中西方预算制度的变迁与思考

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一、西方政府预算的产生和发展

美国联邦预算制度的产生和英国不同，主要来自立宪制度。宪法要求所有的政府收入措施，都必须经由众议院的立法批准。在美国联邦预算制度形成的年代，第一任财政部长汉密尔顿确保了对所有财政事务强有力的行政领导，并准备了所需的收支预算。1921年美国国会通过《预算和会计法案》，成立国家预算局，同时授权总统向国会提交联邦预算。1939年创建总统预算管理办公室（OMB），把预算局从财政部转移到白宫总统办公室，形成财政部管收入、预算局管支出的格局。[2]在美国联邦政府预算成立之初，政府预算制度的调整主要是围绕着预算权在行政机关与权力机关之间的分配展开的。在政府行政与国会对预算权的争夺中，国会最终占了上风。当时国会就开始用规范和全面的方法来管理政府预算，国会中方法委员会的权力相当大，它就收入和拨款问题做出相应的决策。20世纪初，美国联邦政府预算支出增加，出现大规模的预算赤字，为了缓解财政预算困难，在政府内部设立了预算专职机构，以通盘安排预算收支、提高管理效率。在总统预算权不断加强的同时，国会对预算权的争夺也没有停止。1974年，美国参议院和众议院各自建立了新的预算委员会，这就有了一个与行政部门相对应的预算分支机构。1974—2000年，为了解决联邦政府预算中存在的问题，美国国会加强了对政府行使预算权的立法干预：1985年通过了《预算平衡法案》，该法案建立在对特定财政年度赤字削减目标的预计基础上；1990年又通过了《预算实施法案》，该法案是在项目内部设立目标，侧重于提高公共项目的实效。1993年以来，为了重塑政府，提高政府部门效率，美国开始大量削减公共开支项目，提高税收，增加使用费项目并提高收费标准等，国会通过立法法案的审查和批准，试图解决联邦预算存在的赤字和公债规模不断扩大、公共部门活动低效率等问题，并限制总统的预算权。

二、中国政府预算制度的发展与变迁

（一）中国预算思想的萌芽我国最早的政府预算活动

淤可追溯到夏禹时代的一些传说。如禹王会集诸侯于江南“计功”，留下“会稽者，会计也”的记载。无论当时禹王会集诸侯是计议财政会计，还是计议诸侯贡纳，商议规划国家财政收支事宜则是基本肯定的。在漫长的奴隶制和封建制社会中，我国在农业经济的基础上积累了相应的政府财政预算及管理经验，如西周财政收支计划安排的基本原则就包括：（1）量入为出，略有贮蓄原则。“冢宰制国用，必于岁之秒，五谷皆入，然后制国用。用地大小，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出。”并指出：“国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国也。”[3]（2）收支对口，均节财用原则。西周：“以九赋敛财贿，以九式均节财用”。[4]九赋与九式对口是当时的一项重要财政管理原则。此外还有“九贡之财”（诸侯之贡）专供天子之用，列为经常性支出，“九职之财”（万民之贡）专用以充实府库，贮而不用[5]。秦统一六国后，在左右丞相下设治粟内史掌管国家财政（租税收入和政府开支），设少府掌管皇室财政（官府手工业和山海池泽收入供皇室开支）。一般认为，少府的设立是形式上划分国用与军用之始。汉初，强调皇室财政不得挪用国家财政收入，使秦创设的皇室与国用经费分离制度，在思想原则上得到确认。收支平衡是财政管理的永恒主题。西周以来，理论上“量入为出”是不可违的最高准则。随着社会经济发展，“量出制入”开始出现。如汉初“量吏禄，度官用，以赋于民”。到唐代，杨炎首次提出“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”。[6]在奴隶制和封建制社会，政府预算活动至多只是一种政府财政收支的规划或编制技术，主要是对国家财政收支的粗略估计或记账，并未形成比较系统完整的财政预算管理方式和一般性、规范化的政府预算制度。[7]

（二）中华人民共和国成立之前的政府预算制度

1840年鸦片战争以后，随着帝国主义的侵入，我国沦为半封建半殖民地社会，这时西方理财思想开始逐步输入。清王朝企图通过实行“宪政”挽救其垂死的政权，于是效仿西方进行了“改良”。在1898年的中，康有为提出编制预算、公开财政，每年的出、入款要分门别类，列为一表，按月刊报。光绪皇帝于1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制国家预算”，这实际上是按照西方的理财模式改革清王朝的财政，但变法夭折，未能实施。由于清政府的腐败和挥霍无度，国家财政收不抵支，同时还得向外国政府赔款。外国政府要求清王朝公开财政，编制财政收支计划，迫使清政府不得不编制预算。1908年（清光绪三十四年），清政府颁布《清理财政章程》，于1910年（宣统二年）起试编国家预算，由清理财政局主持编制预算工作。这是我国两千多年来封建王朝第一次编制国家预算。先由各省汇报，然后由度支部加以审核，资政院加以修正，奏请施行。当时的预算虽然貌似统一，但实际上由于清政府已摇摇欲坠，各省形成割据状态，财政并未真正统一，仅仅是各省数字的拼凑而已。1911年发生辛亥革命，清朝政府灭亡，该预算没有实行，只有预算，没有决算。虽然如此，它仍不失为我国第一部国家预算。此后，北洋军阀政府和国民党政府也有自己的国家预算，这属于半封建、半殖民地性质的预算。到国民党统治时期，预算制度已比较完善，中央政府与地方政府收支系统的划分也比较明确，预算收支具有相当规模。但国民党政府的财政收入主要用于军费支出，赤字数额很大是其特征。[8]

