推进林业行政执法对策

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依法治林是各级林业行政部门履行职能的主要方式，但是我们看到，目前的林业行政执法与2003年6月25日中共中央、国务院做出的《关于加快林业发展的决定》对依法治林提出的要求还有很大的差距，还不能适应当前林业历史性转变的要求。近年来公民的法律意识增强，林业行政应诉案件的增加以及林业经济损失的逐年加大，都体现出林业行政执法与执法监督的重要性。有鉴于此，必须认真分析我国目前林业行政执法现状，客观分析其存在的主要问题，有针对性地提出加强我国林业行政执法的具体措施，推进森林保护事业的发展。

一、林业行政执法的含义及主要内容

（一）林业行政执法的含义

林业行政执法属于行政执法的范畴，指的是依照林业法律、法规、规章开展森林资源行政管理活动，并依法对违法者进行处理。《森林法》第13条规定：各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。此条规定包含了两层含义：一是林业行政执法的主体是各级主管部门，其中包括国务院林业主管部门，省、自治区、直辖市林业主管部门，地（市）级林业主管部门和县级林业主管部门；二是林业主管部门的职责是依照《森林法》的规定，对森林资源的保护、利用、更新等各项法律规范的贯彻执行进行管理和监督。这既包括对实施各项法律规范的具体行为的管理和监督，也包括对违反林业法律、法规、规章和政策的公民、法人及其它组织进行依法处理。所有这些统称为林业行政执法。

（二）林业行政执法的主要内容

林业行政执法内容丰富，涉及《森林法》及与其相关的林业法规、规章和政策，涉及森林培育、国土绿化、森林经营、林业采伐、林地生产管理、森林防火、野生动植物保护、森林采伐、林地利用、木材经营、木材运输、森林生态效益补偿、森林植被恢复费征收和林业基金管理等多项林业行政事务，大体包括以下几个方面：

1、依法加强森林资源包括森林、林木和林地的管理，并监督执行；并依照法律法规规定的程序和职责权限，组织森林资源调查，建立森林资源档案，编制森林经营方案，开展森林资源动态检测和评价工作；

2、依照法定程序和职责权限，编制和审核森林采伐限额,加强年森林量采伐限额管理,并根据限额编制制定年度森林总采伐量计划和木材生产计划,监督检查限额和计划的执行；依照法定程序和职责权限，审核、发放林木(竹)采伐许可证,监督凭证采伐制度的执行,加强林木采伐管理；

3、依法监督和审核森林资源利用情况,对以木(竹)为原料的加工企业和木材经营单位进行审批和监督；监督实施凭证运输木材制度,依照法定程序和职责权限，审核、发放木材运输证,开展木材运输检查监督工作,建设和管理木材检查站、林业工作站等林业基层管理、执行单位；

4、依法指导和监督森林、林木、林地的转让和作价入股等有偿使用；依照《森林法》及其《实施条例规定》的程序和职责权限，登记、发放林权证,审批征用、占用林地和林地开发利用,加强森林资源权属管理；

5、依法征收、管理和使用森林植被恢复费,组织恢复森林植被，使植树造林面积不少于因征用或占用林地而减少的森林植被面积；

6、依法对违反《森林法》及相关法律、法规和规章制度者予以相应的行政处罚。

二、推进我国林业行政执法的必要性

（一）林业行政执法是推进林业依法行政的重要手段

林业行政执法是各级林业行政主管部门依照法律规定对特定的组织或者个人作出的具有拘束力的具体的行政行为，是各级林业行政主管部门执行法律、依法行政的过程。[1]林业行政执法的种类多、任务重，从资源保护、造林培育，到采伐利用、森林更新。同时林业行政执法活动也覆盖了林业生产、经营的全过程。依法行政要求林业行政执法主体作出的各种行政行为既合乎法律的要求又合情理。而在林业行政执法的实际中，经常会出现行政执法违法的现象和行政执法不当的情况。主要有六种表现形式：

