调整产业政策的林业革新思绪

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几点认识

一，现代林业有两大基本特征:一是由重点开发原始林向大力发展工业人工林过渡;二是由单一的木材利用逐步转向生态与经济利用相兼顾。.现代商.钻林业经营思想及其经营体系的基本特征是:以需定产，以产定造;定向培育，集约经营;林工结合，综合发展。

二，从宏观看，林业改革将主要面临两大基本任务:一是以理顺林业‘内、外部主要经济关系为中心，对现有林业行业体系及配套的产业政策迸行整体的重大调整;二是在不可能对“外援‘(社会扶持)寄过大希望的情况下，立足于改善林业内部活力，增强自身再造机能。

三，从发展要求看，林业改革面临着两个基本问题:“是森林资源的维护与发展，不可能以较大幅度地削减现有消耗水平为代价.;二是林业仍然必须尽可能地和不断地提高林产品的总供给能力。这就是林业改革从供求平衡看所处的基本环境。目前我们所能够做的工作，就是寻求与上述目标尽可能接近的发展模式。

四，从体制角度看，在“国家控制市场、市场引导企业”的总原则下，有两项基本任务:一是促进林业市场机制的发育，逐步取消包括部分指令性计划在内的硬性控制，走上商品经济发展之路;二是逐步建立一套以经济杠杆为主要手段的林业间接调控体系，并制定出具体政策。

五，以调整林业产业结构和产业政策为核心的林业改革，要纳入国民经济的总体改革中。因为，林业改革必定受到整个经济改革速度，特别是相关部门改革的制约。

问题

下而仅就林业产业政策调整所涉及到的一些主要问题，做个简要的回顾:

1.关于林业的产业结构政策。由于森林资源再生产的严重萎缩，加上林产业内部加工生产能力的极度薄弱，潜藏着两个基本矛盾:一是林工矛盾;二是部门利益所带来的相应冲突。

2.关于林业产业的组织政策。有三个突出方面:一是行业分割问题。}习前至少有5个以上部门包容林产加工业，部门切块，行业分割，衔接松散，效益低劣等问题相当严重。据统计，目前全国人造板生产能力的60肠和造纸生产能力的95肠以上在林业以外的部门.这种局面的结果是，林业因经济危困走向衰竭，而加工亚甲原料殴乏也逐渐地陷入危境.二是布局问题，表现在总体布局和林工配套发展的区域性布局等许多方而。三是经营方向问题，“以、需定产，以产定造”的方针至今没有得到落实;林产加工业的产品选型及其配套发展不同程度地存有偏差;适销对路尚有问题，引导消费则差距更大。

3.有关林业调控政策。如在全面搞活中，我们需要对哪些方面实行宏观调控?如何调控?特别是对于森林资源消长、林业经营方向、产品市场等重大问题的宏观调控，如何在活而不乱的原则下得以顺利进行?

4.关于林产品价格政策。价格问题仍然是制约林业发展的一个重要因素。主要表现为林产品内部价格结构，以及与相关产品的比价不协调这样两个基本方面。

5.关于林业对外贸易政策。制定这项政策的基点大致包括:调节供求;出口换汇;以贸促技(技贸结合)。’目前在这几方面都存在一些问题，特别是表现在林产品进口与国内林业生产脱节及其相应的体制问题上。

6.关于林业的社会化经营政策。目前，生产集约化、集中化和市场国际化的趋势，在工业生产中表现得越来越明显。今后林业改革也要向这个方向，特别是生产联合的方向发展。建立以产品为龙头，实行行业管理的新型林业经营体系，将成为林业产业政策调整的重点内容。以上六个方面当然不是林业政策需要调整的全部内容，此外还有对林业的扶持政策、资金政策、税收政策等。政策调整的重点是产业内部的改革与搞活。

政策调整目标

从实质上看.产业政策调整的主要目标是建立起一个宏控与搞活、计划与市场有机结合，促进资源合理配置和经济协调发展的新型经济机制。林业的政策调整将主要涉及到两大方面内容:①林工综合发展的产业结构政策，建立以产品为龙头，以资源为基础，全面发展的新型产业结构体系。②以“宏观调控，微观搞活”为中心的产业组织政策，建立以指导性计划和经济杠杆调节为主，强化市场机制，提高林业自身•“再造”能力的产业组织网络。

