创建保证林业发展的投融资政策

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林业是社会重要的公益性事业，在促进经济社会可持续发展和实现人与自然和谐相处中需要物化劳动和活化劳动的不断投入，特别表现为要素或者资本的投入，构建科学的投融资制度体系是实现林业全面协调可持续发展的必要保障。

一、我省林业投融资状况的分析

林业投资主体主要包括政府、企业和农民三个方面，投入的资金渠道主要包括财政资金、金融贷款、企业和农民的自筹资金。

（一）政府林业投资及其作用

随着林业受到社会的普遍关注，政府对林业的投入呈现出日益增长的态势，2008年，中央政府对我省林业的直接投资规模达到10.5亿多元，比上年增加10.5%；省级财政对林业的投入为1.26亿多元，比上年增加19.6%。政府资金投入林业作用重大。一是改善了林业基础设施条件，提高了森林资源保护管理的整体能力；二是促进了林业生态效能和社会效益的不断发挥，有效地加强了重点生态区位的森林资源保护；三是加强了林业产业的基础地位，增强了林业产业的发展动力和市场竞争力；四是引导了社会资源注入林业，为各种社会主体发展林业创造了良好的环境；五是增强了林业可持续发展的能力，带来林业行业整体素质和林业发展质量的提高，不断引导林业快速走向现代化。

（二）林业信贷资金及其效益

林业贷款主要包括林业贴息贷款和林业小额贴息贷款。林业贴息贷款自1986年开始发放以来，国家共安排我省计划20.618亿元，同期累计落实林业贴息贷款16.0394亿元；中央和省为此安排财政贴息资金累计6467万元。23年间，我省林业贴息贷款计划规模由1150万元增加到21200万元，中央和省级财政的年贴息资金由10.6万元增加到1141.8万元。林业小额贴息贷款专门用于林农或林业职工从事林业开发、集体林权制度改革，国家安排我省林业小额贷款计划1亿元，营造工业原料林和毛竹项目，到2008年9月底已落实贷款4900万元，惠及16个县303户林农。林业贴息贷款对我省林业发展作用也是重大的。一是缓解林业发展资金严重不足问题，解决了政府无力和不能办的事情；二是加快森林资源培育和商品林基地建设，促进了林业产业化发展；三是推动林业产业发展与升级，保障了林业生态建设顺利进行；四是促进林业改革与机制创新，增强了林业经营活力；五是联动政府扩大对林业的投资，促进了社会要素向林业整合与投入。

二、现行林业投融资体制主要问题的剖析

在现代林业发展的进程中，资金需求与资金供给的矛盾将长期存在，但如果不改革现行的投融资体制，完善相关投融资政策制度，资金严重不足的问题，将仍然是严重制约林业快速持续发展的“瓶颈”。

（一）政府林业投资制度的缺失

中央和省级政府对林业投入主要存在十大问题：一是中央和地方政府林业事权划分未能确定，林业投入主体职责不具体。二是林业的公益性和产业性功能划分不明确，政府与市场主体之间投资林业的界限不清晰。三是有关法律法规对政府林业投入的规定不明确，政府资金投入林业未做到有法可依和依法预算。四是政策不配套和落实不到位，政府对林业投资的引导作用和酵母功能未能充分发挥。五是国家有关林业投资配套缺乏科学依据，投资不能足额到位。六是地方各级配套资金难以落实，影响整体效益的发挥。七是中央和地方发展林业的目标存在差异，政府层级间对林业的投资难以同向聚力。八是基层林业行政的必需经费未纳入政府预算，影响了行政的效能。九是国有林业经营单位公共建设未纳入当地社会公共服务的范围。十是政府对营林缺少应有的资金投入和扶持。

（二）林业贷款政策与机制的不足

林业作为一个弱质的基础产业，在吸纳商业性贷款方面缺乏与其他行业或产业相竞争的明显优势，现行林业贴息贷款在政策体制和运行机制上还存在诸多问题。一是贷款供求矛盾十分尖锐，2008年小额贷款国家安排我省1亿元，而全省实际需求量4亿元。二是贴息贷款计划落实率低，“十五”以来，国家共安排我省林业贴息贷款计划16.12亿元，同期实际落实贷款131682万元，落实到位率不到82%。三是林业贴息贷款使用范围窄。四是针对林业特点的金融服务机构收缩，服务弱化，可发放的贷款规模十分有限，对于林木生长期和资金周转期都比较长的林业很不适应。以上林业贴息贷款运行中存在的诸多问题，还衍生出以下现象。一是林业贷款的计划管理体制与贷款投放市场化运作难以齐步并行，现行的林业贴息贷款管理存在着“两张皮”现象。二是财政年度定额贴息僵化与林业贷款贴息政策日趋弱化同时存在。三是贷款抵押物过窄，金融机构对森林资源资产评估与抵押顾虑重重。四是林业保险业务发展滞后，贷款风险的保障与补偿机制尚未建立，商业性林业保险尚未推开，政策性林业保险还未启动，政府林权抵押风险补偿基金没有建立，金融机构对林业贷款尤其是林权抵押贷款普遍显得顾虑重重。

三、完善林业投融资制度体系的对策建议

根据党的十七大和十七届三中全会精神，按照科学发展观的要求，解决制约林业科学发展的投资不足和融资难问题，必须在深化财政金融等体制改革中，加快构建有利于林业科学发展的制度体系。

