农民农地使用权出让研究论文

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论文摘要：农地使用权的流转有利于城乡社会的协调发展和农业的规模化、集约化、现代化经营。但由于法律法规体系的不完整、中介服务机构的不完善、农地流转市场不发育等种种原因，农地使用权的依法、自愿、有偿流转在很大程度上受到制约。为此，迫切需要进行相关体制的创新，从而切实有效地促进农地使用权的依法、自愿、有偿流转。

论文关键词：农地使用权；流转；“瓶颈”；对策

一、我国农地使用权流转的必然性和迫切性

(一)进一步缓解农村人多地少矛盾的需要

由于城市规划、环境污染、水土流失(20世纪最后20年，光沙化面积就由1000多平方公里猛增到2460平方公里)以及违规“圈地”等各种原因，我国的耕地以每年500万-700万亩的速度剧减，尤其是最近几年，全国耕地一下子少了1亿多亩，人均耕地也相应由1980年的2亩减少到2003年的1．43亩，仅为世界人均耕地的1／4………这愈来愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得农地负荷太大，农业生态环境和农业的可持续发展面临威胁；另一方面又使得农村富余劳动力(指从事第一产业的农村不充分就业的劳动力)大量产生。在耕地以每年500万-700万亩的速度减少的同时，农村劳动力却以每年600多万的速度增加，据测算，全国现有的4．8亿农村劳动力中，农业生产实际需要为1．7亿，已从事非农就业的有1．6亿，另外1．5亿属于富余劳动力——要解决包括缓解农地超载力、增加继续从事农业生产者的人均自然资源占有量在内的这些问题，除了转移农村富余劳动力和流转农地使用权外，目前还没有其它更好的办法。

(二)进一步优化农地资源配置的需要

近年来，一方面，随着经济体制改革的深入，农民的非农就业门路越来越广，特别是经济发达的沿海地区；另一方面，受农业生产力水平、农业税费负担等因素的影响，农地经营不仅无厚利可图，有的还亏本倒贴(占总农户77．5％的以农业为主要收入来源的农户人均纯收入实际上还处于负增长状态)。于是，越来越多不安于“脸朝黄土背朝天”现状的农民纷纷加入第二、三产业的队伍，非农收入在他们的家庭经济中的比重也随之而日益增加，2002年，全国农村居民的非农收入首次超过了务农收入。然而，由于农村社会保障体系尚未完善，不无后顾之忧的广大农民仍把农地视为最基本、最可靠的保障(哪怕是既脆弱又低效能)，他们甚至宁可继续支付农业税费也不肯轻易转包或完全放弃农地使用权，就连那些已有相对固定非农职业、非农收入并主要依靠非农收入而生存的也不例外。这种现象再加上有偿退出农地承包机制、农地流转制度尚未健全等其它原因，使本来可以“畅其流”的农地资源却大多依然呈“固态”，有的勉强维持“亦工亦农、亦商亦农”的低效兼业经营状态，有的则干脆弃耕撂荒，湖北全省仅2000年就有5．18％的耕地撂荒，其中常年撂荒的达1．65％，涉及42．47万农户。结果，一些增人而未增地的农户、种田能手无法通过农地的合理流转有效地解决“有田者不种、种田者少地”的现实矛盾，有限的农地资源也未能得到充分的开发、利用。

(三)农业现代化进一步发展的需要

家庭联产承包责任制在充分调动农民生产积极性、解放农村生产力等方面的历史功绩是无可争议的，但随着农产品市场的进一步开放，其固有的美中不足也日渐凸显：第一，势单力薄的生产主体既不利于农田水利基础设施的建设，也不利于抵御自然灾害。第二，面积少、规模小的小农经营一般只能维持或基本维持自给自足，能进人流通领域的农产品数量极为有限。况且，狭小的社会活动范围也使得单干的农户难以及时获取最新的农业信息、无法准确把握不断变化的市场行情，盲目、无序的生产又容易导致结构趋同、产需脱节等。第三，以各自独立、零星分散为特点的农业格局既不利于农业机械、农业新技术的应用和推广，也不利于农地连片经营、综合开发以及农业经济结构的调整，严重制约了专业化、规模化、集约化农业的发展。也正因此，这些年来，我国农业的经营成本一直居高不下。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的成本分别是出售价格的82％、94％和99％。另据浙江省农村固定观察点的l0村资料记载，1995年亩均净收益为680．04元，1999年为505．71元，4年间减幅达25．6％，如果扣除人工和物质费用等因素，则1995年的亩均纯收益为34．51元，1999年为一174．72元……可想而知，不把农地、资本、技术等农业生产资源的合理重组、优化配置落到实处，我国的农业很难有新的发展出路。

