林业资产收益扶贫实践探索

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摘要：资产收益扶贫是从收入扶持到资产拓展的精准扶贫机制重大创新，林业资产与扶贫资金、信贷资金等有效整合提高了贫困农户的短期和长期经济收入。林业资产收益扶贫存在资源估值问题、依托的产业发展处于初始阶段、金融服务水平不高及融资保障机制不完善限制了林业资产收益扶贫发展等问题。文章提出了拓展多元化资产来源、合理选择主导产业和开展多产业融合、建立完善的经营主体监督机制等建议。

关键词：林业资产收益；产业融合；监督机制

1林业资产收益扶贫内涵

1.1资产收益扶贫是从收入扶持到资产拓展的精准扶贫机制重大创新。1.1.1资产收益扶贫是我国精准扶贫机制的重大创新。资产收益扶贫是指将自然资源、公共资产（资金）或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目（汪三贵等，2017）。在实践中，财政专项扶贫资金或部分支农资金被用来作为贫困人口的股份，参与专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和龙头企业、产业基地的生产经营和收益分红，以增加贫困人口的财产性收入（余佶，2016）。国家从顶层制度设计层面支持和推动发展资产收益扶贫。党的十八届五中全会提出“探索对贫困人口实行资产收益扶贫制度”，2016年中央一号文件提出“财政支农资金使用要与建立农民分享产业链利益机制相联系”，采取“保底收益+按股分红”等方式，让农户分享加工销售环节收益。2017年7月财政部、农业部、扶贫办强调“资产收益扶贫是精准扶贫机制的重大创新”，提升了资金使用效益、丰富了对无劳动能力或弱劳动能力贫困户的精准扶持措施、密切了当地群众与产业发展的利益联结机制。2018年中央一号文件进一步提出通过“保底分红、股份合作、利润返还”等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。1.1.2资产收益扶贫是从收入扶持到资产拓展，实现贫困人口收入可持续性增长的有效途径。资产收益扶贫有别于传统扶贫项目，尤其是“收入转支”帮扶政策下的扶贫方式（汪三贵等，2017）。我国农村贫困地区社会救助扶贫政策应进行转型，以资产拓展为调整方向，建立参与式资产管理制度，让农村贫困人口成为有资产者扶贫的动力来源（陈云凡，2017）。资产收益扶持制度将市场机制和资本运作模式引入农村，促使各类资本要素流动起来（余佶，2016）。从能力建设、制度参与、赋权保障、基本收入等多个维度消除贫困根源，形成反贫困政策推进的长效机制（刘杨等，2017）。1.2林业扶贫多举措提升贫困人口收入，是贫困地区脱贫攻坚的重要力量。林业扶贫是扶贫工作的重要组成部分，实施林业扶贫对改善贫困地区生态状况、改善贫困地区民生，促进农民脱贫致富、促进民族团结，维护边疆稳定具有重要意义（郝学峰，2015）。林业扶贫路径多样化，为深度贫困地区提供了生态护林员精准照顾、生态工程精准带动、林业产业精准联结、森林旅游精准帮扶等多种脱贫实践模式（杨冬等，2017）。林业扶贫通过发展基础设施、林业重点工程建设和林业产业发展，扶持林下经济，有效提高了贫困人群的自我生存与发展能力。在各省具体实施上，山西省林业扶贫在造林营林、管林护林、林业产业发展中切实提升了当地贫困群众的政策性收入、劳务收入和资产性收入（钱腾等，2017）。湖南和湖北两省借助林业产业政策向贫困户倾斜、合作社带动贫困户脱贫模式创新、规范生态护林员管理办法等，促进林业精准扶贫精准脱贫（韩锋等，2017）。贵州省通过林业补偿（补助）增加农民收入、林业就业增加农民收入（刘攀等，2017）。1.3林业资产收益扶贫能有效推动林业扶贫中存在的产业发展落后、资金不足等问题的解决。林业资产已然成为贫困农户收入来源之一。借助林业资产，林农可获得林业产业经营收入、财产性收入、劳务收入、补偿性收入等。在林业扶贫实践中，存在扶贫精准程度不够，林业扶贫产业基础薄弱、产业化程度低、缺乏配套资金、贷款难、组织管理难度大等问题。林业资产收益扶贫推动沉睡中的林业资产精准开发利用，促进各类资产要素流动，依托合作社、公司等经济实体市场化经营的同时，也推动了贫困地区林业产业化过程。此外，林业资产收益扶贫实践从股份设计、收益分配上也为集体经济的发展和收入提高留下了空间。

