粮食流通体制管理论文

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二、“三项政策”的效果评价

下面让我们分析一下“三项政策”是否能够达到我们原来预期的三个主要目标：提高农民收入；国有粮食收储企业实行顺价销售，自负盈亏，减少国家财政负担；完善粮食价格形成机制，进一步健全粮食市场体系。同时也考察该政策的实行对其他社会经济方面的影响。

（一）农民收入

因为目前收购价分成定购价和保护价，要回答1998年的粮食政策对农民收入的影响，必须分别对定购价和保护价收购的粮食进行计算，即从比较定购价和保护价与市场价的差价以及按定购价和保护价收购的数量来推算“三项政策”对农民收入的影响。因为定购价、保护价以及定购数量是一个确定数，如何估计市场价和按保护价实际收购粮食数量是决定农民收入的关键因素。在6月1日开始实行“按保护价敞开收购农民余粮”，不允许非国有粮食收储企业直接收购农民余粮之后，“市场价格”好象从市场中消失了。其实不然，市场中那只“看不见的手”还在起作用。根据我们最近对10个省市的抽样调查，市场价格在少数地方略低于或相当于目前保护价水平，而在大多数地方却高于政府决定的保护价。值得一提的是，如果允许私商自由进入收购农民的余粮，根据农业政策研究中心的CAPSiM模拟分析结果表明，稻谷、小麦和玉米的市场价格将比目前的保护价分别高出7%、5%和2.5%，目前不少决策者和一些学者认为，私商进入粮食收购市场会降低市场收购价格的判断是值得争论的。市场价格的水平是由市场的总供给和总需求决定的，它们之间平衡状况决定了市场的价格水平，在这一价格水平下，若市场收购者（或竞争者）增加，或者说买方增多，只会使市场价格提高而不会下降。所以从目前的“按保护价敞开收购农民余粮”中农民得不到政策干预的额外收入，即使不计算各地的“压级压价”，根据我们的测算，农民从“保护价”收购中得到的净收入是负数，负收入的幅度取决于按“保护价”收购的数量，稻谷、小麦和玉米三种主要粮食合计由于保护价政策而减少的收入大约在20.7亿元与24.8亿元之间（表1）。

表1.“三项政策”对农民收入的影响

略。

在“三项政策”的影响下，实际上，私商粮贩从农民那里购买的粮食所付的收购价格虽然略高于“保护价”，但这些收购价比在没有执行“三项政策”情况下的市场价要略低一些（稻谷3%，小麦2.5%，玉米1.5%），由于“三项政策”，农民在卖给私商粮贩粮食后的收入减少大约在15.6亿元至17.7亿元之间。农民收入的提高实际上主要来自粮食定购任务和定购价大大高于市场价的结果。根据我们的测算，全国农民由上交定购任务所增加的收入大约为126亿元。以上三项收入变化的合计大约为86-87亿元，农民人均收入增长还不到10元，只相当于去年农民收入的0.5%！

（二）国家的财政负担和企业亏损估算

国家的财政负担包括两方面的内容，一是财政的直接补贴，二是银行贷款利息补贴。由于很难做到“顺价销售”，许多地方在省内不得不实行对口调拨的强制性财政补贴方法，即销区从产区调进粮食时必须给予财政上的补贴，比如在福建省，闽东从闽北调进粮食每吨稻谷的财政补贴为200元。这种补贴水平在各地有差别，由于我们目前没有全国各地省内的各种对口调拨的详细资料，假设全国平均对口调拨的财政补贴为150元/吨，同时假设对口调拨数量为2000万吨，这意味着地方财政1998年用于省内的对口调拨财政补贴数额将达到300亿元（2000万吨*150元/吨）。

据我们对10个省的摸底调查，今年按保护价收购的粮食由于受到种种压力（仓库、资金和顺价销售等），数量不会大幅度超过去年按保护价收购农民的余粮数量。假设今年国有粮食收储企业粮食平均库存为1.2亿吨（实际数可能比这个数还大），由于不能实现顺价销售，一年内将要付出的利息105.80亿元（1400元/吨*1.2亿吨*6.31%，按商业利息计算）或96.8亿元（按粮食收购贷款5.76%利息计算）。若这些粮食平均库存期为1.5年，粮食企业所付的总利息将达到144.8亿元左右（96.8亿元×1.5），另加银行贷款的利息补贴13.5亿元。这样国家和地方的财政负担总和为313.5亿元（300亿元+13.5亿元）

由于无法实现顺价销售，国有粮食企业亏损包括两方面的内容：陈粮损失和价格逆差。陈粮价格平均每年下降40元/吨，由于陈粮而带来的损失将达72亿（40元/吨×1。2亿吨×1.5年）。价格逆差额估计将达到276亿元（230元/吨×1.2亿吨）。粮食企业总亏损额将达到348亿元（276+72）。加上地方粮食调拨财政补贴300亿元，银行贷款利息补贴13.5亿元，总共661.5亿元。