从结构政策调整来看，将主要包括下列方面:

1.加强宏观布局，形成具有一定规模和生产集中化与集约化程度，具有充足的发展后劲的林业生产力分布结构。这种布局将符合按经营目标区分的“分工”原则，“以营林为基础”，加强资源建设的原则，以及规模经济的布局原则。

2.加强林工配套建设，长、短结合。

3.在以销定产，并适度引导消费的前提下，调整林业主产品结构及林、材种培育结构的政策，亦即调整经营方向厂对资源的直接利用为主将逐步被深度加工利用为主所取代。

4.加强林产品对外贸易，走向国际市场的产品结构调整政策。

产业组织政策调整的主要内容包括:

1.简政放权，推动企业自主经营、自身搞活、自我发展的政策。

2.以理顺林业内部价格体系为重点进行价格改革;体现扶持和保证重点建设的特点，制•定特殊的林业税收、外贸和资金管理政策;集中财力，宏观调控林业资源配置和生产力的重大布局;在一定时期内仍保持对主要产品重点流向的市场疏导，进而形成对林业的间接控制•体系，宏观调控的中心是，对建立新的林业产业结构体系加以政策或行政引导。

3.似指导性计划逐步取代指令性计划，强化市场机制，逐步放开林产品市场，走向全面搞活。

4.促进林业联合，增强产业竞争能力。第一步实现横向的林工联合，然后开展按最终产.品区分的行业联合。当新的林业生产力布局体系形成以后，还可以形成大区域的综合联合。在联合的基础上，强化林业的规模能力、后发能力和垄断能力。在具体方式上，可以有:①建设林工结合型林业企业;勿在森林资源分散经营•(以乡村或家庭为单位)条件下，资源经营联合体与加工企业之间的经济联合;③在一定区域内，形成森林经营与加工配套、各种加工生产能力配套的林业联合集团;④以产品为基础实行行业管理的林产工业企业集团;，⑤在过渡时期，产、销区域的各种联合，包括林一工联合。在上述政策调整逐步趋于完善之后，将初步形成现代林业以产业经营体系为主体的良性经营格局，这就是林业改革的目标模式。从总体上讲，这个模式将具备以下主要特征:①能保证森林经营多目标功能的最有效发挥，在搞好宏观布局基础上，对分目标、分区域配狡的林业资源和林业经营实行分类指导‘②改变以原木为中心的传统的资源利用方式，向较高技术型的以最终产品为中心的综合利用发展。相应地使产业结构和行业体系趋于优化与完善，形成“以产品为龙头，林工综合经营，带动整个林业经济全而振兴”的新林业体系。届时将出现一批“林工结合型”的林业企业，林业生产各环节以拳头产品为中心的经济联合休以及体现行业管理的企业集团。③它将是一种计划与市场、干预与竞争相结合的模式，形成“国家榭钊市场，市场引导企业”的、’能保证林业企业在良‘性循环基础上依靠自身力量稳步发展的管理体制。林业经营单位将在国家间接调控体系的作用和市场引导下，分散决策，自主经营。在一个时期以后，对生产的指令性将被以合理配置经济资源为原则的“决策价格”调控所取代。④大力发展林业商品生产，建立林业的产品市场和资源市场，并逐步地实行开放。在资源相对短缺的情况下，市场开放的速度将主要取决于产业调控政策的调整情况，和相关部门开放市场的程度。其最根本的标志是看能否基本上实现营林与加工协调发展，即资源能否合理配置的目标。⑤在林业经济结构上，全民办林业在任何情况下都将是必不可少的。但是，未来的重点将放在以国营和集体经营为主的公有制经济之上，特别是那些具有配套生产体系和强大实力的林业行业集团上。同时，股份经济在未来的各种联合中也将占有相应的地位。⑥林业对外贸易将得到大力发展，不仅依靠产品进出口调剂国内余缺，同时依靠共有我国优势的林、副、土特产品占据国际市场，并开展技术贸易，促进全面发展。。上述目标模式就是我们设计过渡模式或改革步骤的基本思路。

