加强森林资源是林业革新的需要

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1现状与问题

森林资源是国家重要的资源，也是林业发展的物质基础。保护和发展森林资源是林业工作的出发点和落脚点，是衡量我们一切林业工作的重要标志。党的十一届三中全会以来，林业部把加强森林资源和林政管理工作作为深化林业改革的一件大事来抓，为了加快森林资源培育，尽快地消灭资源“赤字”，中央、国务院做出了一系列保护森林、发展林业的重要决策。各级林业部门在深化林业改革中，紧紧围绕发展森林资源，实行“加快资源培育、加强森林保护、强化林业管理、合理利用资源”四管齐下，综合治理，促进了森林资源的发展。扭转了长期以来森林蓄积量持续下降的局面，开始走向森林面积和蓄积双增长。这是一个重大的转变，标志着资源和林政管理工作进人了一个新的阶段。

尽管全国森林面积和蓄积实现了双增长，森林覆盖率略有提高，但我国森林资源采伐消耗量大于采伐限额的情况仍然十分严重，过伐问题还没得到根本解决。我国人口众多，森林资源相对较少，国家建设和人民生活对木材及其产品的需求超过森林资源的承受能力。(l)用材林可采资源继续下降。1984一1988年全国用材林成过熟林蓄积26.2亿m3，1988一1990年期间，用材林成过熟林蓄积减少了约1.2亿耐，年均减少4千万m3，下降了1.5%。(2)用材林成过熟林面积继续下降。1988一1990年期间比1984一1988年期间减少96.。万hm，，年平均减少约32.0万hmZ，下降了3.0%。(3)单位面积蓄积持续下降。2984一2990年期间降至78.om3，下降率为1，5%。(4)有林地面积损失严重。根据1988~199。年清查统计，每年由有林地转变为其它地类面积约250.0万hm，，其中由于采伐、经营管理不善致使有林地变为疏林地、灌木林地及无林地约200、o万hmZ，被非法侵占的约50.0万hmZ。

造成我国森林资源危机的原因是多方面的，是长期积累下来的。其中一个重要的原因就是长期以来森林资源和林政管理工作薄弱，缺乏有效的监督机制，以致有的单位产生“砍的多，报的少;造的少，报的多”的情况，无证采伐、无证运输、乱砍滥伐现象越演越烈，国家下达的森林采伐限额层层加码，乱批条子开口子超限额采伐;各级管理机构尚不健全，人员少，经费不足，各项规章制度尚不配套。尤其是基层检查、监督、执法机构不健全，力量非常薄弱，林政装备简陋，未统一着装，调查设计手段落后，所有这些都不能适应林业发展和深化林业改革和社会主义市场经济体制的需要。

2指导思想和目标

针对目前森林资源面临的形势，应采取综合治理措施来解决。森林资源和林政管理是关系到林业改革和林业发展全局的带有根本性的基础工作。因此，在当前加强森林资源和林政管理就显得尤其重要。加强森林资源和林政管理就是要:(l)紧紧围绕着控制资源消耗这个主线，建立完善体系，加强资源监测，强化管理监督，严格控制消耗，采取切实有效措施，积极采用新技术、新方法，科学、准确、及时地提供森林资源数据和消耗动态;(2)配备林政人员的执法装备，解决统一着装，强化资源和林政管理监督，完善各项规章制度，加强基层组织建设，严格依法治林;(3)大力加强对现有林的合理经营和科学管理促进和提高林地生产力;(4)同时，对不合理的消耗要严格控制，有效地控制资源消耗量，调整消耗结构，促进资源增长。首先要稳定地达到森林资源消长平衡，然后达到森林资源总生长量大于总消耗量，最后达到森林资源用材林总生长量大于用材林总消耗量。按照现在的发展趋势“九五”期间至本世纪末，森林资源予计可达到如下目标:

3依据和措施

达到以上目标的依据:消耗量下降，1988年全国总消耗量为3.28亿耐，1989年为3.01亿m3，1990年为2.97亿m3，1991年为2.93亿m3，1991年与全国消耗量最高年份1985年3.54亿m3相比，下降500。多万m3;生长量大于消耗量，1984一1988年全国森林资源统计，全国总生长量为3‘29亿m3，总消耗量为3.45亿m3，年消耗量超过年生长量16。。多万m，，而根据1988一1992年全国森林资源统计，全国总生长量已上升到3.66亿m3，消耗量则下降为3.24亿m“，我国森林资源生长与消耗量大体在1988年出现了持平局面，随后每年生长量大于消耗量约5000万m3;有林地面积增加，森林覆盖率提高，1988一1992年全国森林资源统计，有林地面积为1.31亿hm，，比1984一1988年期间增加627.0万hmZ，森林覆盖率从12.98%增加到13.63%，即年均增加有林地面积156.0万h耐，森林覆盖率增加约0.15%;活立木总蓄积量逐步增加，根据1988一1992年全国森林资源统计，全国活立木总蓄积量为109‘。亿m3，比1984一1988年全国森林资源统计增加约2.0亿m3，年均增加5000万耐。