1.不履行法定义务的行政失职

2.超越行政职权的执法活动

3.执法不严、滥用职权

4.作出缺乏事实依据的执法行为

5.执法行为的使用依据错误

6.处罚程序违法。

当前在破坏森林资源违法行为中较为突出的超限额采伐和毁林开垦、乱占林地问题，很大程度上就是执法不严、越权行为造成的。因此，保障森林资源的发展，应该加强对林业行政执法的规范，提高林业依法行政的水平。

（二）林业行政执法效果直接保障森林资源的合理开发利用

林业行政执法活动是依法行政的集中表现，林业行政执法水平和效果，直接反映林业依法行政的整体能力。林业行政执法活动表现为每一个具体行政行为，而具体行政行为是否合法、合理，与作出和执行具体行政行为的林业行政执法人员的素质有很大关系。我国有森林公安机构6000多个，森林公安干警5万多人，依法设立的木材检查站2000多个，基层林业工作站3.7万个，全国各类林业行政执法人员20多万人，形成了包括资源林政、森林公检法、野生动植物保护、森林防火、植物检疫、森林病虫害防治等在内的较为完整的林业行政执法队伍。但是由于林业部门的各级领导干部和执法人员的素质不高，林业法制观念淡薄，以权代法、以言代法的现象经常发生。比如占用林地审批的情况，2004年全国林地面积审核率是84.6%，仍有15.4%的林地是非法征占用的。[1]另外福建泰宁的毁林烧炭案，是地方政府和林业主管部门违法批准施工人员在划定生态公益林区内进行采伐，造成森林资源的严重破坏。这些都反映出了各级林业主管部门应该规范执法行为，提高各级领导干部和执法人员的综合素质，提高执法效果，切实保障森林资源的合理开发利用。

三、我国林业行政执法的现状及主要问题分析

改革开放20多年来，我国林业法律体系不断完善，形成了以《森林法》为核心的由众多林业行政法规、规章等组成的完整体系。总的来说，无论在立法数量上还是在立法质量和立法技术水平上，我国林业立法的整体水平都已经处于世界发展中国家的先进之列，但是我国林业执法和执法监督体系却明显落后于实际需要，法律规范的要求与林业实际执法能力所能达到的水平存在很大的差距。尽管近几年来我国林业执法和执法监督工作也取得了一定的成效,但仍存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

(一)林业行政执法机构分散，不便于管理与监督

林业行政执法的体制不顺，缺乏一种有效的执法机制。目前法律法规赋予林业主管部门的行政处罚权分散在多个分支机构中，没有形成统一、权威的职能。根据《森林法》、《野生动物保护法》和《森林法实施条例》的规定，林业行政主管部门行使森林和野生动植物保护、林木种子管理、植物新品种保护等方面的行政执法职能，而这些职能分散在林政资源、森林公安、野生动植物、森林防火、森林植物检疫等多个内设的职能机构中，使得行使林业行政执法权的机构过多，不能形成统一的执法队伍。并且林业执法职能机构存在着执法职能相互交叉，导致了执法力量分散，执法效率难以提高。有时为了打击林业违法行为，成立的联合执法队或者执法稽查队，采取突击执法的运动式执法方式，虽然收到一定效果，但总体效果并不理想。这样，无法高效的履行执法职责，同时也不利于案件的及时处理和执法工作的监督。

（二）当前破坏森林资源情况严重,林业执法任务异常繁重

根据林业局组织对森林采伐限额执行情况和各项建设工程征用、占用林地情况的抽样检查,当前全国超限额采伐和违法征用、占用林地的现象仍然相当严重。造成破坏森林资源现象频繁发生、屡禁不止的原因主要有两个:一是一些地方领导对保护森林资源的重要性认识不够,不能正确处理生态建设与经济发展的关系,往往不惜以牺牲森林资源、破坏生态环境为代价来追求经济的发展；二是部分林业部门不能认真履行职责,管理不严,森林资源保护措施流于形式。[2]

