林权体系改革的经济学研究

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南方集体林区的林权制度改革大致经历了时期、初级社时期、高级社及时期、林业“三定”时期等阶段。新的林业产权制度改革是伴随农业改革的巨大成功而开始的，它以1981年的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》为标志，以稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制为基本内容的，在全国全面展开林业“三定”工作，到1984年，中国南方9省已有3/4的县和4/5的乡村完成了林业“三定”，但随后分林到户工作却基本停止，甚至将已分林地重新收回，主要原因在于当时出现大规模森林资源的极大破坏。虽然此后又出现了新的林地产权制度改革，[2]如福建三明市的“林业股份合作制”，即“分股不分山、分利不分山”，但具体运行中，股东会和村委会形成一体，农民参与管理权没有实现，而且收益分配权也很少体现。1992年，中国确立了社会主义市场经济体制，必然要求发展有效率的产权制度，与此相对应，林权制度改革又得到了新的发展，不但林地所有权与使用权得到了较好的分离，使用权越来越完整地回到农民手中，排他性不断得到增强，而且在实践中也出现了林地使用权市场化运作的现象，如林地使用权有承包经营发展到租赁经营、股份合作经营、“四荒”使用权拍卖，产生了良好的制度绩效。[3]但不可否认，这一轮的集体林区林权制度仍存在缺陷，违背了市场改革的取向。1.产权主体模糊《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。”[4]农村家庭联产承包责任制改革之后，名义上每个成员都平等享有林地所有权，呈现出全体成员对集体林地共有的特点，但每一个人都不能清晰地界定自己的所有权，虽然农村集体经济组织生产管理职能逐渐削弱，但具有双重身份的集体经济组织（一方面是所有者的行政机构，是事实上的处置权人；另一方面又是所有者的人）与所有者之间没有明确的委托——契约，又缺乏内在的约束和监督机制，“经济人”的特性使得其在实践中很难公正地作为人和管理人来行事，往往把作为集体林的共有人农民排除在经营决策之外，极易造成对集体和农民的合法权益的损害。2.产权边界不清我国集体林权改革的目的就是在保证集体林地所有权性质不变的前提下，确立林地附着物的森林或林木的所有权或使用与林地使用权的独立，使其与集体林地所有权分离，这也是我国农村产权制度的根本特点：土地归集体所有、使用权由家庭承包的双层经营体制。但这种体制的实施需要对集体林权的边界作出合理的界定，避免因利益边界模糊而发生林权纠纷。林业生产责任制落实后，农民虽然得到了林地使用权，可法律上没有确权、发证，没有对所有权和使用权之间的边界及各自的权、责、利作出明确的规定，从而导致各主体对自己的责任边界的模糊，极易导致对农民林地使用权的侵犯，如不尊重林地承包关系，随意中止农民承包权、随意调整林地承包期、粗暴干涉农民生产决策权等。这种现象的发生关键在于林农的承包权不是一种完整的产权，林地处置权没有真正赋予林农。[5]3.收益权实现机制不合理林地收益权是林地产权制度的主要实现机制，其运行格局的合理与否，直接影响到林权制度的运行效率，但就林地收益权实现情况看，其处于一种不稳定、不合理的发展态势。首先林农充分利用森林资源没有得到保障，过分限制了林业经营权，导致林地收益分配中的利益冲突与摩擦，如采伐限额。应该承认，采伐限额制度在遏制乱砍滥伐森林资源方面确实起到了一定的作用，但限制应有一个合适的度，超过这个度，就变成无视林农的收益权，严重地影响了经营者的积极性，造成了投资激励不足。其次，国家运用高税费、集体组织借助于名目繁多的集资、摊派、提留等形式瓜分农户正当的林地收入，而作为林地生产经营主体的农户在生产过程结束后却无法获取应有的林地收益，这样不可避免地导致土地收益分配的混乱和无序，最终阻碍了林地产权制度的正常运行。