我国户籍治安管理制度研究论文

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摘要：中国是实行户籍制度最早的国家之一，本文追溯了三国至唐宋时代的户籍治安管理制度，旨在使当代读者明确，中国户籍治安管理制度，是随着社会的发展、历代管理制度的演变而承袭发展起来的。

关键词：户籍；治安；制度；溯源

中国古代户籍制度和现代户籍制度从本质上讲没有什么区别，它们都是为维护国家统治秩序和社会治安服务的。然而，恩格斯指出：“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”古代社会，生产力低下，小的、供个人使用的劳动工具，保守的生产技术基础和小生产方式居于主导地位；商品经济极不发达。自然经济是社会的基础等，与这种封闭性的经济结构相适应。古代社会的政权都是高高地凌驾于整个社会之上的强权政体，带有极大的专制性、野蛮性和随意性。

然而，封建社会的社会分工不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，国家对社会的管理相对说来要简单得多，某一机构往往同时兼有多种职能。例如，不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，在当时来说并不奇怪。下面，追溯三国到宋朝的基层治安机构和户籍制席的原形史略，可以见得它们是集多种职能于一身的。

三国至隋的基层治安组织概况

公元220年，(黄初元年)，到公元581年(开皇元年)，中国历史继东汉末年激烈的兼并战争之后，进入了封建割据对峙的三国两晋南北朝时期。这一时期，是中国封建法律制度长足发展的时期。三国两晋南北朝各王朝统治者，为了巩固政权、壮大力量，在动乱中求得生存和发展，立法、行政、司法都进行了编集工作。

当时社会分工的不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，如户籍管理的机构往往同时兼有治安、行政，司法等多种职能。因而，三国时代不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，而设置了基层户籍治安机构。其概况是这样的：县以下的基层组织，均沿袭汉制为乡、亭、里三级机构。

所谓乡，为县以下的行政组织，设有三老，掌教化，地位最尊，固定人员。设有秩，只在人口较多，面积较大，事务较繁之乡设置，乡户五千户置之，为不固定人员，由郡委任，其地位较高。设有夫，由县委任，地位较低。与有秩职任相同，即听讼、收赋税。游徼，系在乡里捕盗贼，为治安工作人员。所谓亭，不是行政组织。是在县尉的指挥下专管治安的机构，设亭长或亭侯以禁盗贼。所谓里，其组织是：百家为里，里有里魁，掌理百家事务，里以下为什伍。

史至晋代，268年(泰始四年)，县以下乡的基层组织为里。五百户以上置一乡；三千户以上置二乡；五千户以上置三乡；万户以上置四乡。那么宋制，以五家为伍，伍长主之；二伍为什，什长主之；士什为里，里魁主之；十里为亭，亭长主之。十亭为乡，有乡佐、三老、有秩、有夫、游徼各一人。史至齐、梁、陈各代，并沿宋制。所以终南朝之世，其基层组织，皆如秦汉。到了隋代，公元581年(开皇元年)，县以下的基层组织，令五家为保，五保为间，四间为族，置保正、闾正、族正等职。

唐代户口登记与核查制度

唐初统治者亲身经历了农民起义迅速推翻隋王朝的过程，严峻的现实使他们认识到：随末法滥刑酷，是招致民变的重要原因之一。因此，他们十分重视建立和完善法制。

《大唐六典》是以唐朝现行各部门机关按卷分篇，包括中央政府和地方政府管理体制、机构组织、职权、官员品级、编制员额、考课以及相关制度等方面都有明确规定。唐律是我国封建社会鼎盛时期的产物，它所确认的规范完备周详，涉及到经济基础和上层建筑的两个方面，将秦、汉以来占统治地位的法律思想和行之有效的立法、司法经验加以制度化、法律化，使之更切合于地主阶级的利益和封建专制主义中央集权制度的需要，成为一部具有代表性的完备的封建律典。

唐朝的户口登记与户籍核查制度也达到了顶峰。汉末以来。州、郡、县三级制，地方机构庞大，州郡体制混乱，出现“地无百里，数县并置；或数不满干，二郡分领”，以致“民少官多，十羊九牧”。于是，开皇三年(583)，根据“存要去闲，并小为大”的原则，合并一些州郡，取消郡一级建制，改为州县二级制。

唐代为了不断完善户籍治安基层组织，把县以下的基层组织改为乡、里两级。所谓乡一级是虚设的组织。所谓里一级是实际行使基层政权的单位。唐代规定：百户为里，设里正；五里为乡，设耆老。所谓五里官，指的是五个里正。他们是乡中实际掌权者。所以，被看作是一乡中的贵重人物。担任里正者须具备一定条件。唐政府规定，里正系选勋官六品以下和富户白丁清平强干者充当。此后才为人们不愿干的一种差役。里正的职责。“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。”所谓按批户口，就是查核户口，加强对人民的控制。