（三）林业部门内部各职能机构之间存在职责不清、权能交叉的问题,不利于形成依法打击各种破坏森林资源的合力

目前基本上形成了这样一种现象,每出台一部有关林业的法规或规章,就确定一个林业行政执法机构,如木材检查站、森林公安、林政稽查大队等,甚至林业部门自管的机构都依法或授权享有林业行政执法权,造成林业行政执法权的不适当分散,执法权限和范围界限不明,执法依据不统一,存在以罚代收、以罚代刑的现象,部门之间执法冲突比较严重。

（四）林业行政执法主体比较混乱

《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》已经对林业行政执法主体作出了明确规定，主要有三类：

1、县级以上林业行政主管部门；

2、县级以上林业行政主管部门依法委托的组织；

3、法律、法规明确授权的组织。

由于历史的原因，加之林业执法面广、执法任务重的现实，虽然各省、市、自治区正在着手大量进行执法主体清理，但仍存在两个难点问题：一是国家林业局派驻国有林区森林资源监督专员办事机构，不能没有林业行政执法权，但层层派驻的专员又多数属于企业编制，不是独立的组织；二是国有森林企业属于企业性质，长期以来承担着管理国有森林资源的职责，已经形成了比较健全的执法机构和强大的执法能力。但是按照《行政处罚法》的有关规定，上述两种情况都不符合委托的条件。大量执法人员是企业编制的现状，使得执法主体资格遭到质疑。

（五）法制观念淡薄，违法行政

有的基层乡镇领导法律知识淡薄，随意签发采伐证，有的甚至超越权限审批采伐证，如果乡镇林业员不办，就扬言撵出乡政府。有的乡镇公然拒收上级安排的林业员。由于受财政核算包干体制的影响和部门直接利益的驱使，有的乡级政府和其他行政机关也“积极插手”办理林业案件，对当事人滥施处罚，直接侵犯了当事人的合法权益。

（六）执法程序不严，随意施罚

本来，实施行政处罚有严格的程序规定，否则处罚无效。但目前在执法实践中，无论是执法者，还是当事人，图省事而轻处罚的现象时有发生，实施处罚前必须履行的告知、听证和决定书的送达等基本程序在案卷中少有反映，多数案件没有填发行政处罚决定书或当场处罚决定书。同时，制作法律文书也不够严肃和规范。

四、推进林业行政执法的措施

针对上述林业行政执法中存在的问题，可从如下几个方面推进林业行政执法：

（一）围绕普法抓宣传，增强法律意识

搞好普法宣传是林业建设的首要环节。《森林法》作为专门法律已列入“四五”普法教育的内容，要坚持不懈地抓好林业法律法规的宣传工作，通过广播、电视、专题讲座、墙报专栏、标语口号、印发资料等多种形式，广泛进行林业法制的宣传教育，真正使广大干部群众充分认识加强森林资源保护管理的重要性，认识林业建设对保护和改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重要作用，做到自觉管山护林，增强法律意识，努力形成依法治林兴林的良好社会风气和法制环境。

（二）推行林业行政主管部门内部各执法机构的集中归并，形成立法、执法和执法监督三足鼎立的局面

简化行政执法机构，将木材检查、资源监督、林业工作站、野生动物保护等林业行政执法部门的职能合并，组建统一的林业行政执法机构，如组建林业执法局，实现林业任务以及一般林业行政事务与林业行政执法的彻底分离，以减少不必要的开支，集中力量，强化执法，统一执法，避免不同执法机关之间的冲突，克服相互推诿的工作作风，集中力量搞好林业行政执法工作。

