林业行政执法体制缺陷及策略综述

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随着工业化进程的加速，人们对自然界的掠夺远大于对它的修复，导致人们的身心健康越来越受到与日俱增的热岛效应以及各类污染、自然灾害的严重威胁。因此，生态建设又一次被推上了议事日程。国家“十六大”、“十七大”接连提出了建设生态文明，改善生态环境，走可持续发展的道路的奋斗目标。2012年中央1号文件中再一次大篇幅强调了林业健康发展的问题。国内外相关基础理论以及实践表明，林业的健康、可持续发展可为人们带来较大的生态效益、经济效益和社会效益。生态文明在国家层面的制度化给我们敲响了警钟，保护环境，尤其是促进森林资源的可持续发展是当今社会亟待解决的问题。笔者拟结合从业经验，从林业行政执法的角度，探讨分析我国林业行政执法体制现存问题，并针对现状提出合理化建议。

一、理论基础

林业行政执法是指林业行政机关或法律法规授权的组织按照一定的程序，实现林业行政目标。其内容包括林业行政的许可、确认、检查、处罚以及强制等。

二、我国林业行政执法运行状况及现存问题

（一）运行状况

随着我国相关法律法规的逐渐健全和完善，林业行政执法有了一定的建树，对保护我国森林资源的建立、良性发展起来积极的作用。第一，随着国家文化导向的有力宣传，人们逐渐认识到林业行政执法的重要性，等等提高了林业行政执法的可操作性。第二，强化了执法队伍建设。当前，我国的执法队伍已涵盖林政管理、森林病虫害防治以及森林防火等等。第三，林业行政执法队伍的综合素养得到了全提高。近年来，由于合理的人员招聘制度、培训制度的严格执行，林业行政执法队伍的专业素质以及综合素养得到了大大提升，这位依法行政打下了坚实的基础。第四，相关法律法规健全完善，制定程序及内容科学规范，如《中华人民共和国森林法》、《林业行政执法监督检查办法》等的制定。

（二）现存问题

随着经济体制的改革，林业行政执法对保护和发展我国森林资源的作用越来越凸显。尤其是近年来，随着生态文明的大力倡导和宣传，我国更是加强了森林资源保护的执法力度。然而，就当前而言，尽管林业行政执法有了大幅改善，但还存在有些不尽人意的方面有待于进一步提高，例如相关法律法规还不完善，执法中“权”与“利”有勾结现象等等。

1）体制方面的问题。体制方面主要存在三个方面的问题：一是双重领导体制。当前，我国林业行政执法仍旧是“双重领导体制”。这就导致了下级林业主管部门受上级林业主管部门和同级人民政府共同领导的局面。突出表现在地方政府为谋己私立，在业务方面所做的种种干预。二是机构名目设置过多。我国林业各级执法机构有：林业检查站、植物检疫以及林政资源管理等十余个机构，这种状况直接导致了在执法中权利行使混乱的问题，如职能交叉、执法标准不统一、执法队伍综合素养参差不齐等等。三是森林公安管理体制急需改革。到目前为止，森林公安的发展还是依托于林业系统，形成两种身份（森林、公安双层领导），这就很容易导致权责利不清，互相推诿扯皮的事情发生；同时，森林公安系统还存在编制不统一、执法力度不够以及经费无保障等问题。

2）程序方面的问题。制定行政执法程序的目的是为了保护相对人的权利在执法行为中免受由于随意性而导致的侵害。当前，我国林业行政执法中还大量存在“重实体、轻程序”的现象。由于实体涉及到老百姓的切身利益，而程序对老百姓而言感觉是一些虚无缥缈的东西；因此，在实际执法过程中，执法者和老百姓都存有这种现象发生。此外，我国制定的而原有的行政执法程序也不适应当前林业资源保护的需要，内容空洞、可操作性不强等因素致使行政执法不规范。

3）监督机制方面。当前，我国执法监督分为内部监督、层级监督和专门监督（监察、审计），从这个框架体系而言，其能够应对相关执法的管理工作。但就结合实践来看，还是存在一定的问题：一是执法机构不完善，机构、人员数量严重不足；二是由于内部监督机构本身属林业行政主管部门所管辖，监督实践形同虚设；三是交叉监督现象严重，这带来的直接后果是效率低、劳民伤财。四是根据梯次配备的监督体系，会导致在监督过程中因工作机制、处理方式等的不同而形成的结果差异较大，这势必为监督结果的可信度、执行力等带来严峻考验，显示了其局限性。

三、可持续视野下的我国林业行政执法体制对策研究

1）建立完善林业行政执法体制。首先，建立林业资源垂直管理体制。垂直管理体制的建立可有效避免同级政府的行政干预，使得我国林业资源系统得到有力保护。国家可以像海关、边检以及银行一样，将各类公益林建设在地方设置垂直机关，统一纳入管辖范围，收回现在同级人民政府手中的经费、人事以及业务指导的权利。这样可以有效杜绝“双重领导体制”的弊端，进而能够保证我国林业资源的健康、良性发展，有利于生态文明建设的实现。其次，林业综合行政执法机构的建立。实行综合执法有利于加强林业行政执法工作的有效开展，对于上述林业行政执法中所出现的种种弊端可以弱化或克服，进而建立形成林业执法的权威与尊严。例如，林业综合行政执法机构的重新组合建立，要做到管理和处罚不要混为一谈，执法与监督也要截然分开，同时，在林业综合执法中将林政管理机构的管理职能（只负责日常管理，不再查处案件、行使处罚权等）与行政执法职能相分离。再次，改善优化森林公安管理体制。森林公安的双重身份导致了其事物头绪多、业务繁杂，很难在林业行政执法方面得到很好地效果，我们可以重新审视森林公安的归属问题，例如，把其归为于政府公安机关下属的一个专门机构等。

2）建立完善林业行政执法程序。随着社会文明化程度的提高，人们逐渐认识到要通过相关法律法规来维护自己的权益。然而，权益的维护需要一定的行政程序作为后盾，程序的规范化能引起事情处理结果的公平性，行政执法不规范会引起诸多不必要的麻烦，最终也会损及国家法律法规的尊严。因此，我们在林业行政执法中，我们要特别关注林业执法程序建设。实际操作中，要注重程序制定的科学性、规范性以及时效性，同时做到以人为本。只有权衡了诸多要素，做到公平和正义才能为创建和谐社会和生态文明添砖加瓦。

3）建立完善林业行政执法监督机制。就前述我国林业行政执法监督状况而言，笔者认为，应该加强以下几个方面的工作：一是建立垂直管理体系。由国家林业局下设一专门的综合部门，这个综合部门统一管理各级林业主管部门的法制机构和监察机构，而各级林业主管部门原有的法制、监察机构撤销。二是监督相关制度的建立和完善。如，建立《林业行政执法过错责任追究制度》、《林业行政执法考核评议制度》等等。制度的建立要体现科学性、规范性、公平性和具有可操作性。

四、结语

林业行政执法是依法治林、保护森林资源可持续发展的重要实现途径，是国家林业法律法规、政策得以贯彻执行的主要手段。我们在林业行政执法中要与时俱进，不断完善优化工作中遇到的问题，才能有助于保证我国林业的健康、和谐发展。