林业标准制定现状及对策

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摘要：文章阐述了我国林业标准制定（）的总体情况，1987~2016年的统计数据表明，林业标准数量排名第一、第二、第三的年份分别对应一个林业分类标准数量最多的年份的规律；并针对林业标准中国家标准和行业标准的制定（）现状进行了分析。剖析了林业标准制定中存在的因对标准制定的范围未吃透而导致盲目立项；标准内容重复、交叉、零散；标准的指导性、实用性差等问题。讨论了林业标准制定过程中应遵循的相关原则，并提出推进林业标准化的相关建议。

关键词：林业标准；制定（）；立项；国家标准；行业标准

1引言

标准是衡量事物的准则（中国社会科学院语言研究所词典编辑室，2017）。GB/T2000.1—2002《标准化工作指南第1部分：标准化和相关活动的通用词汇》对标准的定义是：为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件（标准宜以科学、技术的综合成果为基础，以促进最佳的共同效益为目的）。世界贸易组织《技术性贸易壁垒协议》(WTO/TBT)中给出的标准定义：经公认机构批准的、非强制执行的、供通用或重复使用的产品或相关工艺和生产方法的规则、指南或特性的文件。该文件还可以包括或专门关于适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求。2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常委会第三十次会议修订通过了《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》），该法于2018年1月1日起施行，其对标准（含标准样品）的定义是，指农业、工业、服务业和社会事业等领域统一的技术和管理要求。质检总局、国家标准委印发的《关于宣传贯彻<中华人民共和国标准化法>的通知》中强调，要更好地保障标准的科学性、适用性、时效性（段曙东，2017）。截至目前，我国已成立技术委员会537个，分技术委员会737个，标准化工作组11个，共计1285个技术委员会的建设有效支撑了我国标准化工作的稳步发展，社会关注度日益提高（徐风，2017）。

1林业标准的制定现状

1.1林业标准制定（）概况。《标准化法》规定，标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。根据中国林业信息网，林业专业知识服务系统中有关中国林业标准的统计数据（中国林业信息网），1987~2016年我国的林业标准（制定）数量情况如图1所示。其中，标准的机构包括国家林业局（原中华人民共和国林业部）、中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会、国家技术监督局、国家质量技术监督局和中华人民共和国农业部等。图1反映出，我国林业标准数量最多的为2006年的707项，对应的是林业国家标准数量最多的2006年的230项；林业标准数量排名第二的为2005年的568项，对应的是林业地方标准数量最多的2005年的285项；林业标准数量排名第三的为1999年的510项，对应的是林业行业标准数量最多的1999年的336项。也就是说，我国林业标准数量的第一、第二、第三多年份分别对应一个林业分类标准数量最多的年份。截至2017年10月15日，国家林业局成立了27个全国性的林业专业标准化技术委员会和1个国际标准化组织竹藤技术委员会，林业国家标准459项、行业标准1682项、地方标准3000余项，正在牵头负责11项林业国际标准的制定，并启动了林业团体标准和林业企业标准自我申明试点（陈永生，2017）。1.2林业国家标准的制定（）情况。据国家标准全文公开系统（国家标准委）数据，截至2017年11月23日，已的现行的强制性国家标准中，近3个月的有3项，近1年的有13项，近2年的有43项，近3年的有148项，3年以上的有1823项；已的现行的推荐性国家标准中，近3个月的有3项，近1年的有469项，近2年的有1862项，近3年的有2932项，3年以上的有18656项。这其中，林业部门（即以国家林业局为机构）的3年以上的强制性国家标准只有11项，3年以下的没有；林业部门的3年以上的推荐性国家标准105项，近3年的有16项，近2年的有12项，近1年及以下的没有。无论是林业部门的强制性国家标准还是推荐性国家标准，在近1年的时间里均出现了空白，说明林业部门在制定国家级标准方面还有较大的发展空间。随着科学技术的发展，特别是建设美好生态社会的愿景深入人心，广大林业科技工作者及政府相关部门，要抓住这个良机，以林业科学与技术的大力发展为抓手，以形成的高水平、高效益、实用性强、宜推广的综合性成果为基础，利用制定相应的国家标准为平台，促进林业科技成果最佳共同效益的持久、广泛发挥。1.3林业行业标准的制定（）情况。有关林业行业标准的制定（），现以相关标准委员会的工作情况来做说明。根据全国森林消防标准化技术委员会秘书处的统计资料，截至2017年11月，属于森林消防标准体系的标准总共有121项（包括现行、制修订中、拟编、编制单位放弃的）。其中，基础与综合类标准13项（10项现行、1项制定中、2项拟编），森林消防工程类标准26项（12项现行、11项制修订中、3项拟编），森林消防装备类标准23项（17项现行、1项制定中、5项拟编），森林消防技术类标准21项（12项现行、5项制定中、2项拟编、2项编制单位放弃），森林消防管理类标准38项（11项现行、13项制定中、14项拟编）。这121项标准中有6项已由国家森林防火指挥部办公室、印发，1项已由国家森林防火指挥部办公室编制，由于它们没有向相关的标准化管理机构报批，所以仍算正在制定的标准。目前，与森林消防有关的国家标准有4项。全国营造林标委会专业范围主要包括林地评价、造林、森林抚育、低质低产林改造、森林管护及森林更新全过程，涵盖营造林工作的调查、监测、规划、设计、作业、检查、检验、管理、生态评估、环境保护等方面。目前通过复审归口管理135项相关标准，包括17项国家标准和118项行业标准。