2林业资产收益扶贫实践特色

2.1贫困农户入股资产来源于林业资产、财政专项扶贫资金、金融信贷资金、农村集体资产等。资产包含有形和无形两种，有形资产包括自然资产、实物资产、住房资产、金融资产等，无形资产包括贷款可及性、人力资本、文化资本、社会资本等（邓锁，2016）。关于资产收益扶贫所涉及的资产类型，刘杨等（2017）认为包括财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入项目形成的资产、金融扶贫形成的资产、村集体资产产权改革所形成的资产、水电矿产资源开发补偿形成的资产、新能源扶贫形成的资产等；汪三贵等（2017）提出自然资源、农户和村集体自有资源或权益、扶贫资金直接投资、扶贫资金投资不动产等。结合以上文献及林业资产收益扶贫实践，林业资产收益扶贫中可作为贫困农户资产入股获得收益的资产来源有：林业自然资源（如林地的经营权和承包权、林木的所有权、景观等）、林业人文资源（如林业技术和林业文化）、长期因林业扶贫而形成的固定资产、财政专项扶贫资金或部分支农资金投入项目形成的资产、金融信贷资金投入项目形成的资产和农村集体资产等。通过将这些资产作为股份参与合作社、公司、基地或家庭农场等经营主体的生产经营和收益分红，使贫困农户享受分红、就业、技术指导、产品回购等多种收益，贫困农户的身份转为股东或债权人，或劳务人员并重。在各类资产类型中，以不可移动资产入股（如林地、林木等）会因地理位置、自然气候等产业选择因素有较大限制。资金则适用范围较广，可选择就地产业发展或异地投资开发。各地的信贷资金来源，如贵州的“特惠贷”、湖南的“财银保”等对借贷主体要求、数量、投资产业、风险管理等均有不同的要求。林业人文资源（如林业技术、林业文化）在实践中较少作为股份入股出现。山西省选择了9个县和九大林业局开展资产性收益试点，贫困农户以林地经营权、林木所有权和政府补助资金入股林业股份制合作组织（钱腾等，2017）。2016年广西龙胜各族龙脊梯田国家湿地公园（试点）景区内的大寨村、平安村、龙脊村共有773户3354人（贫困户147户571人）以特色民居、梯田、林地入股生态旅游开发，生态旅游共分红989万元。2.2贫困农户通过参与林业资产收益扶贫项目务工获得劳务收入，提升了贫困农户的内生动力。林业资产收益扶贫通过发展林业产业，为贫困农户提供了就业机会，提高了贫困农户参与市场发展的机会，在强调稳定收益的基础上，提升了贫困农户的发展内生动力。林业扶贫中，所实施的林业基础建设、林业工程造林、林木种苗培育、森林旅游等项目，需要大量的劳动力来完成，在实践中往往通过“合作社+农户+村委”“公司+合作社+农户”“大户+农户”等经营模式带动贫困农户参与。位于贵州省黔南州独山县的基长贵州绿春缘有机农业产业管理有限公司整合扶贫资金和1115户农户的土地、山林投入仿野生铁皮石斛项目，现有大棚种植基地46.67hm2，仿野生种植基地133.33hm2，1115户农户全部纳入“股民”。2015年11月发放土地分红金额24万元，扶贫资金分红金额60万元，投资期限为20年。并为项目区域内农户提供日常工作岗位150~200个，偏向贫困农户。2.3林业资产收益扶贫所依托的产业出现了多产融合现象。林业资产收益扶贫以产业发展为基础。在发展传统产业上，出现了多产融合的现象。如林业中的第二产业和第三产业的融合，第一产业和第三产业的融合，既充分利用传统产业的先发优势，又加入了创新的要素。如以茶叶为基础的传统产业和旅游业的结合，加强了体验经济和地区民族文化特色，实现了全产业链的设计。贵州省湄潭县金花村以茶产业为载体大力发展乡村旅游，充分盘活农村闲置资源。将田、土、林地、荒地按不同标准流转给大青沟旅游专业合作社，同时作为资源股入股合作社参与二次分红，分红比例如下：现金股分红40%，资源股分红40%，合作发展基金15%，村集体分红5%。并与专门从事青少年研学教育、体验式培训的专业机构合作，建设数个户外拓展基地等，开展乡村游学的业务，涉及旅游景观设计、农活体验基地坊搭建、课程培训及教练团队培训。22.4林业资产收益扶贫分配在保障扶贫农户的利益基础下，模式灵活多样林业资产收益扶贫分配方式以保障扶贫农户的利益，实现长期稳定增长为基础。由于林业产业投入大、见效期长，不确定因素多，分配模式因地制宜，形式多样。贵州省独山县对原异地扶贫搬迁村寨土地不宜造林的林地（可造林地除外）由公司代管，农户原享受国家林业补助不变、权属不变；对能开发利用发展林下经济的林分，由公司或招引开发种植的，其利润按股份或特定比例分成。由公司或招引开发旅游项目的，农户以林权、山林、住宅等进行入股参与，旅游收入利润按投资比例分成。已完成群众土地入股195.8hm2，代管林地992hm2，用于发展无患子、湿地松、茶叶等产业。

