南京临时政府军需公债研究论文

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摘要：民国元年军需公债(简称军需公债)是南京临时政府发行的唯一一次、也是中华民国中央政府发行的第一次内国公债。新生的革命政权欲通过发行军需公债摆脱严重的财政危机，但公债发行并没有给她带来转机，南京临时政府在财政困窘中宣告结束。毋庸讳言，军需公债不是一次成功发行的国内公债，但军需公债所筹措的款项在临时政府财政收入中又占有不可忽视的份额，对于维持岌岌可危的临时政府财政仍然起了巨大的作用。同时，它是我国中央政府有内债发行以来最早正式实施还本付息的内国公债，又具有开篇的意义。

关键词：军需公债；南京临时政府；内国公债；发行；最早

军需公债是南京临时政府发行的唯一一次、也是中华民国中央政府发行的第一次内国公债。虽然军需公债发行没有从根本上使临时政府财政转危为安，但公债发行所得对于维持岌岌可危的新生革命政权仍起了巨大的作用。同时，军需公债是我国中央政府有内国公债发行以来最早正式实施还本付息的内国公债，具有开篇的意义。关于此项内国公债，目前我国尚无专文探讨，笔者不揣浅陋，撰写此文，祈请识者雅正。

一、南京临时政府的财政危机及军需公债出炉

1912年1月1日，南京临时政府宣告成立。但新生的资产阶级革命政权从一开始就陷入了严重的财政危机之中。作为临时政府首都的南京“库藏如洗”，各省也无“分文报解”。地方各省不但“无一钱供给”，反而电“催拨款，就连湖北这样的首义省份，在财政上也要求中央极力维持”。新的税收无从建立，原有的海关税收又被外国公使团以防止内乱无法偿还债务为名，全部“置于总税务司的控制之下”，“各关所收税款，每星期汇交上海，分存汇丰、清华、道胜三行，为归还洋债赔款之用”，临时政府不能支取分文。财源虽无，但用项却巨。军队饷需就较革命前增加几十倍，“每日到陆军部取饷者数十起”，前敌之军，“就时有哗溃之势”。有的军官扬言：“军队乏饷即溃，到那时只好自由行动，莫怪对不住地方”，陆军总长黄兴为此“寝食俱废”，“至于吐血”。除军费浩繁外，政府的行政费用、难民的救济金、烈士子女的抚恤金等，亦属刻不容缓，但都无从支付。临时政府面临的财政困难的确达到了无以复加的程度，“中央财政匮乏已极”。

面对如此困难的财政状况，南京临时政府采取了许多措施，如发动国民募捐、缩减行政经费、发行军用钞票等等。其中，举借内外债是临时政府作为救急的最主要手段。武昌起义后，远在海外的孙中山就把能否获得外国贷款看作是革命成败的关键，从美国到英国，从英国到法国，远涉重洋，风尘仆仆，不懈呼吁，到处交涉，力图从各帝国主义国家取得贷款。在南京临时政府成立之时，孙中山也从有利于取得外国借款的角度出发，慎重财政总长的遴选，最后以“借款于国际有信用”的陈锦涛任之。陈锦涛一出任财政总长，孙中山就派他去上海筹借外债。但孙中山的借款计划处处受挫，未能成功，发出的借款电文，一直“杳无回音”。外债举借无果，发行巨额内债就成为挽救临时政府财政危机的另一个重要举措。军需公债由此产生。

1月8日，由临时大总统孙中山、副总统黎元洪、财政总长陈锦涛联名签署发行中华民国元年八厘军需公债(简称军需公债)。在公债发行弁言中，临时政府指出，民国成立之初，“饷糈筹拨，固难缓手须臾，政费繁兴，又日见其推广”，财政异常困难，并且“军事倥偬，倘乏整顿经营之余力”，“全恃募捐微末，亦无永久继续之功能”，而“公债募集，为文明各国之通例，特吾国未经仿行，又以旧时政府，其信用不孚于国民，故国民亦不知公债之利益。今则民国方兴，与民更始，昭示大信，中外咸知，筹办者无侵吞销耗之可虞，受买者有利息报酬之可冀。而且分期缴纳，定限归还，少数固无细流土壤之嫌，多数更有名誉奖励之法。定章具在，取法至良”。因此，决定发行军需公债。

