职业教育学生资助政策研究

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［摘要］欧盟历来重视建立健全的资助体系。2010—2020年欧盟职业教育领域的学生资助主要集中在三大领域：改善学生的过早失学问题、促进跨国学习和培训、推动从学校到工作的顺利过渡。该阶段资助政策呈现出以下特点：“聚焦学生成功”的资助观、个性化和多样化的资助形式、全纳取向的资助对象。对我国职业教育学生资助工作的启示为：确立以投资人力资本为核心的资助政策理路，提升资助项目的整合性和广泛性，发挥多元主体在资助中的作用。

［关键词］欧盟政策;职业教育;学生资助

2009年，欧盟出台了“欧盟2020战略”（Eu⁃ropean2020Strategy），强调职业教育在实现智能增长、可持续增长和包容增长中的作用。2010年又出台了《支持欧盟2020战略的职业教育与培训合作新动力》，制定了职业教育推动“欧盟2020战略”的具体措施。这两个报告纲领性地指出当前欧盟职业教育的发展挑战和应对措施。以这两个文件为指导，欧盟出台了一系列学生资助项目和计划，希望实现欧盟青年的潜能和能力，促进经济增长和社会融合，提升欧盟的整体竞争力。本文旨在回顾该阶段欧盟是如何通过职业教育学生资助政策来支持学生的教育和发展，同时也分析了欧盟职业教育学生资助的理念、对象和方式，以期为理解职业教育学生资助提供新的视角。

一、欧盟职业教育学生资助政策出台的背景

金融危机后，欧盟职业教育的发展主要面临三大困境：社会经济增长的预期与青年就业形势严峻的矛盾、劳动力教育程度提升的要求与职业教育失学率过高的落差、全球化就业的能力需求与学生缺乏海外学习和培训经历的冲突。1.现实背景。第一，青年就业形势日益严峻。如下表所示，金融危机后，欧盟的青年失业率“从2008年的15.9%急剧上升至2009年的第22期（总第926期）20.3%”①。到2013年，“欧盟28个国家和地区共有56万青年处于失业状态，失业率达到23.7%，意味着超过1/5的青年在劳动力市场都找不到工作。”②2015年，这一比率依旧维持在20%左右。导致青年失业形势严峻的原因除金融危机带来的劳动力市场低迷外，还在于青年自身的技能短缺。2014年麦肯锡咨询公司的报告指出，在调查的8个欧盟成员国③里，61%的雇主都有招聘困难问题，因为很多求职者缺乏与工作适配的技能。实际的招工情况也说明了这一点，2013年，“27%的雇主都没有招满员工”④。严重的劳动力结构性短缺问题，要求欧盟加强失业青年的技能培训和教育。第二，过早失学率（earlyleavingfromschool）居高不下。欧盟的高中失学率一直很高，“2010年这一比率仍徘徊在15%左右”⑤，但高中学历或相应的职业资格证书是进入劳动力市场的最低资格要求。金融危机后，失学学生更难进入劳动力市场，“到2013年，仍有近60%的失学青年处于失业状态。”⑥职业教育的失学率远高于普通教育。根据成人教育调查的粗略统计，职业教育的失学率约是普通教育的两倍，但由于其样本统计的偏差，结论的可信度不高。然而，国别数据的统计依旧表明，职业教育的失学率要大大高于普通教育，如2012年法国的中等教育失学学生中，“来自中等职业教育和高中普通教育的比例分别为49.0%和28.2%。”⑦澳大利亚在2013—2014学年“普通高中失学率和中等职业教育失学率为7.10%和9.3%，学徒项目则达到了12.8%”⑧，这使得解决职业教育的失学问题显得尤为迫切。第三，流动的重要性日益凸显。欧盟认为，在全球化背景下，跨国流动将成为个体尤其是青年提升未来可雇用能力的基本方式。海外交流“不仅能获取新的知识、技能和能力，还能发展多种语言技能和跨文化能力”⑨，这些都是未来雇主看重的基本素质。跨国流动既能提升欧盟的创新能力和国际竞争力，又能促进青年的跨国就业以缓解本地区的失业问题。跨国流动还通过鼓励成员国间的人员流动，加强各国人民的欧盟意识，起到增强欧盟凝聚力和加速一体化的作用。总之，促进跨国学习和培训，既是欧盟走出经济危机和提高国际竞争力的选择，也是促进青年生涯发展的重要途径。2.政策背景。2010年，欧盟“欧盟2020战略”，提出了四大发展核心：“促进终身学习和流动、教育和培训的质量和效率、平等和社会融合、创新创造能力。”⑩职业教育被视为重要举措，“投资职业教育成为欧盟教育政策的首要关注点。”􀁓在此战略下，2010—2020年欧盟职业教育与培训的政策有别于里斯本战略时期，主要在于：一是由强调欧洲工具（Europeantool）维度转向教育与培训的质量维度；二是更关注弱势群体的职业教育与培训。2010年的《支持欧盟2020战略的职业教育和培训合作新动力》确立了“职业教育与培训的未来十年发展愿景”。该文件提出：一是职业教育应向不同社会背景的所有群体开放，特别是向弱势群体提供充分、有效的帮助；二是提高职业教育的吸引力和灵活性；三是跨国流动成为职业教育与培训的常规学习路径。2009年的《教育和培训2020框架》（EducationandTraining2020，ET2020）提出了职业教育与培训在失学率和跨国流动上的基准目标。欧盟层面的职业教育与培训政策重心由职业教育与培训一体化的制度建设转向为个体的教育、流动和职业发展提供充分社会支持。聚焦该目的，欧盟相继出台了诸多指导文件和资助项目，既保障基本教育质量，也力图消除学生发展的外部障碍，促进社会参与和融合。

