平原地区林业生态基金制度设计

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传统经济学理论的核心是市场价值论，认为在有效市场条件下，在利润最大化原则的驱动下，社会生产要素总是向最大效率流动，即是通过市场进行资源配置，实现帕累托最优。林业是资源型产业，其提供的产品具有双重属性，除了普通产品的经济属性外，更重要的是森林生态效益属性。森林资源防风固沙、保持水土、涵养水分、净化空气、美化环境等生态和社会价值远远超过木材产品本身的经济价值，但得不到市场补偿，发生了市场失灵现象。多年来国内外专家一直致力于森林生态价值核算体系研究，试图建立一套科学的衡量生态价值方法和生态价值补偿机制，但由于其复杂性至今还未能建立有效的森林生态环境服务市场，以纠正森林资源产品市场失灵现象。本研究分析了江苏省平原地区林业生态基金制度的政策目标、基金来源结构、基金管理及其绩效评价，构建了林业生态基金制度的基本框架，以期为促进林业可持续发展提供参考。

1建立林业生态基金制度的经济学分析

森林的生态、社会价值只能由行使管理职能的政府来补偿，实施林业生态补偿基金制度正是政府履行调控经济职能的体现［1］。以下按照森林资源环境经济学原理，对森林生态产品市场均衡进行理论分析。如图1所示，森林生态产品市场是由总供给和总需求决定的，即D曲线和S曲线的交点E决定了森林生态产品的价格和数量。图1中，其价格为PE，需求数量为QE。就甲、乙消费者而言，均衡点确定后，由于森林生态产品是公共物品，具有非竞争性和非排他性，所以其需求量都为QE，那么其价格分别是P1和P2，支付总额分别是OP1DQE和OP2FQE，甲、乙消费者剩余分别为P1bD和P2cF，社会总消费者剩余为PEgE，生产者剩余为aPEE［2］。森林生态产品的公共物品特征和市场失灵存在，市场机制难以补偿其生产成本。按照“庇古税”理论，只有通过征收环境税，建立森林生态效益补偿基金，因此首先要确定消费者应支付的森林生态产品价格。但由于森林生态产品的非竞争性和非排他性，不用购买就可以消费，从客观上这种特征会诱导消费者愿意为森林生态产品支付的最高环境税是0，即“假报价格”，这就是所谓的“搭便车”(freerider)，即不购买而消费物品或劳务。换言之，如果消费者无论支付多少费用都对其消费没有影响，就会刺激其不为这种消费品付费［3］。

2现行林业基金制度分析

2．1林业基金制度沿革

从建国后到1981年，我国林业基金制度是林业系统内部单一来源渠道的育林基金制度，其原则是“以林养林”，是对木材销售收入按一定比例提取育林基金进行筹集，其还不是真正意义上的林业基金制度。1981年的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中第一次提出建立国家林业基金制度，文件指出:“要把国家的林业投资、财政拨款、银行贷款、按照规定提取的育林基金和更改资金，列入林业基金，由国家和地方林业部门按规定权限分级管理，专款专用，年终结余允许跨年度使用”。由此，林业基金不再仅来源于林业系统内部，政府财政支出成为林业基金的重要组成部分。1984年制定的《中华人民共和国森林法》中第一次用法律的形式提出建立国家林业基金制度，文件中明确指出:“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用”。虽然此后确立了较为科学的林业基金制度，但由于体制因素，林业基金的征收和运行不畅，无法集中管理，林业基金制度没有真正落到实处。1988年经国务院批准建立了国家级和省级林业基金制度，把林业基金确定为林业主管部门用于发展林业的专项资金，为林业基金制度的实践奠定了基础。2000年后我国林业发生了历史性转变，确立了林业生态建设的主体地位，明确林业建设的核心意义是发挥其生态效益，因此林业基金工作主要是建立森林生态效益补偿基金以及建立森林生态效益有偿使用制度。