二、我国农地使用权流转的“瓶颈”

(一)城乡二元结构及其不合理的政策

市场经济要求生产要素自由流动，但在以户籍制度为根基的二元分割的城乡格局下，农民先办证后进城等规定和城市正规就业部门不“垂青”于农民等现象，直接或间接地阻碍了农地的流转。近年来，虽然非农就业领域有所拓宽，农民进城务工的机会也有所增多，但除了那些有能力在城市投资几十万、上百万和在城里有住房、有稳定收入来源又缴得起一大笔增容费的人之外，绝大多数进城农民工的户口只能继续留在农村。他们的“农民”身份并不因为自己不再务农而发生变化，进城后也无法与城里人平起平坐：他们不但要按规定办理诸如计生、就业、暂住、健康等各种各样的证，缴纳诸如就业管理、治安保护等各种各样的入城费(多的时候，各种费用加起来每年不下千亿元)而且还免不了要在职业选择、劳保福利、子女上学、城市生活等各方面备受歧视，合法权益也常常得不到应有的保障等等。如此巨额的非农就业成本，无疑成了农民离乡离土的一大藩篱。

(二)农地使用权流转法律法规体系不完整

2003年3月1日开始实行的《农村土地承包法》规定：“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权”。这说明，对于农地流转和农民权益的合法性问题，法律已经作了肯定性的回答，政府的政策也已逐渐放松了对农地流转的限制。但是，城镇居民、外商投资者等能否成为农地流转的受让人?受让人可否再转让?可否以农地使用权作为股份制、合伙制企业中的出资等诸如此类的问题至今还没有明确的法律依据。况且，农地流转具体的操作程序、形式、流转对象、合同各方当事人的权利义务、违约责任认定、合同的管理和监督、仲裁主体、调处纠纷和矛盾的办法、政府在农地流转中的地位、职责、作用等方面的法律、法规也基本上是空白。我国没有一部完整的指导农地流转工作的法律法规，甚至全国性文件也少得可怜，因而在实际操作过程中几乎无法可依，解决问题的任意性太大、难度也大。此外，现行法律制度还未对农地所有权主体进行清晰的界定，虽然《宪法》和其它一些重要法律都明确规定了农地归集体所有，但不同法律对“集体”一词所涵盖的范围的解释也颇有出入，有的指乡(镇)、村两级，有的是指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织等。结果不难想象，缺乏有效制衡机制的农地所有权者与基层政府之间常常因此而相互“较劲”：后者往往打着公共利益的旗号，滥用行政权力，违法侵害集体农地所有权，前者则滥用甚至肆意扩充农地所有权的权能，违法改变农地用途或出售集体农地而从中谋取利益等等。

(三)农地使用权流转市场不发育

依托统一、开放、公平、公正、规范、有序而非杂乱无章、自由泛滥的农地市场，在市场经济规律下进行农地流转的整体运作，是完备的农地流转制度的一个重要因素。但由于生产力发展水平、宏观政策环境等方面的原因，我国农地市场尚未完全发育，农地流转过程中仍呈现出约束过多、管理薄弱、缺乏动力机制的现状。农地使用权的流转也仍然处于自发、分散和无序状态。除了社区集体经济组织推进的流转外，大多数属于农户之间的私下转包，效率低下自不待言，运作程序、管理形式也欠规范，流转的价格依据、利益补偿关系的协调以及农地股权的确定等随意性的空间都很大，双方的权益经常得不到应有的保障。因此，应尽快使农地使用权的稳定性与农地资源的流动性在市场机制的作用下有机地统一起来，有力地促成农地使用权往资金雄厚、效益高、技术先进、管理科学、开拓能力强等专业种植大户、种田能手、龙头企业以及其他现代农业经营者流转，多方盘活农地资源。