过渡模式的若千政策问题

在这里，我们试图把上述思想的主要内涵做一些更为现实化和具体化的表述。

1.关于林业的分类指导政策。它是建立在林业分工和结构调整基础上的一项最菇本的产业政策，包括两层涵义:一是对商品性林业和公益性林业的分类指导;二是在全国范围内，因地制宜地制定区域性林业发展战略及实施政策。林业的多种效益都终将体现在经济效益上。以取得直接经济收入为主要目标的经营活动为商品性林业;林业间接经济效益的直接体现对象是林业的社会效益或环境效益，也可称之为公益性林业。’虽然，从效益划分的这样两重林业基本属性，无论是在商品性林业或公益性林业中都会共同存在，但随着经济发展，以这样两类分工为标志而区分林业经营活动及其制定相应的经济政策，已是必要的和可能的，特别是商品性林业的专业化发展已成为现代林业的主要标志之一。这是随着全世界范围内原始森林资源趋于耗尽，在人类文明对生态环境的良性化要求不断增长、社会经济对林产品需求急剧膨胀的情况下，伴随着工业人工林的出现和林业集约化、现代化经营水平的不断提高，以及森林利用亚的高速发展而出现的一种必然趋势。它在客观上要求林业发展的战略化布局，必须结合国民经济对生态环境和林产品的双重要求，对国土进行科学的全面规划与整治。对于商品林业生产条件比较优越的区域，规划一批高度集约经营和实行定向培育的商品林业基地，并建立“一体化”配套建设体系。同时，对老基地(特别是现有国有林区)中的大部分企业，实行以改革经营方向，优化产品结构为中心的结构性调整，这部分由新老林业企业(或联合企业)组成的商品林业基地，将担负起我国林产品供给任务的绝大部分能力。它标志着，我国林业建设己由单一利用自然时代，转移到了根据人类的需求安排、布置和改造自然的为我所用时代。实施这一步骤是进行林业产业结构性政策调整的基本方面。对于公益性林业，逐步建设一批对国计民生有重要意义的大型防护林体系工程，如“三北”、长江流域、黄淮海流域、平原林网等;建设一大批以搞活山区经济和提供薪柴能源为主要目标的群众性林业工程。对于防护林建设，连同自然保护区和以非商业性经营为主的森林旅游区域等方面的建设工程，应制定相应的事业型管理政策。制定区域性林业发展战略，提细寸上述林业分工思想的具体化。我国传:统的林业区域划分，是国有林区、集体林区及无林、少林区，实质上这种分法只是给人提供了一种所有制的概念。随着体制改革，这种格局将会随着变化而失去其概括性的意义。按照新的林业格局，具有典型意义的区域性林业将主要包括:①基地型林业(商品林业之主体):②生态型林业(重点防护林体系);③社会型林业(非上述两项重点区域以外的林业总体)。前两项作为典型的专业性林业，在经营上都有着鲜明的商业性李公益性特征，相应地也就有产业管粤政策和事业管理政策(不排除在特定情况下生态林业的商品化)。而在社会型林业经营体系中，还将能区分出以商品经营为主的林业(如大部分林农、兼林业的农民以及一部分林业企业);小型生态防护林业，或兼而有之的所谓“兼融型林业”。国家政策指导或调整的重点是前两部分。

2.林业经营的“一体化”政策。这是调整林业产业组织政策的重点内容，主要目标是完善行业体系，理顺林、工等多层次经济关系，综合经营，全面发展。我们认为，以“华本原材料生产部门”来定义林业是认识上的一个失误。完整的林业产业应该是从培育资源到加工成最终产品的整个过程.以及与此过程相适应的整套经{营体系。在利用原始资源的早期和中期，人类基本上是以掠夺式开采向自然界取材，所谓林业就是一个以采掘业和简单加工为主、的工业部门。随着资源结构的变化和人工林的兴起，许多林业先进国家在本世纪五、六十年代以后就将注意力投放在培育资源、’深度利用上。迄今许多国家己形成了一套以培育资源为基础，以工业利用为先导的林业建设体系。近年来:在苏联也提出了建立“集约育林业”的’问题。在资本主义经济条件下，这种体现长短互补、协调发展的林业经营体系，能够在自由竞争的环境中自发地得以实现;而在计划经济条件下，则必须通过有计划的产业结构与政策调整，以改变日前为分列皆澳、签汤窦豆勺襄充聋里、各是宾岁。生本刃吉万周遭的基础上，再对产品结构实行调整，其基本方针是发展以利用纤维原料为主的人造板工业(包括纸品)，抑制大径级木材生产。其基本思想就是将工业利用与缩短营林周期、实行定向经营结合起米，扬林业之长，抑林业之短。而其最基本的问题则是以销定产，以产定造，并适度地引导消费。在今后一个时期内，上述方面应作为对林业实行调控的主要日标之一。

