民族君临全国，“每以汉人为难治”，对汉人防范心甚重的清朝统治者的不安，结果到康熙末就发生了禁止人民前往南洋贸易的政策逆转。清朝入关之初遭遇到的汉人抵抗以东南沿海最烈，而这一带的汉人因地理和历史的关系，与海外特别是南洋地区一向联系密切，抗清失利以后有不少南明抵抗人士流亡到南洋。朝统治者出身于东北内陆，本就对海洋十分陌生，心怀恐惧，现在大量汉人到自己完全不能控制的南洋去，甚至去而不返，在海外长留聚集，这不能不引起清政府的不安和疑虑，害怕海内外残余的抗清势力死灰复燃，联合起来危及到刚刚巩固下来的新政权的统治。康熙开海以后，清朝廷内关于重行海禁，禁止人民私自出洋贸易的议论始终不曾断绝，其中政治安全考虑始终是一个重要的因素。康熙帝到晚年更每以此为念，多次亲自询问、了解有关情况，命令加强沿海防范。康熙五十六年（1717年），清政府最终决定停止南洋贸易，不许人民继续前往。是年初兵部等衙门遵旨会同东南各省疆吏议准的法令规定：“凡商船，照旧东洋贸易外，其南洋吕宋、噶罗吧等处不许商船前往贸易，于南澳等地方截住。令广东、福建沿海一带水师各营巡查，违禁者严拿治罪。……嗣后洋船初造时，报明海关监督，地方官亲验印烙，取船只甘结，并将船只丈尺、客商姓名、货物往某处贸易，填给船单，令沿海口岸文武官照单严查，按月册报督抚存案。（出洋者）每日各人准带食米一升，并余米一升，以防风阻。如有越额之米，查出入官，船户、商人一并治罪。至于小船偷载米粮剥运大船者，严拿治罪。如将船卖与外国者，造船与卖船之人皆立斩。所去之人留在外国，将知情同去之人枷号三月；该督行文外国，将留下之人令其解回立斩。沿海文武官如遇私卖船只、多带米粮、偷越禁地等事隐匿不报，从重治罪”（注：《清圣祖实录》卷271，康熙五十六年正月庚辰。按此法令虽不禁止对东洋贸易，但此前一年（1716年），日本颁布了闭关锁国的“正德新令”，将中国商船额数由原来的每年80艘减为30艘，贸易额由原来的8000贯减为6000贯，1719年再减为4000贯；同时实行信牌制度，外国商船须持有日本政府发给的信牌方准贸易。因此，与禁南洋贸易的同时，东洋贸易也大大萎缩了。）。这项措辞严厉的法令不但中止了南洋贸易，而且对允许出海的船只从各个环节上加强了管理，并且明令不许人民在海外居留。对此前已经居留在外之人，清廷限定3年之内回国。一些被迫回来的人，后来都受到了清政府的严密管制，不许在海边居住，一律迁至内地安插。

然而在当时南洋贸易与国内经济、特别是东南沿海地区的经济联系已经十分密切的情况下，要强行斩断这种联系是不明智的。禁海之令一行，东南闽粤地区的经济就立刻遭遇到极大困难。雍正初有论者指出：“闽广地狭人稠，田园不足于耕，望海谋生，十居五六”，每年藉南洋贸易“银钱货物百十万入我中土”。是以“南洋未禁之先，闽广家给人足，游手无赖亦为富所驱，尽入番岛，鲜有在家饥寒窃劫为非之患。既禁以后，百货不通，民生日蹙”。因此，“今禁南洋，有害而无利，但能使沿海居民富者贫，贫者困，驱工商为游手，驱游手为盗贼耳”。这位论者呼吁：为沿海百姓计，“宜大开网禁，听民贸易，以海外之有余，补内地之不足”，并认为“开南洋，有利而无害，外通货财，内消奸宄，百万生灵仰事俯蓄之有资，各处钞关且可多征税课，以足民者裕国，其利甚为不小”。（注：蓝鼎元：《鹿洲初集》卷3《论南洋事宜书》。）一些东南疆吏也反对禁止南洋贸易，不断从税收及民生的角度上疏陈言，请求开禁。迫于朝野许多人反对的压力，清廷在雍正五年（1727年），也就是禁止了10年之后，重新恢复南洋贸易，但关于出海船只丈尺和出口商品的种种限制，以及禁止人民侨居外国的法令，始终不曾放松，而且愈来愈严格。到乾隆时，又再度禁止人民出洋。

对口岸互市的限制和管理也逐渐加严，表现在两个方面：由沿海多口通商改为限制在广州一口通商；对来华外商的管理更加严格，实行官设行商垄断外贸并通过行商管理外商的公行制度，严禁外商与中国人私相交接。

采取上述政策的原因，主要是出于对西方国家的防范和戒备。明中叶以后相继航海东来与中国接触的西方商人都同时兼为海盗，他们的商船队是武装到牙齿的海盗船队。最早与中国交往通商的葡萄牙人（明武宗正德时来中国）不但在东南海上抢劫杀戮、骚扰闽粤口岸、掠卖人口，而且使用欺骗和行贿的手段在嘉靖三十六年（1557年）占据了中国的领土澳门。继葡萄牙人之后来中国的西班牙人、荷兰人、英国人也无一不亦商亦盗。荷兰人在明末来中国通商为葡萄牙人所阻后，就转而侵占台湾南部并多次劫掠澎湖及沿海各地。1642年荷兰击败占领台湾北部的西班牙后又独霸台湾，直到1661年才被郑成功驱逐。荷兰、葡萄牙还都曾卷入中国明清之际的内战。西方早期殖民国家的所作所为无疑给后来的清统治者以极大的警示。康熙帝曾经预言：“海外如西洋等国，千百年后中国必受其累”（注：王庆云：《石渠余纪》卷6《纪市舶》。）。正是出于这种心理，清朝开放口岸互市以后仅几十年，便在乾隆时期又开始对口岸互市加以限制。

