资本运营与林业投资机制革新

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投资作为一种经济活动,是随着社会经济的发展而产生和逐渐扩展的,投资的作用表现在对经济增长的推动上,投资是经济增长的基本推动力,是经济增长的必要前提。投资是林业产业发展和结构形成及其变动的主要因素,林业资金是推动林业产业向前发展的重要物质基础和条件,林业投资规模和方向将直接影响着林业的发展方向和速度。我国林业正处在新旧体制转换和传统林业向现代林业转换之际,这双重转换也有赖于林业投资的有力支持,为此发展林业产业和优化林业产业结构,实行林业资本运营,必须制定合理的投资政策并改革投资体制。

1林业投资的基本特征

林业投资是为实现林业资本运营的社会化、高效化、市场化目标,将一定数量的资财(有形的或无形的)投放于营林基础产业、林产工业和林副产品加工业以及多种经营和第三产业,以取得一定经济效益、生态效益和社会效益的活动,是林业资源配置的基本形式,投资的成败在微观上直接影响投资主体的收益和损失,在宏观上影响林业资源的有效、合理配置。林业投资具有的基本特征:

1.1投资周期相对较长

这是由林业生产的主要经营对象———森林的生物学特性所决定的,培育森林包括造林、育林,这是一个需要较长时期投资的土地生产事业,造林、营林投入的资金,在生产领域运行数十年后,才能实现资金形态的转化,从而获得森林资源再生产所需资金。林业生产的周期性,同时也造成生产资金占用多,资金周转时间长,投资收效慢的结果。为此,进行林业投资就必须研究造林、育林、培育森林投资信贷的特殊问题,政府有必要制定林业投资政策倾斜措施,加强政策鼓励与扶持力度,强化林业产业的竞争能力[3]。

1.2林业投资风险性大

投资是一项复杂的系统工程,系统的复杂性和与外部的广泛联系是投资的主要根源,投资风险几乎涉及了所有的经济风险范畴,如建设风险、经营风险、通货膨胀风险、利率风险、汇率风险、政治风险等,任何一项风险都会对投资项目产生不利影响。林业生产一方面受自然因素影响大,另一方面林业生产的社会性很大,乱砍滥伐现象普遍存在,由于林业生产的长周期性,很难从今天的市场信号来准确预测若干年后市场的价格、供求情况,决定了林业生产风险性大。林产工业项目的投资也同样面临风险,林产工业投资一方面资金紧张,另一方面由于考虑技术进步和规模效益等目标,投资项目越来越大,高额的投资使林产工业发展陷入困境。

1.3林业投资效益偏低

一方面林业生产成本越来越高,可伐资源少,运输成本上升,另一方面林产品结构不合理,初级产品比二次加工和深加工产品的比重高,产品附加值少,科技含量低,再说林业产业特有的生态效益难以准确计量,其补偿机制不键全,林业生态产出无经济效益可言。这样,林业投资效益的提高在很大程度上取决于国有林业企业的改革和机制转换,林业企业只要能成为真正的市场主体,即使在目前的投资水平和资产存量基础上,也因为资产重组带动的资金结构调整,林业投资效率也可以提高。

2林业投资体制及其改革目标和任务

林业投资体制是指国家组织和管理林业投资活动所采取的基本制度和主要方式、方法,通常是对固定资产投资活动的管理制度及运行机制的简称,而非包括存货投资、无形资产投资、证券投资在内的广义投资概念。根据林业投资体制改革的宗旨,改革的目标应是:①规范政府投资行为,政府及林业行政部门的社会管理者职能和资产所有者职能要分离,投资的经营管理权和行政管理权也要分开;②建立投资的风险约束机制,确定林业企业为基本投资主体,自主决策、自担风险;③改革投融资方式,发挥市场对资源配置的基础性作用,积极培育和规范资本市场,适度提高直接融资比重;④建立“诱导型”的林业投资宏观调控机制,以林业产业政策为依据,用经济、法律、市场、计划手段,对不同林业企业的投资行为进行间接调控,形成投资规模适度、结构合理、效益提高的宏观调控机制;⑤加快林业投资领域的法制化建设,依法保护林业投资者的合法权益和公平竞争,使林业资产投资活动纳入法制化轨道;⑥健全与投资活动直接相关的市场服务体系,使林业投资活动更科学、市场化[6]。林业投资体制改革必须有计划、有步骤、有秩序地进行,目前的主要任务有以下几个方面:①规范林业投资主体行为,强化对市场竞争的约束力;②实行林业投资结构管理,增加林业产业政策对投资的导向力;③进一步推进国有林业企业的股份制、公司制、集团化改造;④努力改善林业投资环境,提高对投资主体吸引力,建立发达的林业产业体系和素质高的产业队伍,完善林业教育、科研、生产体系。

