新型城镇化进程农村生态环境治理研究

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摘要：新型城镇化建设更加注重经济、社会、生态等各方面的协调发展，农村生态环境治理是制约新型城镇化建设的重要因素。现实中我国农村生态环境治理工作更多依赖于行政手段。与行政手段相比，法律手段更具有约束力，且更加严格、明确。构建更为完善的农村环境治理法律机制，能够为环境治理提供方向指导和法律保障。

关键词：生态环境；新型城镇化；治理；法律机制

“以人为本”是新型城镇化的核心特征，农村城镇化进程中要以保护农民的切身利益为前提，从长远出发，为农村地区经济社会的健康持续发展做贡献。早在2014年末，我国就确定了一些城市为首批新型城镇化改革的综合试点，伴随新型城镇化的推进，农村生态环境治理与法律机制建设问题日益凸显。

一、新型城镇化进程中我国农村生态环境治理的突出问题

（一）农业生产经营活动中引发的农村生态环境问题

1.农药过度使用引发的问题。农药具有杀虫效果迅速、防治面广、价格低廉等优势，但如果对其种类和用量方面不加以限制，会在不同程度上破坏农村生态环境的平衡。目前我国在农业生产经营过程中对农药的种类和计量上的使用存在着法律法规上的盲区，过度使用农药不仅对土壤质量下降和生态环境破坏带来比较大的风险，还会给农、副产品带来了严重的农药污染，在农、副产品上形成农药残留，很多未被植被吸收利用的农药进入了土壤、河流和空气当中，这样就或直接或间接地对农村生态环境和人类的健康带来危害。大量的农药使用不仅在伤害了害虫的天敌和其他非目标昆虫的同时也使要消灭的害虫产生了抗药性。为了能达到消灭害虫的效果，农民不得不使用更大剂量的农药，这样就进入了恶性循环。2.化肥过量使用引发的问题。由于我国农业生产在很大程度上依旧依靠化肥来提高产量，而化学肥料的大量、不合理的使用导致了水质的富营养化。大量的水生植物由于水质的富营养化导致其异常的生长，严重影响了农村鱼塘经济鱼类的生产。水质恶化使鱼塘水体含氧量减少，继而致使鱼卵或者幼体的成活率大为下降，另一方面，未被充分利用的化肥通过降水经由地表流入河流，最后汇入大海，使海洋的赤潮问题越发的严重，影响了海洋的生态环境稳定。同时化肥也会经过雨水的渗透进入到地下水，影响村镇乃至城市人群的生产生活。化肥的过量使用也会使原有土地的土壤肥力不断降低、导致土壤的板结化、土壤中的有机物质含量不断降低。3.秸秆焚烧引发的问题。由于我国农村生产经营方式相对落后，相当多农业废弃资源被浪费或是成为新的污染源。我国秦岭—淮河以北的农民习惯通过使用农作物收割后废弃的秸秆进行焚烧的方式来提高土壤肥力，这些秸秆经过焚烧后的灰烬在某种程度上确实是可以提高耕地的土壤肥力，也相对减少了化肥的使用，同时还节省了农民在地清理土地所付出的人力和物力。但是秸秆的焚烧行为又带来了农村与城镇的空气污染问题，焚烧所产生的粉尘二氧化碳、二氧化硫等有害气体严重污染了农村甚至是城镇的空气环境，最典型的影响就是“雾霾”，废弃物的焚烧也加剧了温室效应。4.塑料地膜滥用滥弃引发的环境问题。塑料地膜的滥用滥弃也在一定程度上影响了农村生态环境，未经处理的地膜严重改变了土壤原有的肥力。而且地膜在土地中难以分解、降解。有的塑料地膜在光照下产生物理上和化学上的分解的同时还会释放一些有害物质，这也衍生出来了农作物的食品安全问题。

（二）居民环保意识欠缺引发的农村生态环境问题

部分乡镇的生活废弃物到处可见，城乡的垃圾在数量和种类上都在快速增加。大量的塑料、铁、铝、玻璃类型的垃圾没有有效回收和加以利用，而是就近或者在其他村头田间与其他有机垃圾随意混合弃置导致农村垃圾粪肥化率比较低，无法被土壤所吸收和利用。在遭遇暴雨或阳光照射后，污水会聚集，气味令人不快。既污染生态环境，又威胁着国民的健康。因此，提升农民生态建设、环境保护意识，并将其列入法律，是农村生态环境治理所应解决的首要问题。在提高农村居民环保意识的同时，更应该从立法的角度加大各级政府，尤其是乡镇政府的作为力度。

