集体林区林业工作站管理模式

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林业工作站是林业生产经营实施组织管理的最基层机构，是具有行政管理的公益性事业单位。其工作范围涉及林业的建设、科技、保护、改革、发展、执法、监督、服务等全部工作的方方面面，肩负着地方林业的生产管理，组织协调，规划发展的重任［1］。我国于建国初期就开始设立林业工作站，截至2009年底，全国设有乡镇林业工作站29778个，占全国乡镇总数的82%。林业工作站作为基层林业工作机构，是林业部门加强与林农联系的桥梁和纽带［2］，在当前的集体林权制度改革中担负着重要角色，林改政策的宣传发动、摸底调查、制定方案、明晰产权、宗地区划、确权发证和林改配套措施建设等，无不体现林业工作站的基础保障作用。为了充分发挥基层林业工作站在林改中的基础保障作用，林业工作站的管理模式的研究和探讨显得尤为重要。目前，湖南省林业工作站的管理模式主要有垂直管理和双重领导两种。垂直管理模式就是林业工作站的人、财、物及事由上级林业部门直接管辖。双重领导模式是业务方面属县林业局管辖，而林业工作站内“人、财、物”三权却下放到乡镇政府管辖。由于受不同管理模式的影响，乡镇林业站难免受到来自各方面的影响，造成林业站在处理具体事务时瞻前顾后，严重影响了工作的质量和效率［3］，所以如何完善现有的管理模式是当今林业产权制度改革亟待解决的问题。本文以湖南长沙浏阳市淳口镇林业站和郴州市苏仙区良田林业站为研究对象，通过对这两个林业工作站发展面临的优势、劣势、机会及威胁等的分析，探讨一种适合林业工作站发展的管理新模式，为不断深化林权制度的改革提供参考作用。

1研究区基本情况

1.1概况

浏阳市位于湖南省东部偏北，全市涉林业的人口90多万，林业用地面积34.5hm2，占国土总面积的69%，林农人均林地0.24hm2，主要林业乡镇可达0.7hm2，其中集体林面积33.8万hm2。森林覆盖率达65.82%，森林蓄积量1180万m3。浏阳市现设36个乡镇林业工作站，均采用双重管理模式。全市林业系统人员定编266人。淳口镇位于浏阳北部，总面积2.4万hm2，人口6.2万。山地属丘陵地貌，有林地面积达1.39万hm2，是浏阳市重点林业乡镇之一［4］。郴州市位于湖南省东南部，全市林业用地面积136.49万hm2，其中有林地99.51万hm2(不含经济林)，活立木蓄积量4209万m3，森林覆盖率达62.96%。至2010年底，全市有林业站119个，均采用垂直管理模式，共有干部职工1258人，2010年完成林业工作站建设投资259.7万元，其中国家投资3万元，地方投资256.7万元。良田镇位于郴州市城区以南22km处，镇域面积8.04万hm2，总人口3.5万。山地属半山丘陵地貌，有林地面积达12868hm2［5］。淳口镇林业工作站位于浏阳市淳口镇人民政府内，管辖林地面积约1.38842hm2，该林业工作站所辖区共有林农9779人。良田林业管理服务站位于郴州市苏仙区良田镇，负责管理1个镇2个村的林业事务，管辖林地面积约1.2667hm2。

1.2人员情况

目前，淳口林业工作站定编工作人员11人，外聘3人，总人数14人。其中有3人退休，4人被当地政府借调，只有7人实际在工作站工作。良田林业工作站核定编制8人，外聘2人，总人数10人。从年龄结构上看，淳口林业工作站职工中中年人所占比重最大，而良田林业工业站职工中年轻人所占比重最大。从文化程度上来看，淳口林业工作站职工中大专及以上人数占28.5%，初高中占64.2%。良田林业工作站的大专及以上人数仅占10%，中专占50%，初高中占40%，本科以上没有。两个林业工作站职工中大专及以上的人员所占比重都很低。在专业技术职称上，两个林业工作站各只有1人具有高级职称。