这现象早在1995年张春霞教授就曾经指出：在界定林业产权、理顺林业财产关系时存在的突出问题是从社会利益出发，从森林的社会、生态效益的重要性出发，过分限制乃至剥夺了林木产权主体的正当合法的财产权利。[6]4.林木交易选择权被剥夺产权交易最重要的是权利主体的选择权。权利主体有权选择交易对象、交易方式、交易价格，这是市场经济之所以能有效配置资源的基本条件。任何对“经济人”自由交易的限制，都会影响资源配置效率，也就难以实现社会福利最大化。虽然我国《农村土地承包法》规定，承包人依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，但现实中，各地对林地的流转都有不同限制，林木交易市场也很不完善，林木不能自由流转。对林木交易权的限制影响了林木的收益权，也削弱了使用权。[7]产权明晰是建立规则有序的市场经济的前提条件，它具体包括两层意思：一是财产的归属关系是清楚的；二是产权关系中不同权利主体之间的权、责、利关系是清楚的。清晰的产权不但可以使市场在配置资源发挥基础性作用，而且对于产权主体具有激励和约束功能，从而才有可能构建富有活力的高效率的经济组织。林权制度是林业生产关系的核心组成部分，是各项林业政策的基础。新一轮林改前，虽然法律规定我国的林权具备了产权所具有的占有、使用、收益、处分权能，但实际上却存在种种特殊限制，这些缺陷直接导致了产权所有者的合法权益得不到保障，制约林业的发展，也为林业的产权纠纷和矛盾留下了隐患，必须对其进行改革。1.明晰产权主体长期以来，产权主体模糊割裂了生产力中最活跃的因素劳动者与林地、林木等生产要素之间的关系，这不但无法发挥林农在促进林业发展中的积极性、创造性，反而由于利益关系扭曲，使得其成为影响集体林发展的破坏力量，因此，变革集体林权制度首要解决的问题正是明晰产权、确立市场交易主体。明晰产权主体其实就是要确立广大林农的市场主体地位，也就是把林木所有权、林地使用权和林木使用权落实到人到户、到联合体，确立林农经营主体法律地位的过程。[4]实践证明，集体林产权共有是无法做到产权主体的责权利统一。只有林改，让林农真正成了山林的主人，让集体林业成为农民就业增收的重要渠道，其造林、育林、护林和发展林业的积极性才能高涨。2.界定产权边界一个产权制度的经济激励功能的强弱，主要与经济主体的努力与报酬的接近程度有关。产权界定的最大意义就在于能确保经济主体经济运行中经济效益的实现，从而对经济的顺利运行产生强有力的刺激功能[4]。产权不清晰，边界模糊，不但使经济丧失活力、缺乏约束力，而且使产权交易过程中的不确定性大大增加，市场也无法发挥其对生产要素的优化配置。因此，林权制度首先要能够保证产权边界清晰，并能够使其在法律和经济运行过程中真正实现清晰。集体林产权结构复杂，既包括林地使用权，又包含有林木所有权、林下资源的开发权、林地和林木的补偿权等多项内容，如果不能准确界定，就会存在林权边界不清，在以追求效益为目标的市场经济条件下，一方面使得作为理性经济人的交易主体难以产生交易欲望，社会资本也难以向集体林聚集，另一方面也使得许多林权交易活动的意思表示失真或显失公正，导致了市场交易秩序的混乱，恶化林业产权交易环境。因此，建立产权边界清晰的现代林权制度需要进一步变革集体林权制度。3.落实处置权集体林经营主体确立后，落实处置权成了一种必然的要求。处置权是集体林经营者实现经营目标的根本保证，它在集体林产权束中具有特殊的地位，它所要解决的是集体林经营主体在处分森林、林木、林地等生产要素过程中的具体权能问题，体现着经营者对集体林资源的支配能力，既是集体林经营自主权的重要体现，又是收益权的根本保证。虽然森林法对集体林经营者的合法权益给予保障，如规定应保护林农合法权益、禁止向林农违法收费、罚款等，但仅仅是排除了外来侵权，并没有考虑作为核心问题的处置权，特别是存在限额采伐制度情况下，更是无法从根本上解决问题。作为独立的理性经济人，集体林经营者取得林权后，追求利润最大化是其主要的目标，但限额采伐制度的存在使得其培育的成果能否最终给其带来利益却处于不确定状态，投入与收益之间因限额采伐制度的屏蔽而看不出必然的联系。