2林业标准制定中存在的主要问题

2.1对标准制定的范围未吃透，导致盲目立项。我国林业标准的制定范围归纳起来主要包括以下方面：林业技术术语，以及与林业有关的符号、代号（含代码）、图例、图标；林业生态工程建设和林业生产施工与作业过程中对保障人体健康和人身、财产安全的技术要求，包括环境保护的技术要求；林业生态工程建设和林业生产的勘查、规划、设计、施工作业及其验收的技术要求和方法，包括营造林生产技术要求；森林、野生动植物、湿地和荒漠资源经营、管理、保护与综合利用技术要求；森林、野生动植物、湿地资源、荒漠化和沙化土地调查、监测与信息化管理技术要求和方法；林业生产所需原料、材料以及林业行业特有的药品、设备、机具的技术要求；林业产品、林木种苗的质量、安全、卫生要求和试验、检验方法以及包装、储存、运输的技术要求；森林防火与森林病虫害防治的技术要求，森林、野生动植物检疫、检验方法和技术要求；数字化林业和信息化管理技术要求和方法；自然保护区建设管理技术要求；森林风景资源调查、规划、保护与开发利用的技术要求和方法以及其他需要统一的林业技术要求（国家林业局，2003）。由于未深刻领会这些林业标准制定范围的含义，低估了制定标准的工作难度，再加上对自身的专业水平缺乏较全面的认识，导致申请标准制定项目时较积极，最终却完不成标准制定工作的情况。例如，2014年全国森林消防标准化技术委员立项的标准起草中，就有《南方林区营林用火技术规程》《森林火场扑救指挥地图标绘技术要求》《森林火灾案件侦查技术规程》3项一再延后，至2017年底仍未上报审核。个别标准明显未满足制定条件，更谈不上推广实施，最终出现放弃制定的情况也不意外。在以往的森林消防技术类标准制定过程中，就出现过编制单位放弃的案例，这在“1.3林业行业标准的制定（）情况”中已有相关统计。2.2标准内容重复、交叉、零散例如，在已有LY/T1676-2006。《森林火灾扑救技术规程》的基础上，2016年全国森林消防标准化技术委员会又立项制定《森林火灾扑救安全规范》《扑救森林火灾训练规程》两项标准。实际上，新立项制定的2个标准的草案中，就和已有的标准存在重复、交叉的情况。建议围绕森林火灾扑救这个主题，在已有标准和新立项标准工作的基础上，通过整合、修订，形成一个标准系列。这样，就能避免标准起草立项时的零散而导致工作效率不高；也能防止新制定的标准之间出现某些条、段、列项的内容重复、交叉的情况，影响标准的执行和推广。还有，在制定营造林标准时，同样的区域或工程，既存在综合性规程，也分林种、树种乃至品种编制规程。即使同一树种，也存在分种苗、造林、抚育等不同环节编制标准。如此缺乏统一规划，各自为阵，难以聚集行业或学科的技术力量去制定出高水平、成系列、反映社会需求的标准。最终的结果是，制定的标准往往存在内容零散、重复、交叉的现象。2.3标准的指导性差。如在制定营造林标准时，普遍缺乏先进的科学技术研究成果和成功或成熟的森林培育模式等支撑，技术指标、方法、流程滞后于生态建设和生产要求，往往导致标准的指导性差。又如，2008年的《森林防火瞭望台瞭望观测技术规程》规定“瞭望人员身体健康，视力应在1.2以上”，视力是指裸眼视力还是矫正后的视力？此外还规定“建立岗位培训考核制度，持证上岗”，谁来履行培训考核职责？谁来检查瞭望员上岗时的证件？可以说，一方面，规定得不具体，导致无法按规定操作；另一方面，规定不切合实际，导致规定流于形式无法付诸实践。总之，该标准虽然制定了，但由于制定前调查研究不够，所以产生不了应有的指导性。再者，随着科学技术的发展，我国重点林区的多数瞭望台都使用了智能林火监测设备，而该标准全是以人为瞭望主体，未能反映出最新的研究成果在现实生产中的应用，以其来指导瞭望工作达不到预期的目标。