日本林业改革经验借鉴

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一、日本林业概况

（一）通过合理建设与保护，发挥森林的多种功能

日本森林面积2510万公顷，森林覆盖率66%。按权属分，国有林769公顷，占31%；公有林283公顷，占11%；私有林1458公顷，占58%。按起源分，天然林1475公顷，占59%；人工林1035公顷，占41%。森林蓄积44亿立方米。二十世纪八十年代以来，随着日本经济的发展，国民对森林的需求呈多样化、高级化趋势，森林的防灾和防止全球变暖等作用居首，日本政府逐步减少了木材采伐量，根据森林的功能进行分区规划，通过延长砍伐期以及针阔混交林、阔叶树林化等措施，使森林面积、蓄积不断增加，推进了森林的多样化和健康发展。日本根据《京都议定书》规定到2012年减排温室气体6%，其中通过森林吸收源对策确保减少3.8%（1300万吨二氧化碳/年），实际通过森林吸收减少4.2%。

（二）通过政府扶持，提高林业经营水平

日本的森林所有形式以拥有小面积山林的所有者占大多数，据农林水产省2010年调查，全国91万林业户，拥有1-5公顷森林的68.1万户，占75%。小规模林业户因造林周期长、盈利性差，对森林砍伐加工及林业经营的热情不高，致使日本的林业经营一直呈下降趋势，2010年林业产出额是最高峰时期（1980年）的36%。为了改变现状，2011年修改森林法，创建了以大面积森林为对象进行集中施业以及路网建设的“森林经营计划”制度。从2011年起，引进了大面积、有计划直接支援从事森林施业单位的“森林管理-环境保护直接支付制度”，制定“森林经营计划”，对搬运间伐等森林作业以及铺设森林简易林道进行支援。对于接受了描述有扩大规模等目标的“森林经营计划”认定的林业户，在满足一定条件的前提下，可以缓征一部分继承税。另外，为实现高效且稳定的林业经营，采取援助措施，如针对购买与持有林业机械设施等，实施金融及税收方面的优惠政策，来推动高性能林业设备的引进等。

（三）通过开展“使用木材运动”，稳定木材产业发展

日本木材需求量自1973年高峰后处于减少趋势，2009年受全球金融危机影响，消费低迷，木材供应量急剧跌落。为了恢复木材产业发展，日本采取了以下政策：一是根据地区的森林资源、加工设施的建设情况和规模等，建立大规模制材和加工等企业；二是号召国民“使用国产木材”，通过木结构技术的标准化、培养木结构住宅建设的接班人，推进地区木结构住宅，日本国内新建的住宅约有50％是木结构住宅，增加了对木材的需求；三是2010年通过了“关于公共建筑物等促进木材利用的法律”，所有都道县府以及约600个市町村已经制订了公共建筑物中的木材利用方针；四是加大采伐剩余物的收集利用；五是2011年8月通过了《关于电业部门采购可再生能源电力的特别措施法》，并于2012年7月开始实施以固定价格收购可再生能源的制度。实施了上述政策，2010年后木材加工业稍有恢复，2012年转为增势，木材进口呈减少趋势，木材自给率开始呈现上升趋势，2011年达到26．6％。2011年进口木材中，制材37％、胶合板15％、纸浆木片44％。

（四）国有林发挥国土保安的主渠道作用

日本森林的31%是“国有林（即中央政府所有森林）”，多数生长在偏僻的高山峻岭和水源地，为提供优质水、防止和减轻山体灾害、防止全球变暖、保护生物多样性等发挥着重要作用。约90%的国有林被划定为防护林。此外，原始的天然林分布很广，包括许多野生动植物重要的栖息地和繁殖地，列入世界自然遗产的几乎全部是国有林，国立公园的60%是国有林。另据日本林野厅介绍，随着日本林业规模的降低，从上世纪七十年代，整个林业系统开始逐步精简人员，主要是在职职工退休后有计划地少进人，通过40年的努力，整个林野系统从8万多人精简到4700多人，提高了人员的专业性。