（三）粮食市场体系

改革开放以来，尤其是1993年以来，中国的粮食市场得到充分的发展，地区差价在逐渐缩小，市场的一体化程度得到不断的提高，然而实行三项政策以来，粮食的地区差价拉大了，这种差价拉大不但表现在产区和销区、沿海和内地以及省际之间，而且在省内各县的粮食价格差异也在扩大。这意味着由于地方本位利益，粮食贸易的地区封锁在抬头，建立全国一体化粮食市场目标正在受到严重的挑战。

以高价（定购价）收购粮食、高价（顺价销售）销出粮食实际上是与粮食市场价格形成机制背道而驰的。要完善粮食价格形成机制，必须依据价格规律办事，对农民的补贴最好通过其它方式而不能通过垄断一级市场提高收购价格来实现。日本能够使国内的大米价格高于国际市场价格5-6倍，也是由国内市场和供需平衡决定的（通过限制进口），而不是通过政府垄断国内收购市场来达到的。

（四）粮食产业化面临严峻挑战

国有粮食收储企业由于政策上、技术上和操作上的各种问题很难实现优质优价，从某种意义上讲是助长了低效农业、“低质”（相对于优质）农业的发展。早籼稻的积压就是一个很典型的例子。近年来，各地通过摸索、总结并开创了一系列优质高效的粮食产业化路子，一些地方在一定程度上实现了产销一体化，如组建各种形式的股份制粮农联合体，连片生产，形成规模经营，形成利益共同体，按产业化要求实行粮食生产、加工、销售一条龙等。这种粮食产业化发展在许多地方有不断发展和扩散的趋势，然而，自从“三项政策”实行以来，人们开展担忧实行垄断收购的国有粮食收储企业能否承担起这一重任。我们所到之处，从农民那里，从国有粮食企业那里，更是从主管粮食生产和推广粮食技术的农业部门那里都得到了一致的回答：粮食产业化难以实现。

（五）就业问题

“三项政策”即使能按原来设计的方案贯彻实行，解决了国有粮食收储企业的就业和亏损问题，却使全国更多的非国有粮食企业，尤其是直接参与粮食收购的私商粮贩的就业问题受到威胁。何况“三项政策”不但很难扭转国有粮食收储企业的亏损问题，而且由于无法实现顺价销售，全国的国有粮食收储企业在过去的几个月里普遍停发了工资，国有粮食加工企业没有停产的职工也下岗了多半，原来已承包出去的国有粮油商店，不是转向产品经营，就是轮流“上岗”，因为由粮食部门批发出来的粮食根本无法顺价销售。某县的一位营业员对我们说：“去年以前，县城里一半以上粮食是从我们粮食部门设在城内的10多个粮油门市部里销出去的。现在我们一天只能卖几斤，市场全被个体户占有了”。就在这个国有粮油商店的对面，是一个由个体户开的粮食零售店，店内堆满了粮食，见我们来调查，还没等我们开口，一位女老板模样的人就上来搭话：“今年我们家粮食大丰收，这里卖的籼米全是自家生产的”。其实这个县由于水灾早稻减产30%.

（六）消费者的影响

高价收购粮食，若完全能再实行顺价销售，在更高的价格下，消费者的购买力会降低，这又加剧了“卖粮难”的问题以及国家储备粮的增加。更为不幸的是，提高粮食价格会减少城市居民的可支配收入，而目前政府正在刺激城市居民消费品的内需。粮食价格的上涨也将对工薪收入者的生活增加压力，尤其是那些领取失业救济金、刚下岗的国营企业的职工。

（七）粮食贸易

“顺价销售”也直接影响到粮食的进出口贸易。粮食产区、粮食出口企业、中国粮油进出公司及设在各地的分公司纷纷对现行“三项政策”可能对粮食出口造成的影响表示担忧。国家已在政策上取消了粮食出口补贴，粮食进口于1997年也实现了关税配额制。在目前国内粮食收购价格远远高于国际市场价格的情况下（尤其是小麦和玉米），如何做到出口无补贴，在进口关税配额内如何保持低关税（0-4%），以及如何确定进口关税配额数量，不但是与粮食进出口相关的国内所有企业关注的问题，而且也是国际社会近年来对中国表示关注的问题之一。美国政界、商界及学者已多次提出为什么1997年中国国内的玉米价格大大高于国际市场价格，在中国政府已经宣布“取消粮食出口补贴”政策下，中国还能从东北出口大量的玉米？继而产生了对中国政策的不信任感，使他们更认为，在WTO谈判中中国的国有贸易（StateTrading）问题是不可忽视的。许多东欧国家加入WTO同时能继续保持国有贸易的状态，中国的国有贸易问题却一直是中国加入WTO谈判中有重大争议的问题之一，这同放开国内粮食市场不无相关。