导致清政府限制口岸互市的直接原因是英国人在中国沿海的频繁活动。从17世纪后半期到18世纪前半期，葡、西、荷这些早期的殖民国家虽已衰落，但后起之秀英国却力量更强、野心更大。英国在清代与中国的通商始于康熙二十年代，初期并不频繁，雍正以后始到广州互市不绝。这时，正逢清朝自康熙晚期起加强海防和收紧对外贸易，英国船只在中国海面的频繁活动不能不引起清政府的警觉。乾隆八年（1743年），英国兵船闯入虎门，虽不久就离去，但清政府由此而加强了对海岸的防卫（注：是年底，清廷根据两广总督策楞加强海防的建议，设立澳门海防军民同知，“专理澳夷事务，兼管督捕海防”，见《澳门纪略》上卷《官守篇》。）。乾隆二十年（1755年），英国东印度公司因不满意广州贸易的种种限制及粤海关关吏的需索，转而派船北上到距生丝、茶叶、棉布等中国大宗出口商品产地较近，贸易环境也相对宽松的宁波贸易，此后二年中又多次前往。洋船北上受到了宁波地方官、商的欢迎，但却减少了粤海关的收入。同时，洋商到中国另一地方集聚也引起了清政府出于安全考虑的不安。乾隆帝认为：“国家绥远通商，宁波原与澳门无异，但于此复多一市场，积久留内者益众，海滨要地，殊非防微杜渐之道”（注：《清高宗圣训》卷20《饬边检》。）。最初清政府企图通过提高浙江关税的办法限制西烊船只前往，但未能奏效，于是在乾隆二十二年（1757年）冬宣布实行广州一口通商：自翌年起西洋商船“止许在广东收泊交易，不得再赴宁波”（注：《清高宗实录》卷550，乾隆22年11月戊戌。）。由沿海多口通商改变为广州一口通商，标志着清王朝对外贸易政策的全面收缩，康熙时期开放的大门又关闭了一半。广州一口通商的政策，一直实行到鸦片战争前没有改变。

加强对口岸互市和外商的管理也是防范西洋人的重要方面。清朝在通商口岸不设市舶司，而改设较具近代色彩的海关，这本来是一个历史的进步，但对口岸互市的管理却继续沿袭了明代的官设牙行专营对外贸易的做法。清朝在开海以后，即在通商口岸推行所谓“行商”制度，专门依赖行商经营对外贸易并通过行商来管理、控制外商。行商又称“洋商”，是当时专门从事对外贸易的“洋行”或“洋货行”商人，一般都世代经营，具有同外国人打交道的经验。这些商人向政府领取专营对外贸易的特许执照，被授权承销外商带来的进口货物、代外商收购中国出口土货并代外商向海关报税，同时也充当向外商传达政府政令、管束外商在口岸的活动和行为、办理政府与外商间的各种交涉的角色。康熙五十九年（1720年），广东行商成立“公行”，即后来所谓的“十三行”，进一步方便了清政府对外贸和外商的管理。乾隆十年，又在行商中推行保商制度，即在行商中指定数人为“保商”，由其承保政府的税饷。外商船到港，皆须先找保商。保商可以优先购买外商货物，余下的才由其他行商分销，但若外商亏饷，要由保商垫付。行商之间，则实行同商互保，一商亏饷，全行负责。一口通商以后，直到鸦片战争前，对外贸易完全由广州的“公行”所垄断，清政府通过“公行”贯彻政府外贸政令并管理外商，以官制商、以商制夷，官府不直接与外国人打交道。

乾隆以后对外商的管理是十分苛细的，了一系列的“规条”、“章程”来约束外商在华的活动和行为。就在一口通商政策实行不久，乾隆二十四年（1759年），因发生“洪任辉事件”，清政府颁布了《防范外夷规条》5款，重申外商来华贸易必须遵守的各种规定：1、夷商在广州贸易完毕，应即依限随原船返国（五、六月收泊进口，九、十月扬帆回国），即有行欠未清，也只许到澳门居住，不许在省城住冬，也不许内地商民与其往来交接；2、夷人到粤，只能居住于商馆之内，由寓居行商管束稽查，非开洋行之家，概不许寓歇夷商；3、禁止内地民人借领外商资本，倘若有违，将借领之人从重究拟；4，禁止夷人雇请内地之人为其传递信息，如有不遵，即将代为雇觅及递送之人一并严拿究治；5、酌拨营员督同广州协标带兵于洋船收泊进口处加强稽查，俟其出口后方能撤回（注：以上参见《粤海关志》卷28《夷商三·部复两广总督李侍尧议》。）。以后，嘉庆十四年（1809年）和道光十五年（1835年），清政府又分别颁布《民夷交易章程》和《防夷八条》（注：分见《粤海关志》卷28《夷商三》和卷29《夷商四》。），进一步加强对外商的管制。千方百计防止中外私相交接，力求把外商的一切活动都掌握在政府控制之下。虽然在实际中这些规定往往成为具文，但却反映了清朝统治者对外部世界的疑虑和防范日益加强的心路历程。

综观清王朝从入关到鸦片战争前约200年间的海外贸易政策，可以说除去康熙中期以后的短短30余年相对开放外，绝大部分时间都处在闭关、半闭关状态。与明代相比，清前期的对外态度显然更加封闭、保守。认为清前期实行的“闭关自守”政策，是基本符合事实的。