（一）积极推进各级政府林业投资政策的完善

一是抓住深化预算制度改革的机遇，将各级林业部门依法履行行政管理职责、基层林业的行政执法组织和公共服务组织的基本支出经费纳入财政预算，对重点扶贫开发县给予适当的转移支付，保障林业行使行政职责和公共服务职能的需要。二是进一步依法界定和合理划分中央与地方林业行政主管部门的职权，积极争取将国家重点林业建设工程、基础科学研究、重大灾害救助、产业扶持、基础设施建设等全部或大部分纳入中央政府投资，减少中央投资项目的地方配套比例，争取林业更多的建设内容成为“国家级”字号。三是积极推动政府投入林业的地方立法，确保财政资金投入林业的增长。将省级重点林业建设工程、基础科学研究、省批木竹检查站和森林植物检疫检查站、重点公安森林派出所和森林消防队伍装备建设、灾害救助、产业扶持逐步全部纳入省级财政预算支持的范围，积极争取中央林业投资，带动省级财政增加林业投入。

（二）合力打造宽阔的林业融资市场平台

一是积极构建与各级金融管理机构的协调互动机制。建议国家林业局与国家银监局等机构建立林业贴息贷款联席会议制度，建立林业贴息贷款重点联系银行制度，按贷款规模大小分段确定1家银行办理林业贴息贷款业务，由各级林业部门与确定放贷银行联系和沟通。二是改进林业贴息贷款项目的计划管理模式。完善林业贴息贷款项目的申报与审批机制，按贷款规模大小，合理划分中央、省、县（市）三级林业、财政部门的贷款管理权限，允许各地根据林业贷款落实情况及用途确定申报林业贷款的财政贴息资金。三是进一步完善林业贷款政策。对林业发放中长期、低利率开发贷款，并确定林业贷款宽限期；按照1：1的比例安排地方财政贴息资金，对年度财政预算贴息资金不足的部分可以在下年度预算时追加弥补，争取省级财政预算对林业贴息的足额安排，减少市、县级财政贴息的比例或份额；对林业小额贷款给予全部贴息，延长林业贷款财政贴息的期限，扩大林业贴息贷款的使用范围。四是健全林业贴息贷款运行机制。建立林业贴息贷款的授权授信制度，整合金融机构内部的业务流程，实行独立审批人制度，简化审批程序，建立促进林业贴息贷款发展的绿色通道。五是推进林业小额贷款金融服务产品创新。不断拓展林业小额贷款业务范围，将龙头企业、农村合作经济组织统贷统还纳入林业小额贷款范畴，积极推广“金融机构+林业担保公司+林农”、“林业信用共同体贷款”等模式，巩固和扩大林业小额贷款客户群，组建“利益共享、风险共担”的信用共同体，缴存一定的担保基金，金融部门按担保基金的4～8倍对林农或林业企业发放贷款；林业部门承担抵押登记、森林资源监管工作。同时，根据《银监会关于小额贷款公司试点指导意见》精神，积极会同省有关部门研究制定《指导意见》的实施细则，组织试点。六是加快建立森林资源资产评估与抵押机制。积极探索建立森林资源资产评估师或评估专家制度，培育具有相应资质的林业资源资产评估专业中介机构，加强森林资源资产评估的行业规范建设和市场监管；加快制订林权抵押贷款管理办法，规范信贷行为，防止新的信贷风险；加快林业产权交易市场建设，逐步形成县、乡、村一体化互动网络和服务体系，保障和促进林权流转的良性运作。七是抓紧研究制定林业信贷担保扶持政策。组建林业担保机构，成立独资或股份担保公司；建立政府扶持的林业信用担保机制，由地方各级财政或担保公司进行担保，分散贷款风险；建立林权抵押贷款风险补偿基金，其资金由县（市）财政承担，按年度贷款投放额千分之五的标准提取，实行林业与金融部门共同管理，专款专用，以补偿林业贷款风险损失。

（三）加快建立政策性森林保险制度

鉴于森林效益的公共性、生态效益的外溢性和开放性，森林保险应纳入社会服务范围，作为一项公益性事业，由政府给予政策性补助。我省开展政策性林业保险，应当以森林、林木为优先对象，以提供农民和林业企业抗御自然灾害能力为基本出发点，促进林业市场融资，先试点再稳步推开。要借助推进集体林权制度改革，深入贯彻《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，积极争取省政府将森林保险纳入政策性农业保险的重点内容。要加强调查研究，并根据《安徽省人民政府关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》，参考农业保险的一些有益做法，会同省有关方面抓紧研究森林保险试点工作意见。要科学设计政策，商省保监局等有关部门并报省政府出台我省森林保险政策，建议保险金额按保险林木生长期内所发生的直接物化成本分林种计算确定，保险费率确定为2%，保费补贴由中央、地方财政承担保费的90%，生态公益林由各级财政全额承担保险费。要建立林业巨灾风险基金，资金由中央和地方财政共同提供，先确定基数，以后每年按不低于财政收入的增长率逐年增加，一旦发生巨灾损失或亏损，则启动林业保险巨灾准备金，使林农和林业生产经营口者在发生巨灾损失后及时得到补偿。