（八）国际社会的影响

最近，美国、日本、澳大利亚、欧盟各国以及许多国际多边组织和其它国际社会对我国目前实行的粮食流通体制改革表示了极大的关注。他们普遍认为“三项政策”

是改革的倒退，是回到了过去的“计划经济”。世界银行将在它即将公布的一份中国农村经济发展战略的报告中提出对中国目前“三项政策”改革的质问。一位美国教授呼吁中国政府必须充分相信国内粮食市场已得到相当程度发展，市场能解决中国的粮食问题，中国应该向全世界宣布中国的粮食已走向市场化，让更多的外国人，尤其是美国人了解中国市场的发育情况，而不应该重新垄断粮食收购市场，否则必然使人们又感到中国回到过去的老路。

三、政策和建议

中国粮食流通体制改革刻不容缓，1995年至1997年三年创记录的粮食产量、粮食储备的大幅度增加以及粮价的下跌是为我国粮食流通体制改革提供了一次难得的历史性机会，政府今年年初开始制定的“四分开一完善”粮食流通体制改革的总原则是完全正确的、及时的。然而由于种种原因，政府把当前深化改革的重点转向“三项政策”。这种想利用一项改革方案解决多种相互冲突的目标是难以奏效。

由于篇幅关系，本报告不能就新形势下稳定市场的能力何在，中央目前确定的库存水平能否稳定物价，中央政府是否能够期望地方政府（省和县两级）运用缓冲库存来稳定物价以及“四分开一完善”等政策性问题逐一展开讨论。这里只对今后如何完善粮食流通体制改革的总体设想提出一些建议，包括长期的政策和当前的一些临时应急措施，供领导和决策者参考。最基本的想法是在日益商业化和市场化的环境中，我们需要一套新的体系来运行粮食经济，在这种新的体系里，政府的重要功能是作为市场公平竞争的公正裁判员，作为市场稳定的调节者、作为市场发育的支持者。

（一）长期政策

第一、创造公平的竞争环境

公平竞争必须体现在市场运作中的每一个环节，只在批发和零售市场上实现公平竞争，而在收购市场上实行垄断，“理论上”是可行的，实际操作有一定的难度，因为控制和监督成本非常高。只要有漏洞，只要有利可图，不管是合理不合法，还是合法不合理，“寻租”这种经济行为是必然的结果。

完善粮食流通体制，我们的观念不能停留在如何培养国有粮食企业在粮食流通领域中起怎样的主渠道作用，我们要解决的问题应该是如何建立一种新的粮食流通体制以培育高效的粮食运行机制。它的主体可以是国有粮食企业，也可以是非国有粮食企业，让他们在市场竞争中去实现。从事粮食收购的私商粮贩受到农民的欢迎，甚至在目前不合法的情况下还能够生存，说明他们在粮食市场中已占有一定的地位，有一定竞争力，粮食市场是可以盈利的，开放粮食市场不但能减轻政府的粮食财政负担，而且能够促进国有粮食企业改革，提高市场运行效益。

国有粮食企业的亏损，有政策的原因，更有体制的原因。1996年以前，收购价格远远低于市场价，盈利的不多、亏损的也不小。不管是从粮食的专业人员、仓储、加工、市场网络上看，还是从资金来源和贷款补贴上分析，若能实现“四分开”国家应该说已给国有粮食企业参加市场竞争提供了非常优惠的条件，国有粮食部门的300多万人不是多了还是少了的问题，人员多、工资负担重是经常被引证的论据，但实际上人工费用占国有粮食收储企业粮食经营的总费用不到四分之一。更值得一提的是在各级批发市场，集市贸易市场有多少国有企业同个体户一起在那里摆摊位？走向市场需要有坐办公室的决策者，更需要深入市场的经营者。总之，体制、政策、观念、“主渠道”的老大哥架子是问题的所在。另一方面，大量的离退休干部确实给国有企业背上了沉重的负担，这是历史遗留的问题，在把国有粮食企业推向市场之前，政府也应该按照“新老帐”分开原则，使其“轻装上阵”。

第二、建立新的独立的、垂直运行的中央粮食储备系统

在国内粮食市场开放之后，市场价格能否稳定？这是我们改革中最关键的问题。在这里，首先必须相信我国的粮食市场已经相当发达，市场的一体化程度已达到相当高的水平，如果建立独立的、垂直（从上至下的）运行的中央粮食储备系统，开放粮食市场不会引起象1994-1995年那样的大幅度粮价上涨的局面。同时必须明确地方粮食储备系统不可能在稳定物价上起太大的作用，更不能期望靠建立庞大的、耗资巨大的地方粮食储备系统（省和县）来稳定国内粮食市场，1994-1995年国内粮食市场波动就是一个活生生的例子，这也是被国外许多国家所证明的。因为地方政府不会主动地用行政手段通过有效的缓冲库存系统，来实现全国市场物价的稳定，他们常常等其他地方（如其他省）先行动，然后伺机而定。

