地区林业综合开发与改革路径

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一、试验区基本情况

怀化地区位于湖南省西南部，属云贵高原向湘桂丘陵盆地的过渡地段，武陵、雪峰两大山脉纵贯全境。辖10个县、z个市，537个乡镇、4oes个村。人口4连。万。总面积2.7万km艺，其中山地面积200万hmZ，耕地22.47万hm么。该区属我国南方重点林区，有林业用地192.67万hm么。林木蓄积量45。。万m3，占全省林木总蓄积的1/4，林木年综合生长率为9.62%。该区还处在东南沿海经济发达区和西南非经济发达区之间，有利于东引西联，特别是有利于中、低档产品向西南推进。有便利的交通条件，湘黔、枝柳铁路和32。、209国道交汇于怀化市，全区12个县、市中，有11个县、市通铁路、公路和水运，还有芷江、淑浦两处机场。

二，试验区发展历程

(一)认识自身优势，实行林业战略转移。怀化地区山地资源丰富，群众有经营林业的传统和经验，林业是全区经济的支柱产业。过去由于重田轻山，重砍轻造，导致森林资源持续下降，经济发展比较缓慢。从1984年开始，各级党政领导认真总结了“失误在山”的教训，组织力量进行经济发展战略研究，制订了林业发展规划和近期实施计划，提出了“八亩山地奔小康”的口号，在全区掀起了开发山地，造林绿化的热潮。涌现了一批使人耳目一新的开发典型，建立了一批有山区特色的林果商商品生产基地。这一战略转移的实施，不仅为我区林业建设带来了生机和活力，而且为深化林业改革创造了良好条件。

(二)以开放促开发，建宾山一区开放开发试验区。随着经济发展战略的转移，以林业开发为突破口的山地开发成了全区农村的主攻方向。但由于我区经济基础差，山地开发和林业建设遇到了资金、物资、技术、人才等方面的困难。在这种严竣的形势下，地委、行署提出了:三个开放(自我开放、向国内开放、向国外开放)、四个开发(开发山地、开发水能、开发矿藏、开发交通)、五个改革(改对山区资源的消极守业为积极经营、综合开发，改单纯依靠贷款开发为多渠道集资开发，改单一的经营方式为多形式、多层次经营，改单靠普通教育培育人才为多途径开发智力和人才，改一般化领导为亲自动手，精心指导，实行严格的任期目标责任制)的战略思想。1988年8月7日省委、省政府批准建立怀化山区开放开发试验区。

(三)入列全国农村改革试验区和林业改革试验区。在建设山区开放开发试验区和林业改革过程中，遇到了一系列新的矛盾，突出表现是:林业规模经营与山地经营权分散化的矛盾，森林资源高消耗与低效益的矛盾，林业开发巨大资金需求与投资不足的矛盾，迅速发展的商品经济与落后的管理体制的矛盾，等等。这些矛盾，都是山区综合开发中遇到的最基本的体制障碍，而且在现行政策体制的框架内难以求得解决，必须进行更深入的改革。199。年经国务院批准我区为农村改革试验区并入列林业改革试验区，其试验任务是重点探索山区综合开发与改革的路子。

三、改革试验初步效果

(一)推动了山区资源的综合开发，加快了造林绿化步伐。我们在选定山地为突破口、大力组织林果开发的同时，实行水能、水面、草场、矿藏统一规划，配套开发，初步走出了一条‘林、果、草、电、矿”综合发展的路子。目前全区森林面积已发展到133.”万hmZ，其中，建立试验区以来人工造林12.33万hmZ、飞播造林2.”万hmZ，封山育林12万.hm忆。造林面积核实率96.40%。丰产林阶段达标率72%，水果面积发展到4.45万hm兄，总产量达到17万t。1992年全区消灭宜林荒山。在抓好资源开发的基础上，还注重加工业和搞活流通，提高开发的综合效益。现全区森工、食品、医药等资源加工型企业已发展到1100家，实现产值6.75亿元，占工业总产值的34.8%。1992年林业社会总产值占农业总产值32亿元的25%。森工企业盈利1100万元，比上年增长37%。