（三）计划经济体制下的政府预算制度

（1949—1992年）1949年10月1日中华人民共和国成立后即编制了第一个预算———1950年财政收支预算。1949年12月27日，政务院发出《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，规定政府预算实行历年制，即从公历1月1日起至12月31日为一个预算年度，同时规定了预算编制的具体方法和要求。1951年8月，政务院颁布《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定、执行程序，决算的编制与审定程序等。随着上述预算法规的颁布实施，我国的政府预算制度初步建立起来。在此之后长达三十多年的时间里，我国政府预算制度的发展基本处于停滞状态。虽然财政体制经历了多次变化，但政府预算制度总体而言则保持相对稳定。其主要原因在于财政体制的多变性，导致中央与地方政府利益分配关系长期处于不断变化当中，预算管理部门的注意力大多集中于上下级政府之间利益分割的互动博弈上，缺乏通过重新构建政府预算运行机制、提高资金使用效益的内在激励机制。另外，从西方国家预算制度产生和发展的轨迹可以看出，一个国家预算管理制度的变迁，更多地是由于对预算权的争夺而使预算管理制度逐渐完善。“只有当民主法治国家和政治文明建设日臻成熟的时候，（预算制度）才会引起人们足够的重视。”[9]在这个阶段，我国的预算制度具有典型的计划经济特征。预算管理总体上较为粗放，存在着法制性不强、透明度不高、非规范化等问题。

（四）转轨时期的政府预算制度

（1992—1998年）1992年10月，党的十四大报告将我国经济体制改革的目标确定为“建立社会主义市场经济体制”，这标志着我国的改革开放进入一个新的阶段。1991年10月21日国务院颁布《国家预算管理条例》，1992年开始实施。以该条例为标志，我国的预算管理制度进入了以中央政府提供预算管理制度变迁为主要框架的改革阶段。这一时期的标志性改变就是我国的政府预算组织形式从单式预算尝试转变为复式预算。根据《国家预算管理条例》的规定，从1992年起，我国中央和省一级财政预算要按复式预算编制。1992年，我国初步建立起来的复式预算，包括经常性预算和建设性预算两大部分。其收支内容是在单式预算收支等科目基础上稍作调整加以划分，还不够规范。1993年11月14日，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出财税改革的重点，一是分税制财政体制改革，二是改革和完善税收制度，三是改进和规范复式预算制度，“建立政府公共预算和国有资产经营预算”。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》又进一步明确规定，中央政府预算和地方各级政府预算按照复式预算编制；把政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。但从20世纪90年代中后期开始，政府则不再明确编制复式预算，而以一般预算、基金预算和债务预算取而代之，使得这三部分预算收支在形式上既不同于一般意义上的复式预算，又不完全等同于普通的单一预算，有不伦不类之嫌。

（五）1998年至今———公共财政框架下的政府预算制度改革

1998年以来，随着公共财政框架构建目标的确立，我国财政改革开始进入第二个阶段，政府预算制度改革是其中极为重要的一个环节。1994年分税制财政体制改革之后，随着该制度的不断调整和完善，财政收入的不断增长，预算管理的着重点逐渐转向如何提高财政资金的使用效率和管理效率方面。在预算编制的基本组织形式方面，实现了由功能预算向部门预算的转变，减少了财政与部门之间的中间环节，增强了预算的合理性和透明度；在预算编制内容方面，实现了由预算内外“两张皮”向综合预算管理的转变，财政统筹考虑预算内外资金安排部门支出，所有预算单位的部门预算实现了既能反映一般预算收支情况，又能反映基金预算收支情况；在预算编制方法方面，实现了由增量预算（基数加增长）向零基预算的转变，部门收入预算根据国民经济状况逐项核定，部门支出预算按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急进行测算安排；在加强预算控制的基础上，引入对预算结果的绩效评价体系并进行了广泛的试点；在预算编制形式上，重新阐释了复式预算的构成：公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。2013年3月国务院向全国人民代表大会提交的政府预算报告包括四本预算，除了前三本外，首次提交了社会保险基金预算；在预算管理机制上，实现了由编制与执行一体化管理向编制、执行、监督相对分离的管理机制转变，预算的编制、执行、监督相互配合、相互制约，提高了预算管理的透明度；在财政资金管理上，实现了由分散向集中管理的转变，进一步推进和完善国库集中收付制度，积极稳妥推进政府采购预算，提高资金的使用效益，在公用经费管理方面进一步推广公务卡制度，加强“三公”经费管理；在预算透明度方面，进一步加强预算信息公开，细化预算编制，编制老百姓看得懂的预算；在预算基础工作方面，逐步建立了完善的基础数据库建设，实现了预算系统的有效衔接。从1999年部门预算改革到目前，我国在预算管理领域自上而下地进行了诸多改革，大大提高了中国预算管理水平，充分建立起一整套现代化预算管理制度。