为发行军需公债，南京临时政府制定并公布了《中华民国军需公债章程》32条。章程规定，此项公债专充临时军需及保卫治安之用，定额为1亿元。债票不记名，持有者即为债主。票面分5元、10元、100元、1000元四种。债票正面用华文，背面用英文。公债由财政部发行，分派各省财政司劝募。各省财政司所设公债处及其他处作为发行及经理公债之机构。此项债票于1912年1月28日先由上海发出预约收据，并陆续寄往各省各埠，俟认款交足后再换给正式发票。购票之人须于一星期内缴付认定总数的1/4，由本地公债处发给收据，其余3/4限3个月内缴清，债款缴清后由财政部换给正式债票。外国人也可购买公债。以金镑买本公债者，每百元债票值9金镑。凡用金镑购买者均须在购买收据及债票上加盖图章并注明将来还本付息亦用金镑。凡热心应募或劝募公债者由各省公债处禀请财政部照奖励章程给奖。公债年息8厘，以每年2月2日及8月2日为发息之期。每张债票上附有息票12张，到期息票须于6个月内兑现或作纳税及钱粮之用，过期作废。偿还期限为6年，前一年付息不还本，后五年由财政部执行抽签法，每年偿还本金1/5。凡抽中之票可在各公债处或其他处兑现或将该票作为纳税及钱粮之用。公债期满可展限两年。中签债票须于两年内由持票人向经理债本机关兑现或将该票作为纳税及钱粮之用，过期作废。公债偿还以国家所收钱粮作抵，将来免厘加税实行时则改以所加之税作抵。

二、南京临时政府力促公债发行的措施

在“北虏未摧，南服多事”之时，军需公债发行意义至关重大。能否通过发行公债筹集巨额款项，直接关系到南方革命政府能否战胜北方守旧势力的问题。正如南京临时政府在颁布公债章程时所强调的“两方胜负之所判，实只财政丰啬之攸关”，“不世之奇勋，争手腕不争喉舌，最终之胜利，在铁血尤在金钱”。因此，临时政府要求国民“同矢匈奴未灭之心，共扬卜式输财之谊”，“联十四省财赋之区，毋分畛域”，积极购买公债。

为了尽快筹得所需款项，在军需公债发行中，南京临时政府采取了三项重要措施：

第一，由各省都督承领债票，分任募集。财政部计定公债之数，分内借、外借。在本国募集者为内借，在外洋募集者为外借。内借之额酌定数目，由各省都督分任劝募。各省都督与该省财政部长酌量各府之贫富，分定债额之多寡，令各处分府委任各该处公正绅商募集。其劝募之法，由各地商董劝各业中及各行店并工商等分任购买。各地设立公债处，作为发行及经理此项公债之机关。各公债处收到债款数至百元以上者，由该公债处即日将一半解本省都督暂为存管，待中央财政部与陆军、民政等部酌定该省之军用及保卫治安费用多寡之后，指拨动用；其余一半亦即日汇解上海三马路中国银行存备中央政府之用。因“当此饷糈待济”，公债“自应急起筹办”，所以临时政府财政部于2月27日通电各省都督与财政部长“酌度各府、县情形，尽数认定额若干，先行电知”，要求各省都督委任各分府立即设立公债处作为发行及经理公债票机关，会同本处公正绅商切实劝募，重申公债募集“以速为贵”，“益多益善”。3月，又通令各官绅办理公债时，应“多方劝导，善予筹募”，而“毋稍示苛勒，致拂众情”。由于军饷奇绌，在由各省都督分任募集的同时，各处军队纷纷以购械为由，径至财政部领取债票。2月25日，陆军部就为各军队搭发公债事咨财政部请发给债票10万元。为“慎重债务起见”，3月1日，孙中山电令陆军部及各省都督，“毋许军队径直来部请领公债票或预约券”，力图维持公债募集秩序。

第二，派员赴日本、南洋劝募公债。为了尽快筹得所需款项，在国内由各省都督承领债票、分任募集的同时，南京临时政府还派员赴日本、南洋各埠向该处华侨进行劝募。2月15日，大总统派交通总长汤寿潜担任南洋劝募公债总理，并刊发“南洋劝募公债总理之关防”一颗，以资信守。2月24日，又委任林文庆为劝募南洋公债副理，与汤寿潜一同前往南洋。3月5日添派陈同纪为驻日募集公债会办，协同先前派出的何永亨、严汝麟赴日本向旅日华侨劝募公债。因陈同纪被任为财政部库务司司长，3月24日改派陈经前往会办驻日募债事宜。