3.经济运行机制的良性疏导政策。林业改革的成败将主要取决于是否有“宽松的外部环境和有生机的内部活力”两个方面，而从根本上说，产业的生存发展将更主要地取决于内部有无饱满的发育活力。建立新型的、通畅的林业经济运行机制的核心，就是建立以商品经营和市场机制调节为主导原则的林业生产、流通体制。主要包括:①享有自主经营权利、独立核算、自负盈亏、•实行民主化和科学化管理的企业经营机制。②以林工“一体化”和区域性联合为主体，实行广泛横向联合的适度经营垄断与竞争机制。③在林业产业内部关系及与根关产业经济关系相对理顺的基础上‘建立体系完整的林产品价格管理体制;在过渡时期，以建立在理论价格基础上、在一定程度上反映产品社会价值的“决策价格”，作为调整内部分配关系和资源合理配置的辅助手段。④在价格关系相对理顺，特别是资源价格体系得以确立之后，建立以经济调节为主的资源管理体制。资源问题将作为“企业命脉”而置身于企业经营活动，改变目前仍以行政、•法律手段为主的管理体系;森林资源经营长周期的绝对劣势也将被以产定造、定向培育的短周期经营为主所取代。⑤建立以间接调控为主，对生产实行指导性计划，实行市场开放的计划一一市场体制。在这里，对林业企业经营机制和对计划、价格和资源管理体制的改革是并行的，林业经济体制一与政治体制改革是并行的，强化经济调控与逐步开放市场也是并行的。、这些虽已不是新问题，但在实施改革中仍需十分注意各个环节的协调进行，以避免出现类似于“多砍少造”，甚至“只砍不造”的局面出现。

4.林业经济结构调整政策。在国营、集体、个体一起上和“全民办林业”的总原则下，仍有一个林业经济发展的主要依托问题。近四十年的实践已经表明，集中经营比分散经营对于、发展森林资源有更高的效益，特别是国营林场的发展和壮大，为此提供了十分明显的佐证。目前全国有4100个国营林场，森林资源蓄积量总计约6.3亿立方米，占全国总蓄积址的’11.6肠:至1983年投资累计40多亿元，约占同期全国林业总投资的22.3肠。不可否认，这种现象与儿十年来的基本政策和国家投资方向有关，但从根本上看，它反映了林业经营的某些本质特征，也体现了大生产的优势。马克思对此有过论述。在资本主义经济条件下，对此也有特定的表现方式。随着社会化大生产的发展，那种体现小生产特点的，特别是通过“大呼隆”式群众运动搞经济工作的生产方式，愈来愈会不适应生产集中化术I技术集约化的要求，将随着历史进步而逐渐退于次要地位。这意味着我国林业未来的建设重点将放在“基地化’了之上，并以国营和具一定规模的区域性联合经营为主体，推动林业经济全面发展。相应的政策性调整主要包括:①投资方向转向重点区域，尽快形成可资依托的生产基地;②在区域性联合经营中，龟然包括着原有分散条件的经营主体(集体或个体)，耍对其施以引导，.变分散经营为一定的规模经营，将其导向自身联合和与加工体系的联合，在区域内变单纯的资源经营为综合经营;

5.对林业的扶持政策。.“扶持”不是林业产业的固有特点，而是当传统林业向现代林业过渡之际，必然会遇到后备资源如何接续，人工资源如何发展的问题，.需要政府或其它方面的大量扶助，并依靠自身适宜的政策，逐步走上现代林业良性发展的轨道。迄今为止，我国对林业的扶持尚非常有限，除国力本身的客观约束外，是否仍有必要提高人们的认识程度呢?上述政策调整的主要目标也就是我们设计林业产业改羊过渡模式的重点内容。