(二)促进了山地开发主体的多元化，发展了多种规模经营形式。我区先后制定了一系列的优惠政策，鼓励社会各方面参与开发，出现了开发主体多元化的格局:例如，专业公司为主体的集团开发，国营企业与农民为主体的联营开发，能人为主体的承包开发，乡、村、组集体为主体的统一开发，农户为主体的合作开发，大户为主体的雇工开发等等。多元主体投入山地开发，形成了社会办林业的可喜局面。在大规模开发的基础上还发展了多种多样的林业规模经营形式，除了国家、集体兴办林场，扩大山地的适度规模经营外，还出现了几种很有特色的山地规模经营形式，如大户兴办私营林果场，农民联合兴办专业合作社，国家与农民或集体与农民联合兴办联营林果场，以及各投入主体兴办的股份合作林果场等，把分散经营山地的格局逐步引入规模经营的轨道，有利山地规模经营效益的提高。

(三)催化了山地经营权及其开发成果权的有偿流转。随着山地规模经营的不断发展，山地经营权分散的矛盾日益突出，这种矛盾运动的结果，直接催化了山地使用权及其开发成果产权的有偿流转。这个在实践中出现的改革苗头，一开始就以其迅猛的发展势头和对现行土地制度的公然挑战而格外引人注目。目前山地有偿流转面积达7.27万hm，，开发成果流转金额达1。。。多万元。流转的形式主要有4种:(1)租赁，即在一定时期内付出一定的货币或实物而获得山地使用权或获得一定报酬而让出山地使用权。全区通过这种形式流转的山地已达3.41万hmZ，占总流转面积的46.9%。(2)入股，即农户利用所有的山地使用权以股份形式投入开发性联营或股份制企业，并参加其经营利益分配。全区通过这种形式流转的土地达3.77万hm’，占总流转面积的51.9%。(3)买卖即以货币形式换取或让出山地使用权及开发成果所有权。全区已出现买卖荒山、林地使用权和开发成果26起，山地面积533hm2，占总流转面积的。.7%，买卖开发成果金额10。。多万元。(4)兑换，这是一种物物交换形式，有以山换山的，也有以耕地换山的。目前全区已发生山地兑换的有1113户，333hm2，占总流转面积的。.6%。

(四)逐步改善讨现有山林的经营管理。我区林业.三定’以来，82%的山林承包到户经营，这种山林经营管理与林业发展很不适应，产生了种种问题。例如:山地所有权主体不清，山林产权关系模糊，对资源保护和闲着山地的开发影响很大，开发过程中流转行为不规范，缺乏法律制度保障;山林管理权限不清，职责不明等等。这些都很不利于山地的大规模开发，提高山林经营管理水平。为完善林业生产责任制，明确和实现山地的集体所有权，稳定和搞活农户的山地使用权，明确山林的商品属性，实行有偿合法流转，达到资源的合理配置和有效使用，建立和发育山林资源市场的目的，我们分别对现有不同山林资源的经营管理体制，开展了“工程封山育林试验”和“山林经营管理股份制改造试验”。

1.工程封山育林试验。我区自然条件优越，易于飞籽成林和萌芽更新成林的林地面积大，但由于长期过伐，疏残林比重大，虽然素有封山育林习惯，可森林植被恢复慢、林分质量差、经济效益低、管理水平低。特别是到户经营后，更加剧了山林的残败程度。为了从根本上解决这个间题，我们运用工程建设程序和管理方法，把封山育林作为一项系统工程，建立封山育林保障体系，实行“七有、两结合”标准，即，有一定规模(133hm2以上)、有封山育林林场、有经营方案、有多种经营项目、、有固定的护林队伍、有章程和完善的管理制度、有一定的资金来源。在营林生产上坚持人工促进和天然更新相结合(即封、造、补结合)，在开发项目上做到长、中、短结合。工程封山的林场内部，对各生产要素的产权分配关系、组织形式、生产经营方式等方面加以规范和完善，发育新的林业专业化经营实体，将分散的山林经营权纳入适度规模经营，提高林业的经营质量，加快林业发展。至今，工程封山育林从理论到实践操作已经成熟，进入推广发展阶段。建工程封山林场106个，经营面积7.6万hmZ。

2.山林经营管理股份制改造试验。随着市场经济的发展，以及因林业生产规模经营的固有特点，山林家庭经营责任制日益暴露诸多矛盾，尤其是分户经营的中、成、过熟林，在林地生产夕、资源开发、加工利用、产品销售、产业发展等方面出现的问题，在现行经营体制下难以解决。我们引用现代经济运行规则，用股份制手段，对山林家庭经营责任制进行改造，发展林业股份合作经济，建立规模经营、规模效益的新运行机制，即在承认现有山林经营格局，保护开发者和农民利益的前提下，通过界定山林产权，资产评估折股和对农民山地使用权的有偿流转，建立股份合作林场。经过试点和中间试验，取得了阶段性成果。现已建立了一批规范的股份合作林场。山地的经营管理提高到一个新水平。