第三，统一财政，限制各省自办公债。在民国成立之初，各省财政均告匮乏，不得不靠借贷渡过难关。在军需公债发行之前，就有省份以地方名义自行募集公债。湖北军政府于1911年10月《募集军事公债简章》12条，定名为“中华民国政府军事公债”，预计募集2000万元。江苏省临时议会于1911年10月议决《江苏第一次短期公债章程案》9条，决定先行募集100万元(即本省通用银元)，以后分期募集，其总额以500万元为限。上海沪军都督府在1911年11月6日成立后，立即着手成立银行发行公债券，11月20日沪军都督府财政部长公布《中华民国公债票章程》10条。军需公债发行后，又有“以军需不济为词，一再来部请领债票，漫无限制者”，并且各省仍有以地方名义募集公债的情况。浙江省军政府都督就在1912年2月颁布《维持市面公债简章》，发行债票100万元。为统一财政、整顿这种混乱状况，孙中山先后饬令鄂军政府、沪军政府等停止发行公债票。3月17日，孙中山又颁发《统一财政限制各省办理公债》的通令，“将各省所发之债票，一律停止”，并指出“行政以统一为先，理财以核实为要”，公债发行“在吾国为未有之创举，既关民国信用，又系外人观听，一纸无异现银，偿还即在转瞬，因不宜自为风气，尤不可稍涉虚糜”，令各省“嗣后不得借口饷械短绌，径自来部请领债票”。由于此后上海仍在报上刊载发行公债的广告，孙中山再次《命沪军都督停止发行公债令》，指出“为免分歧而昭信用起见，中央公债票既经发行，上海公债票应即停止，自是正办。为此令仰该都督，即行转饬上海财政司，将上海公债票即日停止发行。并查照财政部前咨，将已售之债票，查明号码数目，详细列册，克日报部。一面到财政部续领中央债票，继续办理，俾昭划一。”

颁布公债章程之后，临时政府还制定、公布了《公债执行简章》14条以及《财政部咨各省发行公债办法》12条，以明确各地公债处的工作程序和规范公债的实际发行。

三、军需公债发行受挫及南京临时政府终结

军需公债的发行得到国外华侨的积极支持，澳洲、美洲、南洋等处华侨应募颇形踊跃，以致南京临时政府所接“各埠华侨函电定购公债票者日有十数起”。但由于当时全国并未统一，临时政府控制范围有限，国内民众对这一新生政府所发行的公债却持观望态度。“其时民国基础未固，人民应募，不免有所观望。”由各省都督预先领去的债票，或以抵发军饷，或以贱价出售，而以贱价出售的情况尤为严重。如贵州省所领债票10万元，派陈毓善、李桢、余衡钟等在沪销售，由陈毓善、李桢经售的8万元，“以对折售与和兰银行”。安徽所领债票50万元，“大半在沪销售，约以七八折计价”。就是黄兴留守府所领622万余元债票中，由黄兴亲自经手“在各洋行各银行抵押支票”，也有“大半按照票面七八折之间作价”。而陕西所领的30万元债票，由于右任经手，却因“公债价落”，而“不忍出售蚍。

军需公债章程规定发行总额为1亿元，若果能筹得此数，南京临时政府的财政状况将大为改观，这一新生革命政权的命运也许将是另外一番景象。然而历史不容假设。据《南京临时政府收支报告书》所载：在南京临时政府时期，除军事机关和各省都督领取公债330万元外，实际售出公债只有20余万元，即所有实际募得之款不过350万元。另根据王宗培《逐年债券发行数明细表》所载，军需公债1912年1月发行4637630元。关于南京临时政府发行军需公债所得款项数额，还有其他不同说法，如千家驹认为：实际募得之款“不过500万元”；胡文柄认为：“据《支那年鉴》所载，实收之数，只有6367640元”；李荣昌经过考订之后，认为军需公债“最多发行额为173万元”。依此看来，似乎临时政府军需公债发行数目难以确定，但经仔细辨别，还是可以得出确切数字的。军需公债发行并非到此结束，此后仍有陆续发行。根据王宗培的《逐年债券发行数明细表》记载，军需公债历年发行数为：1912年1月发行4637630元，1913年8月发行1720880元，1914年2月发行9130元，1915年2月和8月共发行3510元，1916年8月发行1000000元，依此计算，至1916年8月发行结束时，军需公债总共发行7371150元。这与1929年交通银行国库股统计所得结果相同，而其他各家所举数额却难以与此相吻合，所以，笔者认为王宗培的1912年1月军需公债发行4637630元之说较为可信。南京临时政府军需公债发行所得也就是1912年1月开始发行的军需公债所筹措的款项总额。千家驹的南京临时政府军需公债发行实际募得之款“不过500万元”之说，实为募得之款不过4637630元的笼统概括。因为军需公债发行结果远不及定额，其所收款数甚至不敌晚清爱国公债，南京临时政府财政困窘状况依旧没有得到改变。