其实，采伐限额管理制度不是不必要，出现这种结局的根本原因在于限额采伐制度本身的不完善，如何为其提供具体的程序保障，将国家设立的森林采伐管理制度的积极作用充分发挥出来是亟待解决的问题。随着市场经济体制的建立和林业改革的深入，森林、林木、林地使用权作为生产要素进入市场流转已是大势所趋。实践中的森林、林木和宜林荒山、荒地的有偿流转既有利于采伐限额管理制度的顺利推行，又有利于森林的规模经营以及吸引社会资金参与造林的积极性，丰富了林业经营方式[8]。因此，增加集体林处置权的实现方式，使得集体林经营者可以比较方便地获得处置权变现的替代方式也需要对集体林权制度进行变革。4.确保收益权历史经验显示，集体林屡遭破坏表面上看来是林农急功近利，其实深层次的原因是出于担心政策多变，害怕收益得不到保障而将分到手的集体林砍伐出售，可见，其根源在于林权的林农收益权不稳。即使通过明晰产权使林农成为了集体林的经营主体，但其收益权仍然存在被侵害的可能，比如政府以某种借口强征林地等。需要充分认识到，林农收益权的充分确保既可以提升其对林业经营的合理预期，又可以实现集体林区商品林经营的规模化、集约化，从而促进集体林区森林资源的可持续发展。可以说，评价集体林权制度改革成败的标准之一就是作为集体林权制度改革的主要利益相关方--林农能否从集体林权改革中获益。因此，充分保障集体林区广大林农的合法权益，给林农以看得见的利益，并以制度的形式保证收益权的长期稳定，以充分发挥集休林产权制度的激励作用，同时又对其经营活动加以约束，切实体现责权利的一致性，需要进一步开展对集体林权制度的改革。

集体林权制度改革的激励理论分析

（一）激励理论梳理及启示管理心理学认为，人的积极性是与需要相联系，但光有需要还不行，还必须要有把需要转化为行动的动力，动力推动行为去实现预期目标。也就是说，要把社会需求转化成个人需求，必须借助激励机制，把政策所要达到的目标和个人的需求有机结合起来，个人需求才会有明确的目标，从而转化为动机，动机支配行为，行为指向目标，如图1。61根据这一机制，激励理论认为，如果委托人和人之间签订契约，必须对人行为进行激励，才能达到委托人的预期。要是激励产生效果，首先该契约的安排一定要可信，否则人不会接受该契约。在契约可信的前提下，激励还必须确保该契约能给人带来实惠，促使其积极参与，即“参与约束”，同时能确保人不会“逆向选择”，即“激励相容约束”。[4]集体林权改革的目标之一就是要激励广大林农积极从事林业生产，以满足社会不断增长对林产品和生态环境的需要，以促进我国林业实现跨越式发展。基于激励理论，集体林权制度改革要确保该制度实施的稳定性，不能朝令夕改，只有这样，集体林权制度改革才能顺利推进。在这一基础上，制度设计的重点应是：一要以民为本，要让林农收益。作为“理性的经济人”，林农他所追求的是经济利益，离开了经济利益，一切促进林业发展的措施都是徒劳。因而各项林业激励政策要以提高林农收入，改善林农生活为中心。只有以林农收入提高为目标，才能把林农经营林业的动机转化为行为，从而达到激励政策所要实现的目的；二要确保林农能按照制度设计者的改革目标进行林业生产。为此，政策的构建应充分考虑营林业和其他产业内外部环境的差距，只有营林报酬率不低于他们从事其它行业的报酬率，他们才会感到公平，才会提高他们对营林的预期价值，才会愿意按照制度设计者的意愿经营林业。（二）集体林权制度改革的利益激励分析审视历次集体林权改革，可以发现，政策的制定和激励理论机制有偏差。首先，我国通常是采取“渐进式”改革，随着改革的不断深入，政策经常出现反复，虽然这是自我完善的表现，但后果是林农对政策的稳定性感到怀疑，承包契约的可信性约束受到挑战，激励的前提不复存在。其次是大部分地方集体林区的产权界定不清晰，林农收益得不到保障，农民没有动力去植树造林，这也不符合激励理论的“参与约束”条件；正因为上述原因，导致了“激励相容约束”条件的冒犯，出现了林农“懒于种树，勇于砍树”，“不承包个体偷砍，承包群体明砍”的诸多和管理当局意愿相悖的“不正常”现象发生。[4]为激发林农投身林业经营活动的兴趣和热情，必须对集体林区产权不清晰的状况进行改革。首先，产权安排必须在长期中得以清晰。