建议尽快组织力量对该标准进行修订，以有效地反映现代科技成果在现实生产中的应用，提高标准的指导性。2.4标准的实用性差。林业标准在制定时，有时要参考其他行业的研究成果，特别是当设备需要引进消化、或者随时面临技术改进时，盲目地制定相关标准，其实用性难以得到保证。比如，由全国森林消防标准化技术委员会在2016年立项的《森林防火视频监控系统测试规范》制定，其视频监控技术完全属于森林防火工作中的借用，森林防火部门无能力进行全套设备研制，更谈不上掌握系统的核心技术。所以，作为森林防火机构或工作单位，只能在引进该项技术或购买相关设备时，提出相应的参数要求，而不可能根据专业知识和市场调研去制定对应的行业标准。因此，制定出来的标准，要么很快过时，要么难以做到设备内容的精准覆盖，从而让标准流于形式，失去其实用性。另外，相关林业部门在制定营造林标准时，还存在重造林轻抚育的情况，造林标准多，而涉及林业生产周期最长的中间抚育环节的标准少。标准编写深度不够，提法宏观，缺乏针对性和可操作性，实用性不强。

3制定林业标准时应遵循的原则

3.1设计林业标准体系构建原则。在国家标准的制定上，应遵循的主要原则是：注重指导性，以通用性、基础性为主，重点是结果控制；在行业及地方标准的制定上，应遵循的主要原则是：注重实用性，分类经营、分区指导，重点是过程控制。例如，在优化营造林标准体系时，要以森林可持续经营为宗旨，以建设健康、稳定、高效的森林生态系统为目的，构建层次清晰、结构完整、全国统一的营造林标准体系。第一，做到标准体系的层次清晰。宏观层次的国家标准作为森林培育指导原则，分区域、树种两大体系制定可操作的培育规程，指导区域森林经营活动。第二，做到标准体系的结构完整。按区域或树种等编制单元将种苗准备、立地选择、造林、抚育、改造等全培育过程各环节的技术要求纳入同一个标准文本中。第三，做到标准体系的协调衔接。营造林与其他领域标准协调，国家标准与地方标准衔接。3.2在标准的立项和草拟时应遵循的原则。在标准立项时，要着重考虑4点：（1）标准的综合性。标准涉及的范围、领域或内容应该宽泛，不要过于狭窄，不应局限在一个小的区域。（2）标准的基础性。有研发基础，有相对成熟的实验、试验过程，有典型、代表性区域的推广实践，有广泛的调查研究。（3）标准的特殊性。与现行国家、行业标准比较，主要环节的措施、模式或技术要求等方面具有明显差异，具有特殊的服务要求。（4）标准的先进性。提出的技术、方法、指标或模式等方面，与现行标准比较应表现出技术先进，或者具有节约、高效、易于推广应用等特征。在草拟标准时，应注意标准的名称与内容一致。如，关于采种育苗：涉及树种的采种育苗标准，应遵循种苗标委会体系；种子林、采穗（根、条）圃、母树林、种质资源林培育等可单独编写。关于林业生产的各个环节：可分造林（造林更新）、抚育（间伐）、退化林修复（低产林低效林改造）、森林改培、森林采伐等，环节编写要尽可能完整。最后对应的标准名称可以是：一般情况命名为《XX区域森林（树种）培育技术规程》，针对经济林、园林树种命名为《XX栽培技术规程》等等。3.3在技术措施和指标上的要求。在技术措施的采用上，要根据我国林业工作发展水平参差不齐的实际，本着淘汰落后技术、倡导先进技术的总体思路，为生产一线提供切实可行的标准服务。比如，在制定营造林这类标准时，要适当考虑不同层次、不同群体的需求，提供多项选择。在技术指标的选择上，要以实验、研究成果作为依据，而且必须是广泛性、大田山地的推广试验成果，而非实验室、局部地区的实验结果。