公债发行未取得如意效果，迫使南京临时政府又只有积极寻求其他解决办法，但均无法根本解决财政危机，相反引发了一系列的政治危机。如发行不能立即兑现的军用票、接受苛刻条件举借外债等严重损害了革命政府的形象。金融恐慌、市面混乱，影响了政府的威信和革命政权的巩固。财政危机同时导致军心浮动、一些重大决策无法贯彻和执行。其中最为严重的后果是迫使孙中山等资产阶级革命党人在政治上步步妥协。对于南北和谈，孙中山“本不赞成”，回国后曾表示：“革命目的不达到，无和议之可言也。”但严重的财政困难使得南京临时政府寸步难行，在革命党人的迅速退却以及立宪派、旧官僚的压力下，“内心大有难言的苦衷”的孙中山不得不于1月15日向袁世凯发电表示：“于议和之举，并不反对”。正是因为公债发行效果欠佳、无法挽救财政万般拮据状况等等原因，革命政府难以维持，孙中山最终同意了南北议定的大清皇帝退位优待条件最后修正案，2月12日清帝宣布退位，孙本人也于13日向临时参议院提出了辞职咨文，甚至关于民国定都南京、新总统南下就任等重大政治原则最后也被迫放弃，袁世凯的篡权活动一步步得到了实现。4月1日，孙中山至临时参议院行解职礼，交出大总统印信，南京临时政府宣告终结。

在南京临时政府存在的3个月中，它的财政收入主要有以下几项：1、对外借款850万元；2、发行军需公债463万余元；3、盐税110万元；4、发行军用钞票100万元；5、私人借款104万元；6、各界捐款21.5万元。从单项收入来看，军需公债收入仅次于对外借款收入；从总体收入来看，军需公债所得约占全部收入的28％。所以，军需公债发行虽然没有使政府财政转危为安，但必须指出的是，军需公债发行所筹款项在临时政府财政收入中占有较大的份额，对于维持岌岌可危的临时政府财政仍然起到了不可忽视的作用。如果没有军需公债发行，临时政府的财政状况将更为糟糕。

四、军需公债后续发行及其偿本付息的实施

南京临时政府宣告结束后，袁世凯政府曾一度作出停办军需公债的决定。袁世凯政府称：军需公债“发行之时，和议未成，是以定名军需公债。且其时民国基础未固，人民应募，不免有所观望，故定期六年，给息八厘，稍从优厚。”南北统一以后已经“情形不同”，所以对该项公债予以停办。5月27日，由财政部致电武昌黎元洪、南京黄兴以及各都督、省财政司，“除已募集者，照章还本付息循旧办法外，所有此项未售之票，自应停止发行，俾符名实”。同时，“另筹国民公债办法，俟拟具章程交院议决后，再行一律知照办理”。12月14日，袁世凯政府再次对国外发售的军需债票予以取缔。1913年7月18日，袁世凯政府财政部又《关于销毁上海中国银行库存八厘军需公债票令》，将中国银行上海分行所有库存1500余万元债票，除照拨中国银行总行500万元，另行酌留500万元外，其余各票“一律提出，详细点验”，“悉数销毁”。但此后军需公债仍在发行，包括1912年1月8日在内，军需公债前后共发行六次。时间分别为1912年1月8日、1913年8月2日,''''1914年2月8日、1915年2月2日、1915年8月2日、1916年8月2日。据王宗培《逐年债券发行数明细表》记载，其中1912年发行4637630元，1913年发行1720880元，1914年发行9130元，1915年发行3510元，1916年发行1000000元。1929年交通银行国库股统计得出同样结果，至1916年8月，军需公债总共发行了7371150元。