3林业资产收益扶贫实践中遇到的问题和困难

3.1林地产权关系不明晰，林业资产价值低估。贫困农户以土地使用权（经营权）作为股本投入合作社或企业生产，股本金是以每年的流转费累加还是按照市场交易价格计算对农户分红收益影响很大，往往面临着价值被低估的困境，以土地资源入股参与企业经营的方式在土地估值和分红比例方面仍存在争议（汪三贵等，2017）。当贫困农户认为林地使用权估值过低时，会导致入股积极性不高，不愿意流转或作为股份加入。3.2林业资产收益扶贫依托的产业发展处于初始阶段。林业资产收益扶贫与产业扶贫互相依托。林业资产收益扶贫中所涉及的资产既可以投入实业发展，也可以作为金融投资。实业发展的基础是本地的产业扶贫项目。资产收益扶贫为产业扶贫的资金提供更多来源，而产业扶贫项目的产权安排和收益分配则是影响经营性资产收益扶贫的关键。经营性林业资产收益扶贫所涉及的项目运营风险和收益波动性若大，会影响贫困农户和合作社参与的积极性，对稳定性收益产生较大影响。贫困地区林业产业化程度低，企业规模小、龙头企业缺乏。如林业资产收益扶贫涉及的森林旅游业处于发展的初级阶段，基础设施不全，经营管理和服务比较粗放、质量不高，品牌效应不明显。贫困农户参与资产收益扶贫类项目往往要求不管盈利与否，都要有固定收益，因此很多合作社或企业不愿意承接此类项目，认为风险大，抵御市场风险的能力差。3.3金融服务水平不高，融资保障机制不完善。这个问题在一定程度上限制了信贷资金参与林业资产收益扶贫的力度。（1）贫困地区林业产业发展整体偏慢，产业化程度低，贫困户和涉林企业普遍缺少抵押物，借贷还贷能力弱。（2）针对农村的金融产品和服务的种类和多样性不足，与扶贫的实际需求差距较大。（3）县农村地区信用环境、公共基础服务设施不完善；财政奖补、贷款贴息、担保及风李湘玲等：林业资产收益扶贫实践探索及展望险补偿等配套措施尚不健全。（4）针对贫困地区“三农”的差别化信贷政策如贷款审核条件、贷款审批流程、信贷资金规划等方面倾斜支持力度不大（毛术文，2017）。3.4经营主体资金使用不规范，资产保值增值出偏差。随着林业资产收益扶贫的深入开展，经营主体涉及的产业类型多样，资金数量偏大，对财政资金和集体资产又有保值增值的责任。国家及各级政府对用于资产收益扶贫的财政资金的使用相继出台了明文规定，如2017年5月财政部、农业部、国务院扶贫办联合印发的规定中明确了“用于资产收益扶贫的财政资金，鼓励优先用于固定资产投资、购买生产资料等，形成可核查的物化资产”。但是由于经营主体在激烈的市场竞争中面临各种问题和挑战，政府监管力量有限，容易出现资金使用不规范的现象，如改变资金的用途，项目建设与项目规划不符等。

4推动林业资产收益扶贫发展建议

4.1拓展多元化资产来源。借助财政资金引导各类社会资本投入林业领域，包括个人、合作社、企业、社会团体投资造林绿化、林下经济、森林旅游等。大力发展林业产权要素市场，规范森林资源资产评估等中介机构的建立和发展，盘活林业闲置资产（宁攸凉等，2015）。落实普惠金融服务体系，抓好小额信贷工作，加大扶贫再贷款发放力度，进一步发挥农商行“支农支小”主力军作用。4.2合理选择产业，进行多产业融合设计。结合林业重点工程项目，以市场为导向，选择辐射带动性强、投资少、见效快、成长性好的优良种苗培育、林下经济、森林旅游、碳汇等绿色产业，引导贫困农户参与到林业生态服务、林业专业技术服务、林业公共管理服务等领域。给予缺乏主导产业的村具体、有针对性的帮扶，尊重贫困农户的意愿和首创精神，推动村主导产业发展，建立稳定长效的产业发展机制。促进林业产业内一、二、三产业的融合，与旅游业、工业等融合，并考虑多地区融合。在边界村做森林旅游产业时，可和周边省区域联合发展，集中优势资源整合，减少竞争。4.3建立完善的经营主体监督机制。由政府和参与农户对项目经营主体如合作社和企业的种养殖、加工、森林旅游等生产经营行为、日常财务状况等进行监督，力求扶贫资金按规、合理的用于项目经营；建立完善的信息披露制度，在网络、村信息站都设立专门的信息点；按照自查收益性项目的要求，把第三方评估纳入到资产收益性扶贫项目中来。资产收益扶贫项目形式多样，牵扯到各种资源的转化利用与分配，资产的评估，股份的量化，利益的分配都需要第三方评估参与，才能做到公开、公平、公正。规范林业资产收益扶贫，可借鉴山东省临沂市汪沟镇颁发扶贫资产四证（所有权、经营权、受益权、监督权）的分离管理制度，改变管理产权不清晰，经营方式不具体，打消村集体、合作社或公司、受益户等多方的参与顾虑。

作者:李湘玲 陈绍志 赵荣 单位:1.吉首大学商学院 2.中国林业科学研究院林业科技信息研究所