由于营林周期相对比较长，这就要求承包契约必须在长期是可信的，林区产权的安排在长期中必须是清晰的。如果无法保证其未来产权的清晰，也就无法确保其未来收益的稳定，激励前提不存在，显然，激励机制无法产生效果。在这一前提下，制定的政策应满足激励的两个条件：第一，确保林农收益，让林农充分认识到营林带来的实惠。明晰产权是确保林农收益的前提，但营林是一项长期工程，免不了受家庭预算的约束以及受自然风险、市场风险的影响，因此，要想让农民真正参与山林承包的改革，在明晰产权的前提下，政府一方面应建立合法有序的产权交易市场，让家庭预算受到约束的林农可以选择更加合适的承包对象进行林权流转，创造双赢的局面；另一方面通过完善林业保险制度、构建收入安全网络、夯实林业基础建设、建立病虫害防控机制、加强金融信贷扶持以及轻税薄费等措施加大对林业承包生产的支持，让农民切实感到承包山林比不承包划算。第二，要让林农切实进行林业生产投资、维持生态平衡。为实现管理当局的目标，政府应进一步加大林业科技推广、深化林业社会化服务平台建设等营林外部环境配套建设，为营林创造一个良好的外部环境。其实，在实现长期产权清晰的制度安排下，一旦农民切实参与山林承包，努力植树、合理砍伐是其最好的选项，任何与此相悖的行为都是对自身利益的损害，这也就与制度的预期不谋而合了。总之，激发集体林区林农参与营林的积极性就必须对其林权制度作进一步的安排，制度的设计应以“经济人假设”为前提，紧紧围绕利益杠杆，以激励理论为基础，充分考虑各种激励因素，制订出切实有效的激励措施。

集体林权制度改革的国家理论分析

（一）新制度经济学的国家角色：经济人特性新制度经济学的重要代表人物诺思认为：国家是享有行使暴力的比较利益组织，它的目的是使统治者的福利或效用最大化，即国家带有浓厚的经济人色彩。但国家“经济人”的人格特征决定了它行为的悖论，即“诺思悖论”：一方面要使统治者的租金最大化，另一方面要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。虽然“诺思悖论”描述的是国家与社会经济相互联系、相互矛盾的关系，也形象说明了国家的角色及作用，即国家仅仅在能实现其统治者福利最大化目标的范围内促进和界定有效率的产权，但也至少表明国家在产权制度形成中有积极作用：一是界定和明晰产权。国家作为在暴力方面具有比较优势的组织，为减少其统治费用制定并推行能降低社会成本并有利于经济增长的公共产权规则，其作用在于使其自身福利最大化；二是降低产权界定和转让中的交易费用。交易成本耗费大量资源。国家作为唯一能够通过非人格化的立法和执行机构的主体，它能将合同的认定、生效、保护、执行等用法律形式加以认定，减少或遏制“搭便车”，从而降低交易费用。新制度经济学的国家理论对我国改革实践具有启示作用。虽然我国产权制度发生了很大的变化，但有效率的所有权结构尚未成形，市场发育不完善。在交易费用过高、产权难以清晰界定的情况下，为增加社会福利，需要由国家从制度供给和制度需求两个方面同时推进制度变迁，创造一种有效的制度安排，并加强法治，尽量发挥其在产权制度建设中的积极作用，限制其消极作用：一方面国家要为产权的运行提供一个有效的制度环境及运作规范。国家应该为产权的运作提供“游戏规则”，如制定资产评估、产权度量、产权交易法规、产权交易契约以及产权市场等法规；[8]另一方面加强法治，利用宪法和法律消除国家的消极作用，约束其政策行为。当前各经济领域存在的政府部门乱收费、乱摊派的现象，经济政策朝令夕改等都是因为政府行为没有受到约束。因此，应利用宪法和法律来限制政府权力，约束其对经济随意干预的倾向。（二）国家经济人目标的实现需要林改1.国家“经济人”的目标--富民、兴林农业、农村和农民问题始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。如何解决农业、农村、农民问题直接影响到国民经济的持续稳定健康发展。虽然以农村家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革使我国农民收入有了一定程度的提高，但随着体制效应释放殆尽，农村经济发展陷入徘徊，城乡居民收入差别进一步加大，农村经济发展有待新一轮的体制创新。