在军需公债的后续发行过程中，袁世凯政府采取了一些维持公债信用的措施。由于公债贱价出售“不独国家个人两受亏损，而使全国人民负担此不正当之偿还义务，于理实所未安”，所以袁世凯政府于1912年8月14日发出《财政部为上海各洋行贱价收买军需公债制定制止办法》电稿，要求上海“将所存未售及议售未得价等票数目，速电报部”，由财政部与各洋行议定价值后，再“派员解送来京交割”。同时，北洋政府对在沪各省所领军需债票情形进行了调查。征信股科员李光启认为内债信用与外债的募集关系至为密切，内债价格过于低落，则外债折扣势必加甚，所以在调查结果中提出“愿欲利用外资，必自维持政府之信用始，而欲维持政府之信用，尤必自整顿内债之现状始”，故军需公债“不能任其折扣出售”。

军需公债还本付息机构为京、沪中国银行。由财政部在兑付前数日拨款若干分存京、沪中国银行，到期支付不足由中国银行筹垫；其各埠华侨所持中签债票在新加坡、巴达维亚、菲律宾三处由汇丰银行代付，再由汇丰银行凭票向上海中国银行支取现款；其余如古巴、横滨两处应领本息各款由上海中国银行先期汇交古巴中华会馆、横滨总领事署照付；闽赣经售该项公债中签者则由上海中国银行汇寄赣省民国银行、福建中华银号经付；北京交通银行经售债票系由北京中国银行经付。军需公债利息支付，尚能依定章执行。每期息款拨存办法，由财政部先拨若干分存中国银行京、沪两行，到期支付或由财政部商明中国银行先行代垫以后，陆续拨款归还。其按期付息之票，以民国元年经北洋政府财政部接办核准有效，并将号码登载政府公报者为准。至于付息地点，以发行机关为区别，惟所付均为现洋。由于外商方面常有未经报部核准之票，1920年北洋政府颁布《新订八厘公债付息办法》九条，对第十七次付息事宜作了规定：此次付息皆以曾经财政部核准在先，并将号码登载政府公报予以公布。应付息银之债票，其第一至第十六期付息所有核准之债票号码(除去前三次还本已抽中各债票号码)，现另编债票号码表，与第二次加给息票号码表，一并登入政府公报，由经理付息各机关照此付息。息银付出后，各经理付息机关即将第十七期息票裁下汇寄财政部，并造具决算清册报部查核。其未经财政部核准之票以及前三次还本已抽中各债票，概不发付利息。所有第一至第十六期息票，期限已过，均归无效，概不补付。

军需公债的实际付息情况，除第一期利息由买票时预先给付外，从1913年至1924年每年2月、8月付给一期利息。第二、三期每期付给185505.20元；第四、五、六期每期付给254340.40元；第七期付给208818元；第八期付给208846元；第九期付给138846元；第十、十一期每期付给202846元；第十二至十九期每期付给134846元；第二十、二十一期每期付给102846元；第二十二至二十四期每期付给70846元；第二十五至二十七期每期付给38846元。此间1922年11月加息16000元、1924年5月加息17000元，截至1925年8月共付27期利息3737500元。

军需公债原规定自发行后第二年起每年抽签还本五分之一，至第六年还清，但实际偿还情况远没有那么顺利。直到1914年底，财政部才提出了偿还第一期本金的呈文。并且主要还是因为日本、南洋各埠购买公债的华商叠“请速实行偿付，以维信用”推动的结果。此时，财政部也呈文认为债票已“付息银五次，债票价格逐渐增高”，“现再定期抽签实行还本，则民间信用比较前此更为厚，将来公债推行自必有蒸蒸日上之机”，遂定于1915年2月20日实行抽签。抽签之日到会者约千余人，财政部公债司司长卢学溥、中国银行总裁萨福懋等均到会主持、演说，是日“抽23签，每签5万元”，共计115万元。这是军需公债开始第一次抽签还本。虽然军需公债还本愆期，但它仍然是我国中央政府有内债发行以来最早正式实施还本付息的内国公债。

此后1916年2月、1917年10月分别抽签还本115万元、170万元。经过三次还本后，尚余本金3371150元，1917年以后还本又被停顿。因第四次抽签未按期进行，遂于1918年8月补发息票四期。至1920年8月仍未抽签，又补发息票4期。按照补发息票之期计算，应于1922年还清债本。至1921年3月，财政部筹定整理公债办法时，北洋政府以此项债票原定每次抽还1/5，尚余两次，每次应抽1685575元，利息较优，且已抽还本银三次，其余两次改自1921年起分4年4次抽完。结果是1921年、1922年每年偿还80万元，1924年还本85万元，1925年8月还本921150元，至此，军需公债全部偿清。