（三）生态环保设施不配套引发的农村生态环境问题

近年来，虽然各级政府对农村生态环境保护基础设施的都投入了比较大的力度，但是由于我国农村地区地域辽阔，目前的投入显得杯水车薪。例如，一些有条件的乡镇都配备了垃圾清运车辆，但真正用得上的没有多少，加之对车辆使用的费用上的考虑，在清运的次数上也达不到理想的效果。在农村生态环境保护基础设施的维护费用上，一般都是由镇、乡、村民的集体组织承担，这样的维护方式给基层组织的财政带来了极大的负担。老百姓怨声载道，而且现实情况是由于受农民环境保护认识的局限，连最基本的运行费用都无力保证。从农村居民手中收费，从现实阶段看也不太现实，因此农村生态环境保护基础设施资金总量有限，设施运行费用、无法保证，生活垃圾无法集中处理只能随意丢放，没有配套的污水处理厂各种废水也只能排放到河道等问题已成为制约农村垃圾处理设施运行的首要问题，进而严重制约着农村生态环境的改善和村民的身体健康。

（四）城镇化与工业化引发的农村生态环境问题

随着我国城镇化和工业化进程的加快，城乡生产、生活垃圾也日益增多。那些外表光鲜亮丽的城市的周围往往陷入垃圾围城的窘境。而现有的分类回收垃圾处理体系尚不够完善，垃圾运输与掩埋存在巨大法律制度规范漏洞的背后，城市外围与农村结合地带的垃圾污染日益严重，一方面，城市的垃圾向农村扩散，由于垃圾处理系统不够健全，垃圾运送和掩埋的方法存在许多缺陷，多数生活垃圾随意转移到城郊或者村镇进行填埋。城市内的环境倒是清爽干净了，而城外垃圾遍布农村外围。另一方面，由于政策和地价的原因。一些高污染企业开始往城郊或者农村转移。对生态环境污染危害比较大的冶金业、建材业纷纷在农村设立工厂，这就导致了大量的污染物流向农村，给农村生态环境带来了不可逆转的破坏。以上两个方面是城市原因导致农村生态环境的问题，由此也可以看出，农村自身城镇化进程给农村生态环境带来的问题不同小觑。改革开放以来，不少农民或者农村集体组织开始在乡镇农村建设工厂，乡镇企业得到了迅速的发展。由于乡镇企业的技术含低、资源消耗大，尤其是以造纸业、纺织业、印染厂、化工厂、食品厂为主，这些污染物的危害甚至比城市工厂还要严重。虽然大批的乡镇企业的兴起在一定程度上带来了某些经济效益，但是这种短期的受益是在建立在牺牲长期生态环境利益的基础之上，由于部分乡镇企业的生产技术不够先进，污染处理力度不强，再加上部分农民兄弟追求利润而忽视生态环境发展的局限性，对自然资源大肆开发，不但使自然灾害发生频发，而且还严重限制了生态环境的改善。

（五）专门领域上法律的空白制约农村生态环境治理

我国环境保护法中大多数条文都是用于解决城市环境环境污染问题的，缺少专门针对农村生态环境污染治理的专门条款。目前我国立法中也没有针对保护农村生态环境方面的专门立法。如果将现有的环境保护法的条文具体应用到农村生态环境的治理实践上，可能就会会出现“水土不服”的情况，而且由于涉及其立法的不健全。我国在相关领域执法方面也存在许多现实问题需要解决。首先，农村生态环境保护执法现属于无法可依。其次，农村生态环境执法机构设置及权责尚未完善。我国现行环境管理机构是省、市、县以及乡、镇分别设立专门的环保机构，即归当地政府领导，又在业务上受上级环境保护部门领导就会出现地方保护主义的问题，不利于环境治理和问题的解决。

二、新型城镇化进程中我国农村生态环境治理的法律机制构建

（一）完善农村生态环境治理立法

“执法必严、违法必究”的前提是要“有法可依、有法必依”。因此，为了有效遏制农村生态环境继续恶化的局面，应完善农村生态环境保护法的立法体系。一要填补立法的空白，吸收现行法律、法规中涉农生态环境保护的相关条文，再结合各地农村区域的实际力争将法律条文具体化、可操作化。从而完成涉及新型城镇化进程中我国农村生态环境治理的专项立法工作。这样既保证了我国各地区在法律制度的建设上与位阶最高的法律达成一致，又以高度求真务实的精神贯彻整个农村生态环境保护立法。二要提升我国农村生态环境保护的法条的可操作性。在对农村生态环境保护进行专项立法时。要考虑到提高立法技术水平，提高可法律实施的操作性。首先要制定与现行我国《环境保护法》相配套的一系列法规，规范污水排放的标准，垃圾处理及化学使用等相关标准；明确农村生态污染和人体健康危害的检测标准和评价体系，其次要明确并加强对治污染责任人和环境污染治理的行政主体，包括公民、法人和其他组织的惩罚力度。相仿新加坡等其他国际上治理生态环境比较有经验和良好成果的国家的法律制度，从重从严制定相关的责任条款和处罚条款，最后对于监管不力甚至不作为的环保行政主体（包括行政负责人和工作人员），根据情节予以追究相应的、对等的民事、行政和刑事法律责任。