二、职业教育学生资助政策的主要内容

1.关注学生的过早失学问题。在中等教育领域，困扰欧盟的基本问题是青年的过早失学率居高不下。欧盟将过早失学定义为“没有完比较教育成高中教育或未获得相应毕业证书和资格”，并提出2020年18～24岁青年失学率要降至10%以下的目标。在解决方案上，欧盟对该问题的回应及干预呈现出明显的职业教育倾向。它未发展一种统一的、以增进知识为取向的普通课堂学习途径，而是建立多形式的、基于工作技能提升的职业教育和培训模式。这种以授予学生职业资格证书的解决方案后来还延伸至对非正式学习和非正规学习的认证，成为终身学习体系的范例。这种倾向的目的是维持失学学生的学习兴趣和迎合他们的发展需要，防止他们再次因同样的原因放弃教育。2013—2016年欧洲职业培训开发中心的研究表明，职业教育应当作为解决青年失学问题的中心举措。调查总结青年失学现象的两个特点：一是职业教育比普通教育有更高的失学率；二是职业教育对失学学生更能起到安全网的作用。原因是大部分有再教育意愿的学生，都更愿意接受职业教育。以法国的失学学生为例，“有31%的学生重新接受并完成高中教育，且80%的学生是通过职业教育实现的。”这两个特点使欧盟的失学干预政策采用了职业导向原则，并逐渐成为成员国失学资助政策的基本逻辑。欧盟职业教育学生资助政策主要涵盖三个方面：预防层面，包括奖助学金和学徒津贴补助，消除学生接受职业教育的经济负担；介入层面，包括企业培训津贴和社区教育拨款，鼓励企业接纳、社区培训失学青年；激励层面，将失业救助调整为教育资助，青年只有接受教育或培训才能享受原有的资助，如2013年荷兰出台的“失业人群资助新办法”。欧盟还建议各国发展更具有针对性和个性化的干预措施。此外，欧盟社会基金会每年根据各地区具体情况，资助不同形式的失学青年再培训和再教育项目，“2014—2020年，预算达到80亿欧元。”主要活动是和当地政府或组织合作，通过学业辅导、参观企业与工厂、帮扶家庭等方式，帮助青年留在学校并获得工作所需的技能和资格，如澳大利亚的“前进”（MoveOn）􀁙、匈牙利的“学习室”（Tanodas）􀁚、意大利的“校园机制”（schoolMech⁃anism）􀁛等项目。目前，职业教育失学资助成为欧盟解决失学问题的关键。它基于学生的发展期待，在激励学生留在和重返教育上具有基础性作用。这些政策取得的成效也很明显。到2016年，欧盟的“高中失学率从2010年的15%左右降至11.5%，且新增8个国家实现了10%的目标”。2.鼓励跨国学习和培训。21世纪以来，欧盟一直重视教育和培训领域的跨国流动。2000年制订的《流动行动计划》（AnActionforMobili⁃ty）正式奠定成员国在这一行动上的共同义务。2001—2008年，欧盟陆续出台了相关文件。这些文件的共同点是既强调高等教育领域的流动，也关注职业教育领域的学习、培训和工作流动，但流动的主要群体、信息以及大部分经费仍集中在高等教育领域。近年来，国际视野和全球范围内就业的能力越来越成为劳动者必备的基本素质。这一要求加速了从世纪之交建立的流动政策的进一步分化和细化，职业教育跨国流动逐渐从笼统的、附加的倡议中凸显出来，成为流动的主要议题之一。欧盟清晰地意识到，职业教育与培训体系正经历一场新的变革，它要求突破学习和培训的地域限制。为此，欧盟不断明确和完善成员国在职业教育流动中承担的责任。首先，通过《教育和培训2020框架》和《促进欧盟2020战略的职业教育与培训合作新动力》，成员国达成以下共识：国际学习或培训是职业教育的常规部分，确立了6%的学生流动率目标。其次，以《青年在流动—提高青年的学习流动性》为先导和奠基，逐步确立各国在信息、指导、福利补贴上的责任。这些进展加强了成员国对跨国流动的关注。到2016年，20个成员国和比利时的两个区都有相应的法律条文，直接或间接地鼓励初始职业教育学生的跨国流动与学习，“除希腊、比利时外，其余成员国都设立了资助职业教育学生流动的项目”􀁓。达芬奇计划（LeonardoDaVinciProgram）是欧盟层面第一个服务于职业教育跨国流动的资助项目，但于2013年落幕。随后欧盟提出另一个更系统、广泛的资助计划，即“伊拉斯谟+”（Erasmus+）项目。