二、北海道民有林管理政策与森林组合

此次研修，我们重点实地考察了北海道地区的林业情况。北海道森林面积553.9万公顷，占日本森林面积的22%。北海道国有森林占55%，民有林占45%（民有林包括都道府等地方政府所有林和私有林）。民有林中，私有林占北海道森林的34%。北海道150年前才逐步移民开发，生态系统良好。为了保护良好的生态系统，北海道2008年3月制定了《北海道森林建设基本计划》，计划的基本理念是用长远的目光开展符合地区特点的森林建设，通过林业以及木材产业等的健康发展促进森林建设，北海道居民、森林所有者、经营者以及北海道政府之间开展合作促进森林建设。在北海道，国有林发挥生态保障的主渠道作用，民有林主要承担木材供应和当地居民就业任务。在民有林管理措施上，以2011年为例：一是道以及市町村等行政部门制定并修改地区森林计划、市町村森林建设计划，指导林业建设。二是促进林业健康发展，为降低森林作业成本，通过培育森林作业筹划者，实现集中作业，同时，引进高性能的林业机械并培养作业道路的铺设人员；在本地区成立协商会，推进一般民有林与道有林的一体化建设与管理。三是促进木材产业的健康发展，依据2011年3月制定的“北海道地区木材利用推进方针”，在公共建筑物修建等广泛的领域扩大对地区木材的利用；支援干燥木材或预制木材加工等高级加工设施的建设。四是通过专家讲座，网络集会等宣传，促进北海道居民对林业政策的理解。五是在北海道179个市町村成立“活力森林”，以森林自愿者等为中心实施观察自然以及在自然中游戏等的森林体验活动，保证青少年的学习机会。六是为企业与森林所有人之间搭建沟通的桥梁。七是保证山村地区的就业机会，对于增加雇佣工人的企业，支付奖金作为奖励，促进稳定就业，促使劳动者扎根林业，通过森林疗法促进旅居型旅游。八是提高森林建设的技术水平，主要是培育持续、规范经营的林业企业，以林业普及指导员为主体，培育准森林专家，针对市町村森林建设计划的制定以及森林经营计划的认定与执行管理，为市町村提供支持。九是了解北海道居民对林业建设的意见。十是征求地区居民意见，把道有林与地区融为一体，在每个合作地区实施有特点的活动。2012年，当地政府又针对海外资本购买森林可能对当地水环境造成的影响专门通过了《关于保护北海道水资源的条例》；采取措施鼓励当地消费者使用本地木材；通过了《采用固定价格收购全部重量的可再生能源的制度》，鼓励使用生物质能源；针对梅花鹿对农林的伤害采取了加强捕捉梅花鹿的措施。北海道和日本其他地区一样，森林所有权比较分散，私有林规模较小，随着劳动力成本的提高，私人经营林业意愿不强，所以北海道对民有林的管理十分重视森林组合的规模效用。据北海道林业官员介绍，北海道原来有220个森林协会，目前合并为85个，合并后规模变大，效益提高了。我们参观的美幌町森林协会是非盈利性组织，工厂、办公场所属于协会，盈利归协会发展基金，红利发给成员。中央以及地方政府对森林组合协会等在林区道路建设、大型林业机械购置等方面给予补助，税收上予以优惠。