唐代的户籍管理制度很严密。因为户籍不仅关系到治安，而且还直接关系到均田制下居民的受田数额和国家的赋役征发。唐《户令》规定：“诸户籍三年一制。起正月上旬，县司责手实、计帐，赴州依式勘造。乡别为卷，总三通，其缝皆注州县(某乡)某年籍。州名用州印，县名用县印。三日内讫，并装璜。一通送尚书省，州县各留一通。”释：户令中明确规定户籍编造的时间是每三年一次，负责编定的衙门是州，户籍的编排是以乡为单位，编好以后，缮写一式三份，州、县各留一份，报送尚书省一份。

那么，州衙门是依据什么来编定户籍呢?依据就是令所属各县报送手实和计帐。手实和计帐是编造户籍的依据。而里正在编造户籍工作中的职责就是收手实，造籍书。《新唐书·食货志》：“里有手实，岁终，具民之年与地之阔狭为乡帐。”手实是牒状一类的文书，用于下上。《户令》中所指的手实，是民户申报户口的文书。元稹在《同州奏均田状》中把民户申报手实，称之为“自通手实状”。

而申报户口手实有如此规定：1、民户在申报手实时要注明户主，并且都要以户主的名义呈报。确定民户的户主，是编造户籍的一项重要内容。所以，准当户主，关系到受田数额与课役的征免。2、手实的主要内容为家口、年龄、田地。唐代的户籍特别重视人口和年状，在编造计帐之前，还要对手实中的人口年状“团貌”核实。田地是受还土地的依据，也得开列清楚。至于居宅等资料，不在户籍上登载，只是作为评定户等的依据。3、户主在手实上要保证内容属实。出土的贞观、载初年间的手实，末尾大都写有保证词：“若后虚妄，求受重罪”，“如后有人纠告。隐漏一口。求受违敕之罪”之类。这反映唐政府有允许纠告手实不实者的规定。

所谓计帐，每年底，里正根据手实中居民自报的年龄及田地面积，编成簿册，名为计帐。计帐每年一造，造时要进行“团貌”。其办法如延载元年(694)敕文所说：“诸户，口计年，将人丁、老疾、应免课役及给侍者，皆县亲貌形状，以为定簿。一定以后，不得更貌。疑有奸欺者，听随时貌定，以付手实”。

户的评定是编造户籍的一项重要工作。编造户籍，还在户籍中注明户等。唐代户等分九等：上上等、上中等、上下等、中上等、中中等、中下等、下上等、下中等和下下等。唐代户等评定的标准，是根据财产、丁口两项标准来谱写的。由县令与城乡父老一起评定，再由县司制成九等定簿。上报于州，经州司复核认可，注明在翌年编造的一式三份的户籍簿上。评定户等时间，据《唐六典‘尚书户部》规定：“每定户以促年子、卯、午、酉，造籍以季年丑、辰、未”。与编造户籍的时间一样，也是三年一次。不过，评定户等要比编造户籍早一年。

所谓课户，户籍簿中还要注明是否课户。《通典·食货志》中的“丁中”条，引武德七年(624年)令：“男女始生为黄，四岁为小，十六岁为中，二十一为丁，六十为老。”担负课役的丁口为课丁。凡户内有课口者，称为课户。

所以户籍薄就是根据手实、计帐、户等定簿而制成的。其内容首列户主姓名，次列男女人口，姓名，年龄，与户主关系，各男口下，注明是丁，还是中、小、黄。各女口下，注明是丁妻，还是寡妻妾。在户主名下注明户等，是否课户，及现时是否在负担课役。丁口项目之下，还载明应受田若干。在实行均田制期间，更详细载明应受田若干，已受田若干，其中口分、永业、院宅各若干。

里正，有调查了解本里户口变动情况并向上级申报的责任。在户籍工作中要严格遵守下述规定：

首先是严禁漏报户口。凡漏报户口(脱户)者，家长，徒三年；脱产及虚报年龄，以逃避课役的，徒一至三年。里正和州县长官也依所辖地区脱漏户口的多少，处以笞刑到三年徒刑。如，里正和主管官吏妄自脱漏户口以牟取私利的，以枉法论，处徒、流、直至加役流。其次是禁止“相冒合户”。应该负担课役的丁口，如果利用疏远的亲属关系，把户口报入免役户中云，以逃避课役，犯者处徒刑二年。没有课役负担的人，为了“资荫赎罪”而相冒合户的，其情况比逃避课役为轻，但也要减二等论罪。里正以上的主管官吏知情不报者与同罪。三是限制析户分居。由于财产和丁口的多少，是决定户等高低的标准，人们就用分户异居的办法来分散财产和丁口，以降低户等，减轻课役的负担。

其次唐政府对分户有所限制：一是凡是祖父母、父母在，而子孙“别籍异财”者，处徒刑三年。但对于要求分户而自愿不降低户等的，政府可以允许，因为这样不影响国家税收。二是政府对于遵守法令不分户的则给予一些优待：天宝元年(742)，唐玄宗敕令州县查勘，一家有十丁以上，允许免除两丁徭役，五丁以上允许免一丁徭役。