另外，我国正处在发展经济和保护环境双重任务十分繁重的特殊历史阶段，一方面，经济的发展和民生的改善加大了对生态环境和资源需求的压力；另一方面，脆弱的生态环境难于继续为经济发展提供必需的生态承载能力。解决森林资源的贫瘠和日益严峻的生态环境问题是基于中国发展现实做出的必然选择。因此，作为“经济人”，为促进社会福利的增长，国家进一步深化制度改革其中的目标有：一是增加农民收入，即富民；二是改善生态与环境，以实现森林资源的可持续化，即兴林。[8]2.集体林权制度改革有利于经济人目标的实现2003年，党中央、国务院颁发了《关于加快林业发展的决定》，虽然对集体林权制度改革作出了总体部署，但在集体林权制度改革历程中却暴露出了一系列的问题，比如产权残缺、税费过高、社会化服务体系不完善等，这不仅影响到集体林进一步的发展，而且还将动摇到整个经济发展的大局，必须进一步深化集体林权制度改革。深化集体林权制度改革的实质就是使林业生产关系不断适应生产力的发展，它不仅是林业内部生产关系的调整以及林业内部生产资料的重新分配，而且是整个农村改革领域的扩展和深化。集体林权制度改革的主战场在农村，而农民是推进集体林发展的主力军。进一步深化集体林权制度改革，将集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，让农民获得重要的生产资料，这必将进一步解放和发展农村生产力，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富。另外，通过实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，一则有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，二则有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。可见，深化集体林权制度改革有助于国家“富民兴林”目标的实现，按照国家理论，作为“经济人”的它理所当然应为其制度变迁提供诱导因素，也就是说，在集体林权制度不完善的情况下，应进一步促进集体林权制度改革。在提供有效率的集体林权激励制度建设上，政府至少可以做以下事情：(1)提供明晰、公正、安全的林权制度环境。明晰的林业产权是构建公正、安全林权制度的前提，但没有公正、安全的制度环境，任何产权也失去价值，而且集体林权制度的安全、稳定及其延续性又是其产生激励功能的前提；为减少交易费用，政府还应为集体林权制度改革提供规范的运作，如森林资产评估、林权流转法规、林权交易契约以及林权市场的建立都需要国家制订相应的法规。[10-11](2)加强法治建设，消除约束集体林发展的政策行为，并促进其外部环境建设。国家可以有意识地采取某些扶持手段，比如降低税费，深化林业社会服务和融资平台建设、加大对林业科学研究的投入和推广等配套措施，通过改变林产品的相对价值，诱发集体林权制度的变迁。同时，加强规范林地保护、管理和合理利用等方面的法制建设，消除政府作为“经济人”所带来的消极因素。[12]简而言之，为建立一个适应社会主义市场经济要求，既能够兴林又能够富民的林业经营体制（国家经济人目标），集体林权制度改革就是要依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。在集体林权制度不清晰，林权运作环境不规范的情况下，为实现“经济人”目标必须林改。[8]四、结论在我国集体林业建设取得长足进步阶段，随着改革的不断深入和市场经济体制的不断完善，集体林业山林归属不清、经营主体缺位、权责不明、利益分配不合理、经营机制不活、产权流转不规范等深层次问题不断涌现，制约着集体林业潜能的进一步挖掘。[8]深化集体林权改革是新时期林业发展的必然选择。集体林权制度改革必须选择一种产权清晰，并更具有激励约束功能和效率更高的林权制度,来取代前一制度,以提高林业生产的经济、生态效益,实现“农民得实惠”的利益分配格局。

本文作者：陈念东张春霞工作单位：闽江学院