要达到稳定市场物价的目标，只有建立一个由中央政府控制的真正能独立运行，不受地方政策影响的新的粮食储备系统。设立在各地的粮食储备机构必须是中央在地方的分支机构，人员、工资、市场购销等等一切都不受地方政府支配。中国的粮食市场商品率占总产量的比例不到30%，70%的人口（农村人口）基本解决了他们自己的粮食储备问题。这同其它发展中国家有明显的区别，它意味着国家需要掌握的粮食储备量若能有效地运行，中央粮食储备率（粮食储备占消费总量的比例）可以比其他发展中国家低得多。那么中央粮食储备量到底需要多少，当然需要进一步研究，但肯定要比现在中央和地方两级粮食总储备量要少得多。据东南亚国家的经验，国家粮食储备量占本国粮食消费量的比例一般在5-10%之间。

为了建立这样的一个新的、独立的、垂直运行的粮食储备系统，地方政府的责任是向中央政府提供一定比例的为稳定市场而支出的财政费用，而不是要地方政府抽出这一部分钱来建立他们自己的地方粮食储备。

这样新建立的中央粮食贮备系统不但能真正做到稳定市场的目的，而且对减少财政负担，促进国有粮食企业商业化、市场化有积极的推动作用。

第三、市场建设

政府可以通过各种方式来支持市场的发育，这包括对交通、市场信息和通讯等公共措施的建设、建立和完善粮食批发市场、期货市场和零售市场及其市场制度，为粮食制定统一的质量标准以及完善各种合同实施的机制等。

（二）、近期应急措施

要建立一个高效的、稳定的、全国粮食市场完全一体化的粮食流通系统需要一定时间的努力。那么在近期内，政府应该采取那些应急措施来应付目前粮食流通领域存在的问题呢？这里我们提出五项临时措施，供决策部门参考。

第一、在保持定购粮收购的前提下，暂时取消今年秋粮和明年夏粮的计划性非定购粮收购业务，开放粮食收购市场。

取消国有粮食收储企业非定购粮的收购业务可以减轻国有粮食企业的库存暴满压力，减少粮食库存费用，减轻农业发展银行面临的大量粮食收购贷款资金继续沉淀的负担，提高整个粮食市场的运行效率，从而节省社会成本（因为私商粮贩的粮食经销费用仅是国有粮食收储企业的一半）。否则，按保护价和定购价收购的粮食捆在一起，要实现顺价销售，结果两者都不能实现。

开放粮食收购市场，允许私商粮贩从事粮食收购业务，不但能促进市场的一体化进程，搞活粮食流通体制，提高粮食市场的运行效益，而且不会降低粮食的市场价格。今年各省确定的保护价实际上只是相当于粮食生产成本，在执行“三项政策”之后，真正的市场价好象消失了，私商粮贩只是根据政府的保护价确定他们的收购价。实际上根据我们的预测，目前的“保护价”和私商收购价比真正的市场价要低10%左右。今年下半年，真正的粮食市场价格应该比去年高，因为今年的粮食产量不可能超过去年，而且净进口减少，所以暂时取消非定购粮的收购业务，允许私商粮贩进入收购市场对农民收入会有促进作用。

第二、增加粮食出口

暂时允许国有粮食企业以保护价的价格结算粮食出口业务，同时增加一些出口的“暗补”措施，以缓冲国内临时的供过于求的市场压力。当然这项政策只能是临时的应急措施。

第三、明确今年按定购价收购的粮食实行财政补贴政策

根据我们测算，今年按定购价收购的粮食若不再执行顺价销售的原则，需要200多亿元的财政补贴。这比坚持顺价销售所造成的损失要低得多。

第四、减轻明年的定购粮任务，进一步开放粮食市场

在目前粮食供过于求，通货膨涨率为负的情况下，在今后若干年内是开放粮食市场、加速粮食流通体制改革的最好机遇。开放后的市场，粮食价格下降的可能性不大，因为目前粮食生产的成本价已经相当于甚至超过国家的保护价。很大的可能是粮食价格会略有上升，因为在减少粮食定购任务之后，粮食播种面积可能会相应地减少。

第五、在个别农业生态比较薄弱和粮食生产比较优势低的地区，适当实行休耕补贴和鼓励当地农民发展多种经营（通过减少粮食收购任务）。