（三）清理执法主体，加强执法和执法监督队伍的建设

一是围绕基础抓基层，稳定执法队伍。当前，环境和生态问题已成为世界关注的热点。我国是一个少林国家，森林资源的基础还很薄弱，“局部好转、整体恶化”的生态危机仍然存在。因此，保护和发展森林资源是整个林业工作的根本。我们必须高度重视和加强森林资源保护管理的基础建设，稳定和加强林政、森林公安、木材检查站、林业工作站等保护管理和执法队伍，支持他们依法行使职权，积极解决工作中的实际困难，切实加强林业行政执法队伍的自身建设，努力提高执法水平。二是围绕素质抓学习，提高执法水平。随着国家法律法规的不断健全和完善，新的形势给林政执法提出了更为严格的要求。为提高林业执法水平，必须坚持不懈地学习法制理论，学习法律知识，熟悉掌握法律，准确适用林业法律法规和规章，通过不断的学习，提高林业执法人加强林业行政执法的队伍建设。在提高林业行政执法人员素质方面，笔者认为可以借助国家公务员制度的推行办法，对林业执法人员通过考试择优录用、严格考核和培训。通过公开招聘，吸收素质好，有较高文化层次的林业行政执法人员,组织所有执法人员进行执法资格考试，实行执法资格年检制，加强执法资格的管理。对林业行政执法人员进行法律知识和业务知识的培训，可以结合日常的行政执法知识进行不定期的现场抽查，随时了解行政执法人员的法律知识的掌握情况和执法业务的熟悉情况，不断提高执法人员的业务水平。同时加强对执法人员的思想和职业道德教育，增强行政执法的责任心。并严格按照国家规定对林业行政执法人员的晋升、奖惩制定一些管理制度和措施，使行政执法人员的年度考核与工资的晋升结合，淘汰不合格的、不适应林业行政执法要求的职业素质低的人员，建立一支清正廉洁、业务过硬的林业行政执法队伍，为林业依法行政奠定良好的基础。

（四）强化执法监督，建立健全执法监督机制

林业主管部门应该按照依法治林的要求，建立健全有效的制约监督机制，加大林业行政执法监督的力度，使行政权力在有效的监督之下，真正对各类社会主体执行涉及林业的法律法规、进行生态建设的监督检查，确保严肃、公正的执法。为真正发挥执法监督机构的整体效能，防止林业执法监督出现空白地带，应该将内部监督与外部监督有效地结合起来。

1、切实加强内部监督

（1）林业主管部门应该根据《行政复议法》和《林业行政执法监督办法》等法律法规的规定，切实加强林业主管部门内部的层级监督，上级林业主管部门要依法行使对下级林业主管部门的层级监督职能，将执法监督工作逐步的制度化。

（2）完善执法监督的形式。推行林业行政执法责任制，严格界定林业行政执法的机构和执法人员的执法权限、执法方式和责任；健全评议考核制，不只在组织部门、人事部门等进行考核，各级人大和社会公众也应该参与到考核中；推广行政执行公示制，将林业行政执法的职责、程序办案期限等向社会公开明示，进一步规范执法行为；建立错案追究制度和侵权赔偿责任制度，在林业行政主管部门及其执法机构的内部加强监督，达到自我约束和制约的目的。同时健全林业行政处罚重大案件的备案制度，这一制度可以将林业行政执法部门作出的重大行政执法行为及时置于上级行政机关的层级监督之下，更好的健全行政执法的内部监督。

2、充分发挥外部监督的作用

（1）强化林业行政审批公开制度，以加强对审批的监管。可以推广海南省林业局的做法，开办“政务公开办证服务大厅”，将需要办理审批的林业证件全部集中在大厅公开办理。及时公开行政审批项目的名称、依据、条件、程序和时限等，制定政务公开工作规则，在大厅里建立直接办理制、窗口服务制、社会服务承诺制等工作制度，严格执行向全社会承诺的收费标准、办理时限等各项服务内容。同时还应逐步实现网上统一审批，简化行政审批的繁杂手续，提高审批效率，增加林业行政审批的公正性和透明度，更好地规范行政审批。

（2）加强各级党委、人大、新闻舆论监督与群众监督。各级林业主管部门要定期向当地党委、人大、政府汇报林业执法的情况以利于执法监督。新闻媒体也应主动地通报林业行政执法的情况并进行跟踪调查，对执法中的问题及时曝光，并进行限期整改，这样同时也利于及时查处新闻媒体披露的林业案件。由于林业的案件本身固有的普遍性、分散性和隐蔽性的特点，打击破坏森林资源犯罪行为的大多数案件都是由群众采取不同方式举报的，因此应向社会公开林业主管部门的监督举报电话，以利于群众的举报监督。同时对举报人员进行物质方面的奖励，充分调动起群众保护森林资源的积极性。