三、由中西方政府预算制度变迁引发的思考

（一）中西方政府预算制度产生的原因不同

西方国家，特别是在政府预算制度最早建立的英国，由于新兴资产阶级与封建统治阶级对税收和财政支出权力的争夺而产生了政府预算制度，这是新兴资产阶级强化自身公民主权的必然要求。在现代公共管理当中的解释应用了社会契约理论，即政府与公民之间存在着委托—关系的社会契约，政府向公民提供公共产品和公共服务，而公民则向国家纳税，因此西方经济学中将税收解释为公共产品或公共服务的价格。而作为政府公共资金提供者的公民，自然有权利要求了解政府为什么征这些税，征了多少，更重要的是，要了解政府是如何花费这些公民缴纳的税收。而政府预算制度恰恰是监督政府财政收支情况的最有效的工具和途径。英国的移民发现了美洲大陆而建立了美国，同时也将英国的政府预算制度也带到了美国，因此美国建立政府预算依靠的是宪法的规定。但是在上百年的政府预算发展过程中，政府机构与权力机构对预算权的争夺以及对政府与市场关系的不同认识———即政府职能的变化，特别是20世纪七八十年代新公共管理运动的兴起，引发了美国政府预算制度的不断发展和革新，而且继英国之后成为西方国家预算变革的先头兵。中国的政府预算制度在古代并不存在，所谓的一些思想和萌芽只是简单的财政收支活动，直到由于西方国家的强制而编制的第一个所谓的预算，也只是各省情况的简单汇总，而且没有决算。新中国建立后构建的预算制度框架和西方国家存在着根本的不同，主要是服务于政府管理部门的需要，体现不出公民主权的社会契约关系。这些先天不足导致了中国政府预算制度改革进程的缓慢。随着公共财政框架体系建设的不断完善，公民主权不断强化，预算制度也会随之进入改革的加速期。

（二）中西方政府预算制度发展的基础不同

当现代预算制度建立之时，西方国家就明确了完整的预算管理范围，不存在脱离预算管理的任何财政资金。一旦在现实经济运行中发现了某项财政资金没有处于政府或国会的监督之下，立刻要加以修正。如税式支出，当美国财政部部长助理萨瑞发现有这样一部分支出，以税收优惠的形式使政府放弃了一部分财政收入，相当于政府增加了财政支出，立刻要求将这部分支出也编制到预算草案当中，需要经过国会的同意方可执行。完整的预算管理奠定了一个非常重要的基础：所有的财政资金都是政府的，不是哪个部门的，不存在部门利益之说。新中国建立政府预算制度后，按部门划块管理资金，一些预算部门有预算分配权，还有更多的具有收费权的行政事业单位、社会团体将当时并没有纳入预算管理的收费和基金认为是部门资金，可以自行安排支出。不完整的预算管理只能导致一个结果：所有部门都会将部门自身利益最大化。中国预算制度改革发展至今，多项收费和政府性基金已经纳入到预算管理，但离真正的“综合预算”和“收支脱钩”仍是任重道远，一般认为主要症结在于部门利益问题。多数预算研究者认为中国目前预算制度的边缘改革已经进行完毕，应该开始进行核心式改革了，这个核心式改革之一就是部门利益的解决问题。

（三）中西方政府预算制度改革的选择不同

自20世纪七八十年代以来，西方国家展开了以产出和成果为导向的新绩效预算改革，更加注重预算执行的结果考核，放松对预算投入的控制，如可将当年结余资金结转下年使用、编制中长期预算规划等，取得了显著的成果。中国目前实行的仍然是传统的控制导向型预算，许多人建议也要将预算管理重点也从投入转向产出和成果。根据中国的实际预算管理水平并不适合实行产出和成果导向型预算管理模式。从西方预算制度变革历程可以看出，以产出和成果为导向的预算改革是在西方国家预算投入控制管理模式、预算监督机制、各政府部门的“遵从规则的文化”都较为完善的基础上进行的，而且西方国家的预算技术比较先进，有能力顺利地实施以产出和成果为导向的预算管理。而中国当前仍处于加强预算控制的初步阶段，政府部门还尚未形成“遵从规则”的文化，预算透明度有待于进一步提高、预算约束力较弱，违反预算合规性的现象仍然存在，另外政府预算法律制度建设、技术支撑条件、组织实施及能力建设尚需完善。在此背景下，如果超越自身预算管理水平，效仿西方国家以控制产出和成果为重心，放松对具体预算投入结构、规模的约束，其后果不但不能有效控制预算绩效，而且还可能会使大量的预算资金因疏于监管而造成浪费。因此，中西方政府预算改革的选择是不同的，中国要在进一步加强预算控制、确保预算合规性、增强预算透明度的基础上，逐步引入西方国家预算管理模式，构建预算支出绩效评价体系，提高预算资金的使用效益。

本文作者：崔惠玉武玲玲工作单位：东北财经大学