(四)中介服务机构不完善

健全完善的农地使用权流转中介机构不但可以为当事人提供委托、农地信托、农地评等定级、地租地价评估、政策和法律咨询、市场预测、项目推介、合同的公证、监督和仲裁等专业化、社会化服务系统，而且能为当事人处理涉及所有权、承包权、使用权等主体利益的各种经济关系，便于当事人准确了解、掌握农地流转的市场行情，节省人力、物力、财力。节约交易和履约等合同行为成本，使农户之间小范围、临时性、个别性的农地使用权流转变为大范围、长期性、经常性和整体性。然而，我国至今还没有一家正式的农地使用权流转中介机构挂牌运作，在信息不灵、数据不全和各种管理不到位的情况下，挨家挨户、零敲碎打的供需方直接流转不仅是盲目的，而且成本高、成交率低、成交规模和范围小(一般局限于本村、本小组内、有的只是在亲友或邻居间私下进行)，纠纷隐患多。而暂由集体经济组织充当中介推动的流转，虽易于操作，目前也比较常见，但既当裁判又当运动员的双重身份使得实际掌握了农地处置权的集体经济组织在农地流转的具体运作过程中很难摆正自己的位置。不但无法确保透明、公正、公平和效率，还会助长农地寻租等腐败之风的蔓延。也正因此，近年来。农户的正当权益屡遭侵蚀，坑农事件时有发生，有的还相当恶劣。如：以发展为由违背农民意愿下达硬性指标强制流转或以稳定为由限制农地流转，利用“贱买贵卖”、不给或少给流转农地的农民补偿安置费等从中揩油。2003年，国土资源部就受理了8000多件次群众上访，其中涉及非法占地和征地补偿安置的高达6成以上……显然，发展、规范、完善多层次、多类型的农地使用权流转中介服务机构和壮大经纪人队伍也是当务之急。

(五)农地流转的金融动力不足

首先，农村信用社、农业银行、农业发展银行等金融机构的业务基本上局限于各自的领域。相互之间缺乏业务上的交叉、竞争。农村金融服务的多样化和现代化发展也还没有完全到位。其次。金融机构普遍对风险大、回收期长、回报率低的农地贷款不太感兴趣，因而那些需要农地流转、连片规模经营等大额资金的农户、非农户和农村企业虽“嗷嗷待哺”。

金融机构仍“无动于衷”。近年来，正规金融市场内，农村信用社所开展的小额信贷和联保贷款也只是满足少数农户简单生产的需求而已。正是由于资金支持不足，农业结构调整和产业化经营中的许多投资前景看好的项目“胎死腹中”或功亏一篑。要改变这一现状，除了增加中央财政投资、不断完善“农村信用社+国有商业银行+其它金融机构”的金融服务功能外，还必须积极通过相关政策，全方位、多渠道地集合民间各种资金，逐步实现农业投资主体的多元化。

三、促进我国农地使用权顺利流转的主要对策

(一)积极为农地使用权的依法、自愿、有偿流转提供有力的政策保障

l、尽快完善农村社会保障制度。解决了农民的医疗、失业、养老等基本保障问题，无异于免除了农民的后顾之忧，可以使农民对农地的依赖程度迅速由大变小、由小到零，农地使用权的流转当然也就越来越快、越来越顺利。不过，政府的财政暂时还无力全部为农民的社会保障“买单”，这笔保障金只能是在政府的引导、组织、协调下通过多种渠道加以筹集：第一，集体补助。源自乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态资产、乡镇企业的部分收益、在农地使用权流转中所得的“溢价款”以及其它股权收益、租赁收益等中拿出一部分给予补助。第二，从农地使用权流转的所得之中拿出一个固定的份额。用来建立农民的养老保险基金。即“以土地换保障”。第三，政府的财政支持。第四，企业、个人的缴费等等。公务员之家