3.1为达到以上目标，应加强如下各项措施:(l)巩固、完善、提高森林资源监测体系。在第四次全国森林资源清查基础上，继续巩固、完善、提高森林资源监测体系，积极采用新技术，进一步做到规范化、制度化、系列化。及时、准确、高效地提供各种数据，为领导决策和检验经营活动效果提供科学依据。自1994年，全国开始进行第五次森林资源清查，至1998年结束，1999年全国森林资源统计成果在复查间隔期间，采用数学模型方法，进行更新和预测，数学模型进一步优化。特别是要加强地方森林资源监测体系建设。在重点地区县、局、场完成二类调查和资源建档工作，形成国家一区域一省(区、市)一主要林区县、局资源信息通讯管理系统，实现国家与各省(区、市)资源监测机构联网，做到资源监测数据计算机管理。

3.2实行森林经营方案制度，科学经营森林。国有林场和东北、内蒙古国有林业局实行森林经营方案制度进入正常的运转阶段，做到较好地执行森林经营方案，在增加森林面积、蓄积，提高森林质量，调整与优化森林结构方面，取得明显成效。制定自然保护区森林经营方案编制的原则规定，完成重点林业县的森林经营方案的编制工作，并在审批后及时贯彻执行;继续摸索、总结一般集体林区县(市)和少林县(市)编制与执行方案的经验，并逐步贯彻执行《集体林区县(市)实施森林经营方案暂行管理办法》。进一步明确实行森林经营方案制度的法律地位，刻不容缓。

3.3坚持森林采伐限额管理制度，严格控制森林资源过量消耗。坚持森林采伐限额管理制度，严格控制森林资源过量消耗;合理配置森林资源，最大限度的发挥森林的经济、社会、生态效益;调整林分结构，提高林分质量，促进林木生长，努力提高森林资源对国民经济高速发展的承受能力。进一步建立和完善森林采伐限额管理制度，采取多种手段严格控制森林资源的过量消耗，同时通过森林资源消耗管理，促进在幼林抚育间伐和低产林改造，提高林分质量和林木生长量。到“九五”期末，全国森林年采伐限额管理范围同口径的森林资源消耗量控制在3.0亿m，，实现用材林的消耗量低于用材林的生长量。在年森林采伐限额的管理上转移到以伐区管理为主，初步做到资源消耗管理与森林经营的密切结合，建立正常的森林资源消耗统计报表制度，并把它作为采伐限额监督检查的主要依据，落实森林资源消耗目标管理责任制，做到奖惩兑现。通过限额管理促进中幼林的抚育，使达到抚育年龄应抚育而未抚育的人工中幼林全部得到抚育。同时加强基础工作，划定林种，落实各林种和经营目标，逐步实现森林资源按林种经营，在政策上实现分类指导。对森林采伐要以年森林采伐限额和森林经营方案为依据，以市场为导向，以伐区管理为基础，实现森林资源消耗管理的法制化、规范化。总体上，实现森林资源的良性循环。

3.4加强森林资源和林政管理、监督体系建设

(l)加强对木材流通领域管理监督，是控制资源过量消耗的一项重要措施。为此，要坚持在全国实行木材运输证制度，凭证运输木材。木材检查站是管理木材运输的基层行政监督和执法机构飞目前全国经省级人民政府批准确认的木材检查站为4200个，对控制森林资源消耗起到了积极的作用。但木材检查站基础设施差，检查手段陈旧，急需加强建设，改善通讯设备和检查设施，解决执法交通工具。全国4200个木材检查站，其中有1680个重点站，应尽快建成标准站。

(2)加强林地管理监督是关系到发展森林资源，加快国土绿化进程，保证国务院批准的《1989一2000年全国造林绿化规划纲要》的重要措施。林地管理做了大量的工作，初步纳入了林业工作轨道，但仍是林业管理工作中的薄弱环节，职能不清、关系不顺，管理规章不健全，无法可依，管理技术手段落后。要切实采取措施，运用科学管理手段，对林地进行有效的监测，严格地管理，有效地控制住有林地向疏林地、灌木林地和无林地逆转。

(3)建立和完善森林资源监督系统，加强森林资源管理行政监督。要建立和完善各级资源监督机构，形成森林资源监督系统，目前林业部已向东北、内蒙古森工企业派驻了森林资源监督机构和监督人员，同时东北、内蒙古森工企业也向所属林管局、林业局、林场逐级派驻了监督机构和监督人员，已初步形成森林资源监督系统。今后应加快基础建设，设立机构、配备人员。同时尽快向全国18个林业重点省(区)派驻森林资源状况和需要，按隶属关系逐级向下派驻森林资源监督机构，配备监督人员，行使资源监督职能。