2．2现行林业基金制度存在的问题

2．2．1对林业基金的理论认识存在差异对林业基金理论

认识差异的根源在于对林业基金的作用定位不统一。一种观点认为，林业基金是非常广义的概念，包括由国家统一管理的各种林业投资。因此，政府的有关财政性拨款、银行贷款、林业内部征收的税费以及即将开征的生态效益补偿基金等都应纳入林业基金管理［4］。另一种观点认为，林业基金是狭义的概念，即用于林业建设的专项基金，不包括各种性质的银行贷款、林业内部征收的税费等。其中有人认为，林业基金应该是国家投入林业的风险基金和生态效益补偿基金;还有人认为，林业基金就是森林生态效益补偿基金。笔者认同林业基金就是国家投入林业的风险基金和生态效益补偿基金的观点，林业周期长、风险大、受自然和市场因素影响大，是以生态建设为主的产业，因此建立完善的林业风险基金和生态效益补偿基金体系是保障林业可持续发展的基本要求。2008年我国南方冰冻灾害给灾区林业造成了致命性毁灭，许多林农的大量资金投入毁于一旦，靠自身无法恢复林业生产，急需专项资金帮助，因此建立林业风险基金制度成为完善林业基金制度的必然趋势。

2．2．2林业基金管理不规范林业基金来源混杂，而且没有体现其林业基金的特征。

当前林业基金的来源既有政府财政拨款、林业产业内部资金，又有银行贷款和社会来源资金，林业基金变成了林业资金，造成林业基金性质的混乱。为契合国家投入林业的风险基金和生态效益补偿基金这一专项基金性质，林业基金的来源应主要是国家财政拨款和征收生态效益消费税。在林业基金的使用上，目前的主要问题是使用范围太大，许多林业基金被用于基于经济效益的林业生产如速生丰产用材林、经济林等，有的甚至变成了“养人和养机构资金”，没有切实做到专款专用。林业自然灾害发生后，林农不能规范地从林业基金中获取风险补偿，更多地是政府重新下拨救灾专项资金，给林农再生产进行资金补贴。我国已经实行森林生态效益补偿基金制度，也有了明确管理办法，但补贴范围是国家确定的公益林，目前在平原农区还没有科学的公益林和经济林划分标准，补贴中也没有考虑经济林的生态价值，补贴标准低，与森林生态效益的主体地位不相适应。

2．2．3林业风险基金制度还不完善林业投资大、生产周期长，使其经营风险大，林农抗风险能力弱。

我国目前还没有完善的林业风险基金制度来分散林业经营风险，发生林业灾害时主要有依靠国家援助和经营者承担两种方式，在一定程度上影响了林农投资林业的积极性。建立林业风险基金制度可有效分散林农经营风险，保证林农遇到林业灾害时及时得到经济补偿，提高恢复森林资源的能力。

3江苏省平原地区林业生态基金制度设计

3．1明确江苏省平原地区林业生态基金制度的政策目标

政策目标是实施特定政策所要达到的明确社会目标，是具体的、可评价的。建立林业生态补偿基金的目的不是为解决林业投入不足的问题，也不是用于调节林木市场价格波动，其不是具有营利性质的产业发展基金，而是政府设立的非营利性社会公益型基金，目的是通过科学运用公共财政资源服务于林业经营风险和森林生态效益补偿［1］。只有明确了林业生态基金制度的政策目标，才能制订出规范的林业生态基金管理制度，对林业生态基金的使用进行有效监督，使林业生态基金制度更有效地促进农区林业可持续发展。江苏省平原地区农林共生，这有别于南方集体林区。一是平原地区的农业投入项目选择范围大，与南方集体林区相比，平原地区经营林业的机会成本高，经营林业的风险相对较高。二是江苏省平原地区林业生产是以家庭经营为主，林业生态效益补偿的难度较南方集体林区要大，因此须考虑是否要针对不同典型地区制订不同的林业生态基金制度政策目标。

3．2江苏省平原地区林业生态基金的来源结构

林业生态基金制度的核心是林业生态基金来源，建立稳定的、符合市场化运作规则的基金来源机制十分重要。当前我国还未建立完善的林业生态基金制度，已有的林业基金来源一部分是政府拨款，其他则是由林业行政主管部门征收，征收对象是相关林业单位和个人。实质上，林业部门征收林业基金的意义并不大，充其量是林业资金的内部循环，并不能从根本上起到对林业资金的补充作用［5］。因此，林业生态基金的筹集要从以林业部门内部征收为主转为以面向社会征收为主。从理论上说，林业生态基金应向享受森林资源生态效益的社会公众筹集，但是森林生态效益的受益对象在一般情况下是不可确指的，即使受益对象确定，但消费森林生态效益的数量是难以量化的，因此广泛地向全体社会公众征收的方式实际操作难度很大。然而如果森林生态效益补偿全部由国家财政补贴，也是不可能、不公平的:国家财政难以承受，而且社会公众享受森林资源生态效益所带来的社会福利存在差异。采取“庇古税”是筹集林业生态基金的可行手段，“庇古税”是对于产生正外部性者给以补贴，而对于产生负外部性者征收税收。目前“庇古税”已应用于我国的退耕还林制度、排污收费制度等。征收“庇古税”即森林生态环境税的关键是如何设计征税对象、税基和税率。在左旦平的研究中，先假定所有税种都是以经济活动总量(如销售收入、营业额、实物量等)作为征税依据，经济活动总量越大对森林生态造成的负面影响越大，其纳税额就越大。所谓的森林生态环境税可用几个主要税种附加税的形式征收，国家级林业基金可以采用国家税附加税的方式征收，省、市、县级林业基金可以采用地方税附加税的方式征收［1］。