第三是唐代临时户口和外出人员报告制度：一是唐代在里中推行邻保制度。规定“四家为邻，四邻为保”。平常有远客来止宿，以及保内有人外出，必须告诉保长。二是里正对于要求离开本乡外出的人，有责任根据民司的规定进行调查。按规定离乡外出，必须申请过所(通行凭证)，并且有严格的审批手续，须要通过里正及有关人员进行调查。里正，调查的内容包括外出人的户等。奴婢是否有籍，本人外出后何人代承其户，驴马及奴婢的来源等几个方面。关键在于户口的阅实和赋税是否有人代为承担。调查清楚之后，就调查的内容开具证明申报上级官司，官司再根据调查证明的情况进行审批，然后决定是否给予过所。

宋代户籍治安的保甲制度

唐末黄巢领导的农民大起义，沉重地打击唐王朝的统治。各地藩镇势力趁机扩张地盘，攻伐称雄，在黄河流域相继出现了“五代”；在长江流域和长江以南的地区，先后建立了10个封建割据政权。公元960年，掌握后周军政大权的赵匡胤，通过兵变夺取了后周政权，而建立了宋王朝——北宋。北宋王朝的统治者，凭借军事实力，对各割据政权采取了各个击破的策略，经过20年的战争，基本上结束了中国历史上第二次大分裂的局面。宋王朝建立之后，面临削弱割据势力，巩固国家统一，恢复社会安定，重建封建经济等等一系列问题。进而“强干弱枝”，达到集权中央的对策。

王安石创立保甲法制度的用意，就替代了北宋前期乡、里的基层户籍治安组织。

保甲之名，始于北宋王安石的保甲法。王安石的保甲法有其特殊的内涵，它既有连坐相保的检察作用，也包括兵农结合的抽丁、训练的军事职能。而后世统治者所实行的保甲制度，往往只有“连坐相保”的作用。这样的保甲，并不始于王安石，实始于商鞅的什伍连坐，只是当没有保甲之名罢了。

保甲法是王安石变法的内容之一。保甲法推行之后，保甲制度就替代了北宋前期的乡里组织。王安石之所以要以保甲制度来取代乡里组织，其用意是：

一是以职役管理乡里行政的制度，以至于整个役政有很大的弊病，须要改进。北宋规定，九等民户中，下五等户一律免役。但大地主、官僚都有免役特权，考中进士的人家，在衙门中有职务的人家，就连太常寺的乐工之类也都有免役特权。此外、僧、道、女户、单丁以及城市中的市民和商贾都可以免役。这样一来，各种差役部落在地主阶级的中下层和比较富裕的白农身上了。在各种名目的差役中，负担最重的衙役，他所押送的官物或看守的仓库，遇有丧耗损失，必须照数赔偿，常因此破产。其次是里正，如遇乡里有无力纳税的，或税户逃亡，他们都得选垫付或代为交纳，常因此倾家荡产。这个役法上的弊病，王安石另用免役法来纠正。一年轮换一次。应役期内，免纳役钱十五贯。壮丁由不纳役钱的下等户充当。

二是为了强化治安巩固封建秩序的需要。为了镇压盗贼，巩固封建秩序，王安石的对策是把民户编组起来，使之连坐相保。他认为，“民所以多僻，以散故也。故‘上失其道，民散久矣’。保甲立，则亦所以使民不散也，则奸究固宜少”。

三是打算通过保甲的教练，把募兵制过渡到征兵制。他的理想是恢复前代实行过的兵民不分离的征兵制度。不论是民兵还是此后应征入伍的的士兵，完全不该再在他们的脸面或手臂上刺字，而应用礼仪来教育他们，使他们知道自重，以革除长期以来募兵的“无赖奸滑”的积习，以提高军队的素质。

四是征兵制到募兵制的逐步过渡，可以为国家节省大量的军费开支。

从以上情况看来，王安石制定基层治安制度保甲法的用意，除了有镇压盗贼，强化封建统治之外，还是包含有节省养兵耗费，革除募兵积弊，使全国壮丁之半都练习战阵，以扩大战士数量，这对抗御外敌、改变北宋积弱状态等，是具有积极意义的。自然，保甲法的推行，是在神宗的支持下得以实施的。

但是，元祜时期保甲制度变革了。元丰八年(1085)三月，神宗逝世，其子哲宗继位时，不满10岁，由神宗之母宣仁太后以太皇太后的身分垂帘听政，执掌朝政。她是宫庭内部反对新法的主要人物。执政后首先把司马光、吕公著等保守派元老大臣召回京师，命他们“以复祖宗法度为先务。”于是，五月司马光入朝，任门下侍郎，七月吕公著被任命为尚书左丞，追随司马光的王岩叟被任命为御史。在神宗去世的当年四月，尚未入朝的司马光就上疏，乞罢保甲，力主恢复弓手、壮丁、耆老之制，并竭力主张先行废除对于保下的集训制度的一团教。保守派指责保甲法的缺点，目的是要废止它。所以在宣仁太后执政时期，各路保甲，多停顿不办，就连过去的防盗职能也不再多所过问，所以这时期是保甲法的废弃时期。

以上追溯了三国至宋朝的基层治安机构和户籍制度的原形史略，可以见得，那时的基层治安组织是集多种职能于一身的。封建社会的国家，对社会管理的基层户籍治安机构，同时兼有户政、治安、行政、司法等多种职能。这正如恩格斯所指出的那样，社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。