3林业投资体制存在的矛盾和问题

用市场经济原则来分析和审视现状,不难发现,现行的林业投资体制中,依然留有传统体制的烙印,许多深层次矛盾和问题还未解决。

3.1林业投资的外部关系不顺,宏观管理体制不健全,调控能力薄弱

林业投资主体多元化虽然已经形成,但实质上林业企业与政府及林业行政部门的依附关系尚未摆脱,林业企业在很大程度还处于政府主管部门的附属地位,没有成为真正独立的投资主体。政企不分在投资上表现明显,一方面是大中型林产工业投资项目仍由政府直接投资,另一方面是一些项目虽由企业投资,但决策却出于政府机构,政府及林业主管部门对企业投资的干预、限制过多,以项目审批制度层层控制住企业。政企职能不分,造成政府包揽过多,不能把主要精力集中到搞好宏观调控、制订中长期林业发展战略和改善林业投资环境上来。投资的宏观管理多头化,林业的投资规划无法落实,如林业贴息贷款,就因地方政府和财政部门不愿承担贴息,或因银行将专项贷款混同于一般商业贷款挤占挪用,使林业投资和优惠政策落空。

3.2林业投资风险责任约束机制没有真正建立起来

由于林业企业的法人财产制度没有真正形成,资产所有者、资产支配者、资产管理者、资产监督者相互之间的权责利缺乏制度安排,造成“产权关系不清”,不仅使得投资行为缺乏实现产权权益的动力,而且也缺乏维护产权权益的风险意识,因而扭曲了投融资行为。另外,政府预算约束的软化和商业银行风险意识的淡漠,对国有林业企业和建设单位的行为缺乏必要的外部约束机制。由各级政府和林业行政部门审批权限构成的项目决策体制,从内部而言缺乏明确的责任约束和足够的风险意识,从外部而言缺乏必要的民主监督,使决策工作易受局部利益、短期利益、甚至个人意志的影响。也就是说,从投资决策到建设实施的全过程,严格有效的责任约束和法律约束机制未能正式建立,造成盲目投资、重复投资,以及无效或低效的林业投资项目无责任主体,对提高林业投资效率和有限配置林业投资资源产生不利的影响。

3.3从投资决策来看,林业投资决策仍采用“笼子”指标式

大部分项目决策基本上还是由中央和地方、部门与部门之间的行政性分权确定,尽管审批制度和手续有所简化,但并没有完全改变行政性的项目审批制度。投资渠道多元化的格局虽已形成,但在各类资金的使用上仍程度不同地受到政府的直接干预和控制,成为变相的行政分配制,不管是直接融资还是间接融资基本上仍为计划分配,限制了林业企业投资主体地位的发挥。新的林业投资调控体系尚未真正建立,与投资相关的各个管理部门职能划分模糊不清,行政调控手段仍占主导地位。现代林业企业制度正形成和完善过程中,企业产权模糊,再加上法律约束软化,导致投资决策缺乏严格的责任约束[7]。

3.4生态林业的效益补偿机制没有建立

林产品价格长期偏低,极大地限制了林业企业和地方政府投资的积极性。另外林业部门建设的林业生态工程,其价值的主要部分———生态效益,既不能进入市场交换,国家尚未真正建立起科学的补偿机制,这部分投资不能形成正常的循环,影响了地方政府和企业及个人的积极性,使生态工程建设缺乏后劲。

4林业投资体制改革的基本思路

4.1实现林业投资体制目标模式的转变

林业投资体制应逐步实现以下根本的转变:由单一的政府投资主体,转变为以林业企业投资为主,多元投资主体并存,政府投资主要应集中在基础性和公益性的林业投资项目;投融资机制转变为灵活多样的直接投资和间接投资并举的市场诱导制度;投资要素的配置由以前的计划配置转变为市场配置,在注重市场对资源配置起基础性作用的同时,强化政府行为,实行林业投资的统筹协调,综合平衡;投资经营由无责任约束转变为风险责任制,使林业企业成为真正的投资主体,而不是政府及林业行政部门的附属物;投资调节由行政和计划调节为主转变为以经济调节、市场调节和法律调节为主,在充分认识林业行业的特殊性和发展规律的基础上,充分体现国家对林业投资的特别支持和保护。也就是要实现政府和企业的双重转化,政府主要负责宏观管理、间接调控、政策指导和信息服务等投资管理职能,而企业则成为投资主体,独立承担投资风险责任[2]。