3．3江苏省平原地区林业生态基金的使用管理

基于林业生态基金制度的政策目标，林业生态基金主要用于森林生态效益补偿和林业经营灾害性风险补偿两方面，即主要是生态林建设资金和恢复林业经营的风险资金。森林生态效益补偿基金实施分级管理和分类管理制度。分级管理是按国家级、省级、市县级，进行林业生态基金使用管理。国家级林业生态基金主要用于国家重点林业生态工程建设，如大江、大河上游地区的生态保护工程和生态脆弱地区防护林体系建设工程等。省级林业生态基金主要用于本省河流生态林和重点生态林建设工程，如江苏省沿海、沿江、沿湖防护林体系建设。市县级林业生态基金主要用于本地的生态林建设和城镇绿化等档次较低的生态建设项目。分类管理是按林业生态基金的补偿使用主体不同，分为国有林场和集体林场(包括自然保护区)、乡(镇)村集体单位、林农和其他经营主体。森林生态效益补偿基金按补偿标准分配给不同的经营主体，由其用于生态林建设，林业行政主管部门负责林业基金使用的监督管理，保证森林生态效益得以实现。林业风险基金是分散林业经营风险特别是林业灾害的补偿基金。林业风险基金可采用财政资金为主、商业保险为辅的模式。国家林业风险基金主要负责大规模林业灾害的补偿，如大规模森林火灾、恶劣气候对整个林区森林资源的毁灭性破坏，来源于国家财政资金。地方林业风险基金主要负责地方林业企业和农户林业灾害的补偿，由于地方财政资金有限，地方林业风险基金的规模很难满足需要，因此，鼓励林农或其他经营主体购买林木商业保险。保险公司应服务林业生态建设，设立林木险，相关保险费用由政府财政和林农共同负担。2009年5月中国人民银行、银监会等5部门联合下发的《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》明确提出，应尽快建立政策性森林保险制度。相关保险机构要本着“低保费、低保额、保成本”原则，针对性地推出基本林业险种和可选择的其他林业险种，根据实际情况设置不同的保险费率，引导林农参加投保，扩大保险覆盖面，有效降低林业经营风险，提高林农抵御自然灾害的能力。

3．4江苏省平原地区林业生态基金的绩效评价

在市场经济条件下，为解决“市场机制失灵”问题，须要政府进行干预使森林资源的正外部效益得以内部化，但如果政府干预不当偏离既定目标，就会出现“政府失灵”现象［1］。对于林业生态基金，可以采取“成本－效益”分析法来评价其绩效。“成本－效益”分析法，是依据林业生态基金特定政策所要达到的明确社会目标，设计实现目标的可供选择方案，详列各种方案的全部预期成本和预期效益。通过分析比较，选择最优的林业生态基金投资项目，其选择的依据是该项目的净社会效益。林业生态基金投资持续多年后，期间每年都要产生效益和成本，必须考虑这些“效益流”和“成本流”。净社会效益的计算公式如下:NSB=PV(B－C)=∑Hr=0Bt(1+r)t－∑Hr=0Ct(1+r)t(1)式中:NSB为净社会效益;PV为现值;B为收益;C为成本;r为贴现率;t为年限;H为时间期界。根据上述公式，可对林业生态基金投资的可行性进行判断:当NSB＞0时，则项目可行;当NSB=0时，须要计算内部收益率(净现值=0时的贴现率)，如果内部收益率大于银行贷款利率，则该项目可行;当NSB＜0时，则该项目不可行。当NSB＞0且边际成本等于边际收益时，林业生态基金可以取得最大的净收益。