三、北海道国有林管理的主要政策措施

北海道国有林306万公顷，占北海道森林的55%，占全国国有林的39%。北海道国有林中天然林占78%，人工林占22%。北海道森林管理局除经营管理国有林外，还肩负着对民有林建设的指导任务。主要措施有：一是推进加深与当地相关人员和私有林的合作管理经营等。通过北海道森林管理局与地方同级政府间召开林政联络会议，听取当地居民、政府相关人员的意见；利用森林管理局的设施对地方政府官员和技术人员进行业务培训；和私有林经营者合作，在同一作业区域，统一修建路网，统一采伐，降低经营成本。二是开展和普及先进的林业技术。推进建设坚固且简单的路网，举行采伐现场会向私有林推广国有林先进的采伐技术，开发多腔容器育苗等先进技术，提高造林更新的效率；对育苗和一部分间伐工作向私有企业转包，通过航空激光技术测量有效掌握森林资源。三是对林业事业单位的培育。在努力实现向林业事业单位进行稳定的事业外包的同时，除了推进对事业单位外包预测的公布、多年事业的一次性外包、对林业事业单位的培育有利的招投标中引进综合评估中标方式之外，还举办与森林及相关林业事业单位的意见交换会，北海道还使用林业事业单位登录制度，致力于培育优良的事业单位。四是北海道产木材的稳定供给体制的构建。保证国有林木材的稳定供给，2012年销售原木57万立方米，立木39万立方米；扩充稳定的销售系统；提高国有林采伐区的综合利用，收集采伐剩余物加工木片，林区综合治理事业，如，林区道路、水坝尽量使用木材。五是通过当地意见交流会听取当地国民的希望和期待，制定地域管理经营计划进行管理和经营。六是加大间伐抚育，提高森林质量，增加森林碳汇能力。七是加大生物多样性的保护。扩大北海道最北端山毛榉林的植物群落保护林面积，达2423公顷；设立“森林生态系统保护地区”、“森林生物遗传资源保存林”等七个种类的区域，总面积达32.1万公顷；建立3个计划区65处保护林，保护珍稀动植物；以北海道的4个森林环境保护交流中心为主体，在各地区的国有林中，通过与当地居民的合作，致力于自然再生、生物多样性保护的工作；通过森林保护员（绿色支持者）在登山爱好者易进入的国有林区进行巡逻、垃圾回收、人行道和标识简单完善等细致的保护管理活动。八是通过有计划的扑杀虾夷鹿，减少对森林的破坏。九是对北海道2011年局部集中降雨造成的山地灾害，采取了防止灾害再次发生的森林治理措施，并进行了可提高森林山地灾害防止功能的保护林整治。十是在当地水源地区推进适当的森林作业，减少对当地居民生活生产的影响。十一是推进民众与森林的交流。2012签订国民参与森林建设的协议达118个，举办“北海道森林建设节2012”作为北海道居民共同协力举办的推动森林建设的象征性活动；组织学生到森林中体验植树、剪枝等作业，与中小学等教育机构合作举办森林教室、木工教室等。

四、林业培训策划、实施与评估

为了加强林业干部培训工作，日本林野厅在东京都八王子市设立了森林技术综合研修所。这是日本国内唯一一家从事森林和林业研究的专业进修机构，主要以与森林和林业行政管理有关的林野厅职员、都道府县职员、海外研修生（合计约1900名/年）为对象，实施以学习有关森林和林业的各种知识与最新技术为目的的综合性进修。研修所在群马县沼田市成立林业机械化中心作为分所，周围是实习林场，主要用来学习高性能林业机械的操作、制作路网等，研修人员每年约330人。地方国有林业管理局也有其相应的培训机构。林野厅参照森林与林业基本计划，制定了森林技术综合研修所的研修基本计划。目前，日本人工林资源已经进入可采伐阶段，为高效推进森林建设以及木材生产，需要在保证发挥森林公益性功能的同时，加速路网建设，引进与改良先进的林业机械，构建、普及高效的生产技术。因此，为建设并保护多样性且健康的森林，研修所必须培养出具有高端且广泛的知识与技术的人才；将路网与高性能林业机械结合起来，培养出能够设计并实施高效率、高生产率作业的人才。研修所为此制定的2012年研修计划分四类：一是发挥森林自身的多面性功能，研修的种类有森林计划、森林保护、治山、保安林、生物多样性、森林综合利用和特用林产；二是促进林业持续健康发展，有高性能林业机械、路网、高生产率的作业和安全作业；三是林产物的供给与利用，有木材产业和木材利用；四是国有林野的管理与经营。在实施研修培训中，除了课堂教学外，还开展现场实习、演习、讨论等活动，模拟体验，扩大视野，注重师生间互动；讲师讲课结束后，留出时间回答研修生的疑问；现场考察时，留出时间交换意见。研修结束后，针对研修生进行问卷调查，主要是对于研修内容、讲师、资料的满意程度；研修内容的理解程度、对工作的贡献程度；继续实施研修活动的必要性；饮食、设施等研修生活方面的要求等。森林技术综合研究所根据调查问卷的结果、研修负责人的讲义以及研修生的观察进行研修评价，改进和完善下一期的研修计划。