1.3办公条件和基础设施情况

淳口林业工作站办公用房面积大约80m2，产权归属于当地政府，站内办公自动化体系还算完善，共有办公电脑2台，固定电话1台，汽车1辆，打印机1台。良田林业工作站办公用房面积大约424.6m2，站内办公设备陈旧，仅有办公电脑1台，交通工具为1辆摩托车。两个林业工作站均没有GPS、罗盘仪等设备。虽然淳口林业工作站站房面积小，但是办公条件却相对要好，一方面是由于淳口镇的经济发展水平要比良田镇高，另一方面有淳口镇政府和浏阳市林业局双方的支持。

2两种不同管理体制林业工作站的SWOT分析

SWOT分析一般用于企业竞争策略分析，这里用它对不同管理模式下两个林业工作站的优劣势、面临的机会和威胁进行分析，为探讨新的管理模式提供依据。

2.1双重领导模式的SWOT分析

2.1.1优势分析

(1)由于实行条块分割的管理模式，乡镇政府能参与地方的林业事务，当乡镇林业工作站出现林业执法不规范现象，甚至个别素质低的执法人员借机贪污受贿，损害政府形象时，乡镇人民政府可以对乡镇林业工作站进行质询，并要求其停止违法违规行为。(2)当林业工作遇到突发或重大事件时，乡镇政府可以及时整合资源，集中各个部门力量，应对林业事务中的困难。淳口林业工作站和当地政府建立了工作联系制度，淳口镇政府制订的规章、规范性文件等都会及时发送到淳口林业工作站，便于他们及时了解情况和贯彻落实，镇里的重要活动林业站也都会参与，政府和林业工作站联系较为密切。

2.1.2劣势分析

(1)地方政府存在以“人、财、物、权”影响乡镇林业工作站的“事权”的操作空间。林业工作与乡镇管理的矛盾日益突出，林业工作站在乡镇和林业局之间来回转，两边的工作都不能耽误，导致行政效率低下，难以发挥基层林业的管理职能［6］。淳口林业工作站干部职工每年都要用近50%的时间和精力从事乡镇的相关工作，主要是烤烟的生产和收购、春耕备耕等工作。(2)相对于垂直管理模式而言，双重领导模式的林业站机构和人员变动性大，员工队伍不稳定，员工林业业务知识缺乏［7］。由于基层林业站是乡镇政府组成部门之一，由乡镇政府根据上级政府的规定和要求设置和管理，林业站的工作人员全部由乡镇政府根据需要直接指派，不懂林业业务的人占了很大一部分。(3)人员工资和业务经费的筹集相当困难，远远不能满足开展工作的实际需要。由于淳口林业工作站职工工资来自地方财政差额拨款，经费过少，经常入不敷出，导致工作站负担太重。因此，林业工作站为应付庞大的开支只能依靠自筹自支，压力很大，与垂直管理模式的林业工作站相比，乱收费现象较为严重。

2.1.3机会分析

乡镇政府能为林业工作站的站房等基础设施和办公条件提供便利和资金支持。淳口林业工作站站房产权归属于政府，由于淳口镇人民政府对该工作站的站房不断进行改造和完善，较为完备的基础设施和办公条件投入能为该林业工作站开展工作提供了便利。

2.1.4威胁分析

全国大范围进行事业单位改革后，事业单位改革要求明确政府与事业单位的职责划分，改变“政事不分”的现状，从而政府不能干涉当地事业单位，给双重领导模式带来冲击。

2.2垂直管理模式的SWOT分析

2.2.1优势分析

(1)垂直管理通过“统一管理，直接领导”，使林业工作站有效的避免了乡镇政府的干扰，保证其上级主管部门的政令畅通［8］。良田林业工作站站房产权归林业局所有，该站“人、财、物、事”四权都统一归郴州市苏仙区林业局管理，林业站人员经费都来自地方财政全额拨款，这使得该站能保证自身在人事、财政上的相对独立，一定程度上避免了地方政府干扰，有利于林业行业的利益保障。(2)垂直管理的实施能更好地实行资源配置，有助于林业系统内部之间进行沟通、组织、协调，从而有利于提升林业系统凝聚力。比如，良田林业工作站的权力与资源集中在郴州市苏仙区林业局，从而使整个郴州林业系统内的1258名人员的调动、林业资金、设施的增加等，都可以统筹安排，甚至各市县可以根据实际需要相互调动各自的资源。