(五)探索了一些新的集资办法。一是以木集资兴林。即在坚持合理采伐和不突破国家控制的限额采伐指标的前提下，调整采伐计划。对成熟林集中的部分国营、集体林场，适当增加采伐指标，实行以木集资一，并向周围乡村农户租赁山地辐射造林。全区以木集资800多万元，造林3000多hmZ。二是建立林业基金制度。地区和部分县、市已建立了林业发展基金会和林业开发公司，征集林业发展基金1100多万元，已直接用于造林的640万元。营造用材林5加。hmZ。三是实行优惠政策吸引区内外资金。1986年以来引进外资5000多万元，发展林果业。

四、主要体会

(一)坚持以开放促开发，增强改革意识。丰富的山区资源过去之所以长期得不到很好的开发利用，除了指导思想不端正和僵化管理体制的制约外，一个重要的原因是山区比较封闭，开发意识不强，缺乏必要的开发手段。因此，在建立试验区时，就强调“以开放促开发”的指导方针，从“三个开放”入手，统一广大干部群众对开发山区的认识。冲破碑左，的思想和‘山沟意识”的束缚，“从有吃即安”中解脱出来。加强与西南地区的经济联合，采取灵活的价格政策和经营方式，搞活山区经济，开辟了4。多个有山区特色的木材、柑桔、林副土特产山货市场。拓宽与经济发达地区的经济联系。实行优惠的引资政策，有效地吸引外资开发。仅世界银行贷款用于水果基地建设就达2500万元。近年，全区出口木材和土特山货等产品创汇4b00万元以上。

(二)坚持山区综合开发的路子，找准突破口。选择山地开发为突破口，重点抓林业开发，变山地潜力为发展经济优势，建成湖南省最大的林果基地。全区依托山地资源，兴办绿色企业，建立高标准的用材林、经济林基地26.67万hm么，共办林场、果木场2.3万个。山区综合开发既立足于山、又不局限于山，既要突出林业开发这个重点，又要促进农、工、商等各项事业的全面发展。

(三)‘坚持自力更生精神，启动内部活力。面对山地林业开发需要大量投入和资金紧缺的矛盾，动员全社会办林业。仅1989年就从社会筹集资金1100万元，其中用于造林640万元。营造用材林5200hmZ，全区群众自筹资金18。。多万元，投工投劳1100万个，造林4.67hm、有157个企事业单位和国营、集体林场投入资金1335万元，与乡村及农户联营造林8。hm气

(四)以科技为先导的开发机制，充分发挥能人的作用_。也区林业开发，实质上是科技的开发。开发与改革者有没有文化、懂不懂技术，其开发效果大不一样。‘造林大王，林跃、尹松柏，都是国营林场职工，初级林校毕业，长期从事林业生产，有一手造林育林的、好技术，既有实践经验，又会施工管理，不但承包造林面积大，而且成活率、成林率高。林跃，984年造的肠3hm么衫木林，现林分树高12m，胸径8~IOcm。山区开放开发的大潮，创立了一种充满活力的以科技为先导的开发机制，给众多的.土秀才，提供了科技致富的广阔天地，他们的科技开发成果带来了不可估量的社会效益。一是调动了农民的生产积极性，农民能获得较大的经济利益时，生产积极性就高，我区黔阳县这几年出现三次开发热潮，由‘天麻热”到‘柑桔热”到“造林热”，都是经济规律和科技作用的结界。二是调动了科抹人员参与开发的积极性。林业部门参加科技服务，有偿承包造林、育林、科研的技术干部达400余人。三是激发了农民学文化、学科学的热情。科技开发的成果象磁石一般吸引着广大农民，他们产生了极大兴趣和前所未有的热情，踊跃参加农民文化夜校和实用技术培训班，自费送子女到农林院校学习。

(五)加强领导，精心组织，敢于试验。山区开放开发是山区人民脱贫致富之路，是一项造福子孙的事业，这一事业的成功，要靠各级党政的坚强领导和正确决策，靠全体干部群众的团结奋斗和艰苦创业。