4.2深化林业投资体制改革的重点和实施步骤

4.2.1规范林业投资主体行为

首先,建立投资主体自我约束机制,明确界定国有林业企业的产权关系,推广和完善建设项目业主责任制,逐步建立投资责任个人承担制,并建立相应的利益诱导机制。其次,建立投资风险约束机制,推行投资主体责任制。实行法人责任制,企业资金制度,强化银行信贷的风险责任,建立严格的投资决策制度。林业投资项目要明确投资主体,竞争性项目,企业法人就是投资主体,而基础性和公益性的投资主体是中央和地方政府,政府应组建相应的全国性或区域性林业集团控股公司代表政府行使投资主体责任,基础性项目由政府投资,鼓励和吸引各方参与投资,社会公益性项目由政府统筹安排,吸引社会各方资金。投资主体要对投资的全过程负责,并承担投资风险,同时林业投资的决策者也要承担风险责任。再次,建立约束林业投资主体的外部约束机制,加强林业投资立法,完善林业投资项目审计监督制度,推行林业项目实施过程评价和实施后评价制度,建立完善的林业投资信息咨询网络。

4.2.2健全投资资金的运行机制

主要是健全林业投资资金筹措、使用和回收的融通与配置机制。首先,完善林业企业投融资机制:真正落实企业的投融资权限;强化企业的自有投资机制;开拓推行林业企业证券投融资渠道,促使林业企业走向证券市场;积极利用外资,促进资金的流动;强化竞争性林业项目的市场调节,这部分项目的投融资活动可以逐渐推向市场,由企业自主决策,自担风险,通过市场筹资建设和经营。其次,转换政府投融资机制;构造基础性和公益性林业项目投融资制度;矫正政府投入的工业化偏好,在投资法中以法律条款规定国家林业投入的份额及增长比例,硬化对政府投入的约束机制;构造政策性投融资组织结构,改进政府政策性投融资机制;促进国有林业资产的存量调整,通过股份投融资方式来扩大林业重点建设资金[2]。

4.2.3完善林业投资市场中介服务体系

为更好地发挥市场机制在林业投资体制改革中的作用,要充分发挥投资中介机构在林业投资决策、监督、评估中的重要作用,应大力发展林业投资信息服务、林业投资咨询服务等中介组织,并规范这些组织的行为,使林业投资活动更市场化、科学化。建立林业投资决策和管理信息系统,要利用现代电子信息技术和经济研究成果,即从林业投资的信息采集———分析———加工———政策研究———到政策效果追踪的全过程实现计算机化、网络化。加快建立为林业投资主体服务的咨询机构,并建立林业投资设计服务机构,完善林业投资项目审计制度,全力推行施工监理制度,对林业投资建设进度、质量、费用进行有效控制。

4.2.4重塑林业投资宏观调控体系

首先,为加强林业投资与财政、金融、外贸等方面的协调,针对林业投资宏观调控牵涉面广的特点,政府可设立林业投资委员会,具体负责林业投资中长期计划的编制,投资规模、结构、效益的监测,以及林业投资法规的草拟、林业重大投资项目决策等。其次,建立以林业产业政策为核心的投资结构调控体系,建立的林业投资政策包括:投资资金的有偿使用政策;对林业主导产业和产品的倾斜政策;对林区多种经营的专项投资政策;以企业技术改造为重点的投资政策;向优势地区的投资倾斜政策;对非规模经济的投资限制政策。另外,还要建立以金融调控为中心的林业投资总量调控体系;综合运用利率杠杆、汇率杠杆、税收政策等经济手段,加强对林业投资的宏观间接调控;加快林业投资立法,逐步使林业投资宏观调控步入法制化轨道。

5林业投资体制改革的远景展望

林业投资体制改革贯穿于林业经济活动的众多领域,改革必然受外部经济环境的影响,这就需要进行一系列的制度创新,使林业投资体制改革与国有林业企业改革同时进行。其核心问题是促使林业企业成为真正的投资主体和合格的资本运营主体:应进一步缩小政府投资范围、相应扩大林业企业投资范围,政府一般不对林业竞争性项目投资;落实林业投资主体的重大决策权、收益权、选拔经营者三项权利;扩大企业融资渠道,主要是扩大直接融资;减少和取消政府对林业投资项目的审批制度[6]。

展望未来,林业投资体制改革必然是一个渐进的和日益完善的过程,改革的最终目标在于发展和完善以市场调节为基础的林业资本要素配置机制。其基本要求是:林业企业实现资本化、公司化、集团化,成为具有独立经济利益的合格林业资本运营主体,依据市场信号选择投资方向,依据法律制度约束投资行为;林业资本要素处于自由流动状态,通过市场竞争向高效益的项目自然集中;政府和林业企业按照各自的投资准则,在不同的社会分工范围内从事投资活动,最大限度地发挥各自的职能和优势;与投资活动有关的法律、法规健全完善。