（二）建立农村生态环境治理的司法新机制

针对平等法律主体间的、轻微的、因民事或商事侵权而引发的农村生态环境纠纷，建议设立农村生态环境纠纷人民调解委员会和农村生态环境纠纷仲裁庭。1.设立农村生态环境纠纷人民调解委员会。在有条件的地方探索设立农村环境纠纷人民调解委员会，该委员会是乡镇基层群众自治组织下设的、在业务上受县一级政府司法部门指导的，调解因农村生态环境而引发的纠纷的专门组织，在处理纠纷的形式上，采取对涉及生态环境纠纷当事人进行说服和规劝，促使彼此互谅互让，在当事人完全自主且自愿的情况下，达成调解协议进而消除相关纷争的行为。人民调解是中国特色社会主义法治理论建设中的创举，世界上许多国家把人民调解誉为“东方经验”。正因为如此，在涉及一些邻里之间的农村生态环境类纠纷案件，就非常适合适用人民调解程序。由于这类农村生态环境类纠纷案件与农民的切身利益息息相关，直接影响村内农户之间的安定团结，因此对此类纠纷引入调解程序，能够缓解社会矛盾，亦可推动农村生产力的发展。这对于减少村民的诉讼，增强村民间的团结，将会起到极其重要的作用2.设立农村生态环境纠纷仲裁庭。农村生态环境纠纷仲裁是指由双方当事人协议将农村生态环境纠纷的争议提交到农村生态环境仲裁庭。农村生态环境仲裁不同于审判，只有在双方完全自愿的情况下、依据双方曾经订立的仲裁合同或者其他合同中的仲裁条款才能开启仲裁活动，也不同于农村环境纠纷的调解，是一种特殊的“调解+裁判”的模式，是自愿型、合意型的公断，区别于法院审理的强制型公断。由于我国法律的仲裁制度是完全基于双方当事人依据他们之间先前订立的仲裁合同或合同项下的仲裁条款，经双方同意将其纠纷提交到仲裁机构裁判，并受该裁判约束的一种制度。所以此类涉农环境纠纷的案件多数为商事合同附属条款引发出来的案件，比如，村委会与设立在该集体土地上的企业因生产经营活动而引发的生态环境污染的案件。或者是上下游两家企业、土地相邻的两家企业因为生产经营活动而给对方造成污染损害的侵权纠纷。虽然上诉案件在现实当中并不常见，但是出于对农村生态环境仲裁程序的特点考虑，设立专门的涉农环境纠纷的仲裁法庭还是比较有可操作性的。3.设立跨行政区划的农村生态环境保护法院。由于水流、空气和土壤的环境污染往往跨越多个行政区划，因此设立跨行政区划的农村生态环境保护专门法院或法庭便显得尤为重要了。我们可以按照河流水域、相邻成片农耕土地区域、季风大气上下行风域等划分设立农村生态环境保护专门法院（或法庭），对跨行政区划的农村生态环境资源案件进行集约化管辖和专业化审理。设立专门法院能够有效破解农村生态环境保护与治理的地方保护主义，同时还能保障我国法律的统一实施，统一法律的适用标准，最大限度的保护农村生态环境问题，也就是我们经常所说的“同案要同判”同时在条件不足的地方可以设立“环保法庭”。

（三）规范农村生态环境治理的执法体制

我国农村生态环境治理的执法工作在很长一段时间内是侧重于城市的，对农村的环境治理执法工作相对薄弱。农村生态环境执法普遍没有受到重视，甚至有许多农村没有设立环保机构，最终只能走“先污染后治理”的老路，虽然在现行执法机构的设置中，执法部门有一定的监管能力，但是同时也容易出现模糊地带与真空地带。在执法实践中经常会出现各自为政的现象，普遍存在有利则争，无利则推的局面，因此可以考虑建立由生态环境部统一领导的垂直执法体系，各级执法机关在行政关系上不再隶属于地方人民政府，从而避免行政干预与地方保护的问题，同时要加强基层环境执法监察机构的建设，在前述执法体系尚未建立健全的情况下，各级监察机关应当采取监察手段，在乡镇设置专门的农村生态环境监察部门，并强化监察人员的专业化队伍建设，只有如此方能保护农村生态环境。

（四）创新农村生态环境治理的宣传机制

要提高百姓的农村生态环境保护意识就要加强相关法律知识的宣传工作，可以通过传统媒体如电台、电视台、报纸、杂志等和网络新媒体如今日头条、抖音、快手等加强普及农村生态环境法律知识和农村生态环境保护常识。努力营造出良好的环保氛围，促进农民自觉提升环境保护意识，引导农民自觉积极参与农村生态环境保护。对农村生态环境保护做出积极贡献的个人和组织要给予相应的物质和精神上的奖励。对破坏农村生态环境的行为，除了采取批评、警告和媒体曝光以外，还应给予相应的罚款。情节严重的还可以考虑将其移交至我国的司法机关，追究其民事、行政和刑事责任。总而言之，农村生态环境建设是一项重大而复杂的系统工程，除了采取建立法律机制治理以外，还需与其他领域诸如：教育、科技、文化、卫生等其他部门综合治理，才能达到良好的生态治理效果。同志曾经说过：“生态治理，道阻且长，行则将至。”只有不断完善农村生态环境保护的法律机制，处理好经济发展与生态环境保护的辩证关系，我国的新型城镇化才会得到不断发展。

参考文献

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作者：李秋霞