2.2.2劣势分析

林业系统的干部培训交流和其他部门存在一定局限性［9］。垂直管理模式的林业站的干部交流往往只限于在林业系统内部，与其他垂直管理部门的交流时间和机会很少，造成工作阅历单一，不利于干部综合素质的提高。

2.2.3机会分析

让一部分事业单位成为为公众提供公共产品的重要部门是全国事业单位的分类改革的主要内容之一。而当前林业部门的重点是在林业的生态建设，这将在财政政策、资产管理、人事管理、社会保障等制度方面给垂直管理模式的林业工作站提供发展的机会。

2.2.4威胁分析

乡镇政府致力于追求地方经济利益的最大化，垂直管理的林业工作站往往更注重林业行业追求生态效益和社会效益的目标，一定程度上损害了当地政府的利益，因而垂直管理可能会导致当地政府不配合林业工作，对地方林业的发展造成威胁。

3“垂直管理+乡镇协管”管理模式的构建

根据上述两种不同管理模式的分析和评价，双重领导模式更容易体现地方政府追求经济效益的目标，而垂直管理模式则更容易体现林业行业重视发挥生态效益和社会效益的理念。构建“垂直管理+乡镇协管”这一管理模式，能够有效解决上述两种模式的弊端，并兼顾林业的生态效益和经济效益，从组织制度上保证林业工作站健康有序的发展。

3.1“垂直管理+乡镇协管”管理模式的组织构建及运行方式

“垂直管理+乡镇协管”的管理模式是指林业工作站作为上级林业主管部门的派出机构，保证上级主管部门对其“人、财、物、事”四权的统一管理;另外，乡镇政府另组建林业管理委员会，聘请乡镇政府分管林业的领导和人员(2～3名)为委员会成员，设一名为常务，其余为兼职。林业管理委员会的成员应具有独立性，不应与林业工作站有利害关系，地方政府承担林业管理委员会运转所需的办公条件、办公经费等。这种管理模式的具体运行方式是:在林业业务工作上，保持林业工作站的相对独立性，接受上级林业主管部门的直接管理，同时管理和服务辖区内的林农，使林业更注重发挥其生态效益和社会效益;林业管理委员会作为地方政府的代表，不直接参与辖区林业事务。其主要职责有两个方面，一是监督、协调林业站的工作，参与制定林业站的年度工作计划(主要是有关林木采伐指标、天然林保护、退耕还林、生态公益林建设等)并监督其执行;二是接受辖区内林农对林业工作站工作问题的反映，并将这些问题直接反馈给林业工作站或反映给上级林业主管部门和地方政府，对林业站工作起到监督作用，促使林业工作站依法开展业务。林业管理委员会通过监督和协调作用，发挥林业的经济效益，使林业为地方经济发展服务。林业站在日常工作中与林业管理委员会保持沟通，在开展工作时，如遇到突发事件或困难，可以请林业管理委员会出面协调，由于林业管理委员会依托当地政府，能整合相应资源，一定程度能保证林业工作顺利开展。这种管理模式的运行方式如图所示:

3.2“垂直管理+乡镇协管”管理模式的形成机理

“垂直管理+乡镇协管”的这一管理模式的形成是林业的行业特性和功能以及农村社会经济现实特征的必然反映。(1)从林业的功能来看，“垂直管理+乡镇协管”模式更符合林业生产行业的特性，有利于更好地发挥林业工作站的公益性职能。林业既是一项十分重要的公益事业、又是一项具有多种功能的基础性产业，从林业的功能和地位来看，林业工作站的职能应该主要转向于提供公共产品和公共服务。鉴于林业部门更注重追求林业生态效益及社会效益，因此，“垂直管理+乡镇协管”的这一管理模式的主体采用垂直管理模式，能保证林业工作站公益性职能更好地发挥。(2)构建“垂直管理+乡镇协管”管理模式是事业单位人事制度的必然要求。根据事业单位改革的精神，对于像乡镇林业站这样具有对政策和经济管理工作有明确辅助作用，以及明显以社会公益性为属性的事业单位，将继续得到财政保障。乡镇林业工作站划给县林业局管理后，根据林业站的工作性质和职能职责，县林业局将从职能配置、岗位设置、人员聘用，职称评聘、工作考核等方面与县局各事业单位进行统一管理，使之更加科学合理。(3)第一，在现阶段，我国林业作为基础性产业为经济发展提供木材等相关产品的作用虽然在减弱，但由于木材还不可能实行大量进口替代，且森林生态补偿较低，林农对林地的依赖较大;第二，地方政府在林业生产经营上通常更注重追求经济利益，希望林业为地方经济工作服务;第三，生态公益林的建设与保护也离不开经济利益诱导。对此，地方政府可以通过林业管理委员会，参与到林业的生产建设中来，使林业更好地为地方经济发展服务，同时，通过林业管理委员会监督林业工作站工作的开展，防止因垂直管理缺位造成的乱收费、多收费、权利寻租的现象发生，从而保护本地林农的经济利益。而从SWOT分析可以看出，乡镇政府在行政监督、资源整合上对林业工作站的影响不容小觑，地方政府通过林业管理委员会，可以使林业服务于地方经济发展。

3.3“垂直管理+乡镇协管”管理模式的保障机制

任何一种管理模式都处在不断的变化发展过程之中，要使“垂直管理+乡镇协管”这一管理模式得以顺利实施，除了有良好的内部治理结构外，还需要一系列的保障体系来保证模式的实施。

3.3.1构建和完善相关的法律法规国家要建立适合“垂直管理+乡镇协管”管理模式的林业工作站管理法规体系框架，有重点、分阶段地推进林业工作站管理新模式的法规体系建设，加强林业工作站管理行政法规、部门规章和地方性法规、政府规章的衔接、配套和相互补充;在立法上明确乡镇政府林业管理委员会对林业工作站的监督与协调作用，规范其工作行为。

3.3.2加大政策支持力度，完善林业工作站基础建设基础设施、通讯工具和交通工具是林业工作站开展工作的基础保证。目前我国个别乡镇林业工作站连起码的办公条件都不具备，这样使得最基本的工作都难以开展。林业工作站实行“垂直管理+乡镇协管”模式后林业部门和政府要共同致力于加大林业工作站基础建设投入力度，实现所有林业工作站有站房、办公室、通讯工具和交通工具，同时加快林业工作站通信网络建设，从而加快林业工作站和林业管理委员会电子化办公进程。

3.3.3注重林业专业队伍建设，加强人员技术培训随着“科教兴林”战略的实施和各项林业事业改革的进行和不断发展，林业工作站人员素质已难适应新时期林业生产和发展的需要，因此，要注重林业专业队伍建设，加强人员技术培训，对林业工作人员实行定期以及不定期业务培训，采取“走出去、请进来”的方式学习外地经验，坚持岗位培训和持证上岗制度，把具有一定专业理论水平和业务知识的人才充实到基层林业队伍中去，增强林业人员办事和服务能力。

3.3.4建立健全有效的权力监督机制要明确林业工作站和林业管理委员会二者之间的权力、责任与义务，上级主管部门应定期监督检查林业工作站和林业管理委员会的工作和投入资金的使用情况，健全社会监督网络，构筑外部监督防线。完备的权力监督机制既需要有权力内部的监督，同时也需要有来自社会的外部监督。

4结语

通过当前淳口林业工作站和良田林业工作站实际发展情况分析，垂直管理下和双重领导下的林业工作站发展各有其利弊，综合二者的情况，扬长避短，探索以县林业局管理为主，构建“垂直管理+乡镇协管”的管理模式是当前林业工作站建设的一种有效选择。但是这种模式对乡镇政府的财政实力、人员素质、技术力量等有一定要求，特别是对林业管理委员会成员的业务水平和思想素质要求较高，地方政府对林业工作站的协助工作能否有效开展还要依靠法律和政策来保证。该管理模式的作用和效果以及林业管理委员会在较长一段时间内是否有效还有待于今后进一步的实证研究。