2、在以市场调节为主的前提下，充分发挥政府的协调、引导、管理、服务等职能。农地流转固然不应由政府一手操纵，大包大揽、横加干预。但离开了政府政策的支持，农地流转市场难以成熟和完善，其效益和作用也难以充分发挥。而就眼下的情况看，政府的政策支持应着重从以下几方面人手：首先。深化城乡户籍制度和劳动就业制度的改革，彻底取消城市中普遍存在的各种限制农村人口流动、阻碍农民进城的不合理规定，尽快统一城乡劳动力市场，鼓励有条件的农民到城里安家落户。对进城务工农民，政府要一视同仁地进行管理、服务，并准许那些在城里已经有固定住所、稳定职业和收人的农村流动人口在就业地或居住地登记户籍。并与当地居民平起平坐，依法同权利、共义务。其次，在深人研究、不断总结的基础上，逐步制订适合农村经济发展、便于操作的有关农地流转的配套政策和条例，真正把尊重农户意愿、维护农户的农地流转合法权利落到实处。既要允许、倡导农户在承包期限内通过抵押、人股、出租、托管经营、“以地招商”、“资本置换”、“反租倒包等方式依法、自愿、有偿地流转农地使用权，又要创造条件确保具备农地经营能力和条件的外乡人、城镇居民、外商投资者等都享有均等的受让机会，最大限度地促进农地资源的跨行业、跨地区大范围流动。譬如，允许受让者在征得出让者的同意和不改变原合同约定的用途后进行再转让；为外来承包农地的农户提供子女上学、征地建房便利等等。再次，积极为农地流转市场的培育和规范化发展营造良好的社会环境。如建立综合配套的农业信息、农业技术、劳动力、资金等市场，不断完善公开公平的农地招标投标和竞价承包机制，对农地流转合同的基本条款、订立程序、跟踪监督等实行规范化管理，依法保护农户的农地流转收益权、及时解决征地补偿问题，加大对从事农业规模经营的专业大户、龙头企业的扶持力度等等。

(二)发展农村小城镇，加速“农村城镇化一农民市民化一农地使用权流转”的良性循环

一般情况下，农民市民化后就基本可以不再依赖农地过日子，原先对农地的那种“热土难舍”也将逐渐淡化，客观上也就有利于农地使用权的流转。通过发展农村小城镇来推进农村的城镇化和农民的市民化更为切实可行。那么，如何搞好农村小城镇建设呢?首先，应综合考虑地理区位、交通条件、经济基础、发展潜力、总体布局等具体情况，有规划、有目的地选建一批中心或次中心小城镇，充分利用大中城市技术、市场、信息、资金和现代化管理经验的对外辐射发展小城镇的二、三产业并逐步与大中城市之间形成有效的产业互动。例如，以农副产品的转化和精深加工为区域特色产业，延长小城镇企业的产业链，引导小城镇农产品加工朝食品工业集团化方向发展。把大中城市的工业链延伸到小城镇．零配件生产和一般加工环节尽量由大中城市往小城镇转移，在不断调整城乡经济结构中扩大小城镇的就业容量。其次，合理兼顾小城镇的规模发展。太小的城镇容易分散人气，难以发挥城镇应有的功能优势，也无法形成相应配套的服务，尤其是容易造成土地资源的无效浪费和开发成本、经济活动成本的无效增加。因而．经过周密规划新扩建的小城镇应不断化小为大、化散为聚，特别是要通过改善自身的软硬环境吸引更多的民营企业往中心或次中心小城镇聚集，从而不断繁荣小城镇经济、确保小城镇的稳步、平衡、协调和可持续性发展。

(三)全面提高广大农村居民的综合素质

长期以来，我国农村劳动力整体文化水平普遍偏低的现象一直比较突出。据统计，在我国现有的农村劳动力中，小学以下文化程度的占38．2％，初中占49．3％，高中和中专占11．9％，大专以上的占0．6％，受过专业技术技能培训的仅占9．1％。试想，这样的农村劳动力，能在多大的区域和空间实现多大比例的转移、流动?如果农村富余劳动力的非农转移因此而“肠梗阻”了，又岂能不殃及农地使用权的流转?为此，各级政府应在逐步加大财政转移支付力度的同时，合理调整农村现行的教育布局和教育投资结构，多渠道、多途径地筹集教育经费，确保九年、力争十二年的农村义务基础教育的普及。千方百计使失学的适龄学童重返学校，使农村文盲、半文盲者尽快脱盲。进一步完善非农就业的培训机制，充分利用函授、全日制、短期培训班、广播电视等形式对农民进行正规化的职业技能培训。农民的文化水平和职业技术技能提高了，非农就业的领域自然而然就宽广，农地使用权的流转也就更为畅通无阻。