五、主要收获与建议

（一）科学界定民有林与国有林，实行良好的分类管理

日本森林按权属划分为国有林和民有林。国有林实际是中央政府所有林，由林野厅下属森林管理局在各地设立直属机构直接管理，国有林90%区划为防护林，由中央政府投资，主要发挥国土保安作用。民有林主要指都道府、市町村等地方政府公有林和私有林。公有林由地方政府管理，也主要发挥公益作用；私有林通过国家扶持主要为社会提供林产品。日本的森林划分，权责利明确，值得我国借鉴。我国森林按权属分为国有林和集体林，国有林分别由省政府所属国有大型森工集团和由省、地、县各级政府所属的国有林场进行管理，管理层级太多，责任不清；集体林实行产权制度改革后，大部分已承包给农民经营。我国森林按功能划分，分为国家重点公益林、地方一般公益林和商品林。借鉴日本经验，在集体林权制度改革后，建议中央政府对生态区位重要的国有重点公益林实行国家所有，省级管理的机制，对集体国家级重点公益林逐步实行收购，让中央财政投资的国家重点公益林发挥国土保安的主渠道作用。对承包到户的集体林，70%以上应该划分为商品林，由农民自主经营，为社会提供林产品，增加农民收入，地方政府及基层林业部门以指导为主。

（二）充分发挥专业合作组织的作用，提高集体林经营效率

日本私有林所有权人多，面积小，日本通过组建森林组合，并逐步加强森林组合的联合，扩大了经营规模，提高了经营效益。同时，注意保护中小林主的权益，森林组合的会员一般以林主身份参加，森林组合理事会理事选举选票以会员为单位，一员一票，不以投资额和林地面积大小定选票。我国情况也是如此，承包到户的集体林每户经营面积小于日本，建议国家鼓励农民建立林业专业合作社，并从生产资金、税收等方面给予扶持，实现规模经营，提高经营效益，同时特别要注重保护中小林主的权益。

（三）运用公共财政资源，切实发挥国有林公益性作用

日本的国有林和公有林发挥着公益性作用，建议在我国即将开展的国有林改革中，将国有林除少量建成高标准的用材林示范基地外，全部划定为公益林，由财政全额投资，并通过人员逐年退休后根据需要引进少量林业专业人才的办法减少国有林管理人员数量，提高队伍林业专业水平，发挥生态效益的主渠道作用。对于国有林场的管理机制，考虑我国幅员辽阔的实际，建议采用先试点的办法，改变目前隶属层级过多过乱的情况，逐步统一到由省级林业管理部门统一垂直管理以切实发挥其公益性作用。国有林区应努力实现政企分开、社企分离，努力将森林资源管理职能从森工企业剥离出来，由国家专门成立的国有林管理机构行使管理职能，同时分离森工企业的社会职能交由地方政府负责，努力实现森工企业回归到以森林培育、木材加工、林产加工等企业经营活动中，真正做到自主经营、自负盈亏，对于森工企业履行的公益林管护义务可按相关工程进行专项补助（如天保工程等）。

（四）提高全民环境意识，从娃娃开始

日本长期以来通过各种形式的宣传，促进国民对林业的了解。通过在各地成立“活力森林”等活动让国民享受大自然，联合中小学，组织学生到森林中观察自然以及在自然中游戏等的森林体验活动，保证青少年的学习机会。使日本国民从小树立了良好的环境保护意识，人人爱环境、保护环境，把日本建成了环境优美的国家。建议林业部门多组织林业夏令营等活动，组织学生到森林中学习森林知识，从小培养国民的环保意识。

（五）加强培训管理，全面提高林业人才培养质量

日本有较为完备的林业培训体系，建议林业部门重视林业培训工作，加大投入，切实发挥各级林业干部学院（校）和各层级林业技术推广机构的作用，完善教学推广设施，为新形势下建设生态林业和民生林业培养更多合格的管理和技术人才。

作者：张健民江机生汪国中彭斌翟佳陈小中朱莉华