4林业标准制定工作的发展方向

《标准化法》明确制定该法的目的是，加强标准化工作，保证产品和服务质量，促进产业转型升级，提高经济社会发展水平。它为我国今后的标准化工作指明了总体的发展方向。《标准化法》第九条规定：对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足社会经济管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。这就是说，要将这方面现行的强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准，废除相关的强制性行业标准、地方标准。据此，国家林业行政主管部门要抓住这个契机，大力梳理相关林业标准，并尽早介入将相关林业行业及地方标准整合为强制性国家标准的工作。长期以来，我国制定标准的范围仅限于工业产品、工程建设和环保领域等。然而，在实际生活中，对于农业、服务业、社会事业等领域制定标准的需求越来越迫切（殷泓，2017）。同样，林业作为服务美好生态社会建设、为社会提供公益服务、提升广大人民群众生活质量的重要行业，在经济发展由重数量转变为求质量的新形势下，林业标准制定工作必将迎来一次全新的发展机遇。林业主管部门，各级各类林业标准工作机构、组织、团体，以及广大林业标准工作者，要以《标准化法》来指引工作方向，推动林业标准化工作在不断服务经济社会的发展过程中迈上新台阶。为此，我们要进一步完善林业标准体系，做好林业标准顶层设计；推动“产学研用”合作，加快林业关键急需标准制定；重视林业标准化工作专业人才的培养，提高林业标准制修订的质量；加强林业标准的宣传贯彻与应用服务，提升林业标准工作的效益。

5结语

标准是国际公认的国家质量基础设施，在推动供给质量提升、促进经济高质量发展中，标准化的支撑和引领作用将会日益凸显（本报评论员，2017）。标准的产生是社会发展从自给自足的小农经济到社会化规模经济的必然产物，可以说没有标准化，就没有规模化，没有规范化，没有社会分工如此细化的现代社会紧密无间的配合与联系（周亮，2017）。标准引领创新（李恩重等，2017）。作为我国的最高林业行政管理机构——国家林业局，要积极推动相关标准化组织或个人参与国际标准化活动，开展标准化工作的对外交流与合作，以此来提升我国的林业标准制修订水平，形成林业标准的国际与国内连通和接轨。要合理规划、全面统筹，将林业标准工作当成国家质量基础设施工程的一部分来对待，加大对人财物的保障力度，让标准的制修订跟上科技和经济社会发展的步伐，成为引领产业和服务创新、推动供给侧改革、完善经济结构、破解林业发展难题的强劲动力。要确保林业标准的制定，覆盖广泛，形成体系，减少重复和交叉，实用有效；同时，与其他行业相邻、相近的标准体系形成良好的互补和衔接，成为全国乃至世界质量保障和服务体系的重要一环。

作者:陈小华 单位:南京森林警察学院