2014—2020年，欧盟计划投入147亿欧元，支持400万青年和教育工作者的流动。具体到职业教育，欧盟希望“投入至少17%的经费，为65万学徒或职业学校的学生（包括新近毕业生）提供为期2周到12个月的海外交流机会”。2015年，“伊拉斯谟+”项目共资助了3086个职业教育流动项目。“伊拉斯谟+”项目提供的资金是各成员国职业教育跨国流动的重要经费来源，如“德国40%的初始职业教育流动项目便来源于此，而塞浦路斯、克罗地亚等国家的流动项目则完全依靠它”。此外，“伊拉斯谟+”项目突出了信息获取的便利性和学徒的劳动权利。欧盟推出“欧洲语言在线服务”和“工作流动门户网站”，提供外语学习课程和海外学徒、实习信息。成员国提供多种形式的福利津贴。在交流期间，学生在输出国的学徒合同依旧有效、享有学徒工资、在输入国受到当地的劳动法保护、免费获得流动相关的咨询和指导等。3.推动从学校到工作的顺利过渡。由于金融危机后失业率的上升，欧盟的青年策略一直关注提升青年的就业能力。这一重心体现在诸多青年行动当中，如“青年机会驱动力”（YouthEmploymentInitiative），但效果并不理想。到2013年，欧盟的“青年失业率相当于成人失业率的3倍”。为了更有效地解决青年失业问题，欧盟出台了“青年保障计划”（YouthGuarantee），要求欧盟及成员国要保证25岁以下的青年在正规教育后或失业4个月内，能够获得优质的工作、继续教育、学徒或实习机会。这项“每年投入约210亿欧元”的行动，旨在实现从学校到工作的顺利过渡。该计划透露出这样一个观点：不仅要关注学生在校期间的能力发展，也要为学生毕业后的充分就业提供保障。在职业教育领域，2013年欧盟投入64亿欧元，为25岁以下的“尼特族”􀁙提供就业支持。项目主要面向青年失业形势严峻的地区，指2012年青年失业率超过25%的地区、超过30%的国家以及超过20%的NUTS􀁚等级2的地区。到2015年11月，“18个成员国启动了该项目，将近32万青年参与进来”􀁛。“青年就业驱动力”的资助项目分为八类：提供培训和学徒机会；提供首份工作经历；补偿无偿工作的花销；专项薪水和雇佣补贴；工作和培训流动；青年创业项目的启动；优质职业教育课程；失学青年第二次机会项目。这一项目总体上是成功的，它以“直接资助个人、基于差异化需求分析”的个性化资助方式，帮助学生升学或就业。但同时，该项目也存在问题，如忽视对低技能人群的关注、性别偏好等，造成了分层效应。为此，欧盟将预算从原先的64亿欧元提高到84亿欧元，要求项目更多地“关注低技能人群的技术技能发展”􀁓，以促进2017—2020年项目的有效实施。“青年就业驱动力”倾斜于高失业率地区，而欧盟社会基金会的项目则致力于普遍改善就业。这些项目的共同点是都重点面向“尼特族”，并集中于职业教育领域。与“青年就业驱动力”不同，这些项目除了为青年做好职业准备外，还关注求职过程的方方面面。这些项目分为4类：（1）提供职业技能培训机会；（2）提供求职咨询和辅导；（3）资助学徒制、企业实习；（4）提供语言技能和海外工作安排。这些资助项目的长期开展表明：既然为劳动力市场做好准备和帮助青年获得体面工作是职业教育最直接的目的，那么职业教育就不能仅停留于完成学校教学任务，资助也不能仅保障学生的在校学习机会，而要从学生的技能增进和职业发展上着力，确保学校和工作两个阶段都关注学生诉求。

三、欧盟职业教育学生资助政策的特点

在“未来取决于青年”的共识下，欧盟主张通过教育和培训，实现所有青年的全面发展。其中最基本的问题是，如何使来自不同社会背景的青年均能得到高质量的发展机会。基于这一考虑，欧盟确立的“2010—2020年青年发展目标”呈现出明显的全人和全纳取向，相应的职业教育资助政策也体现了这一特性。1.发展的资助理念：聚焦“学生成功”。在职业教育入学问题上，欧盟各国早已建立了较为完善的职业教育学生资助体系。在此基础上，欧盟继续强调各成员国增扩资助项目和力度，持续关注青年的体面就业、可持续发展和社会参与。2010年以来的政策，反映出欧盟职业教育资助目标逐渐从“聚焦学生入学”延伸到“聚焦学生成功”。首先，资助政策不仅重视学生的充分入学，而且强调保证学生在教育结束后获得相应的资格证书，掌握基本生存技能和素质。其次，资助不仅追求掌握基本的职业能力，而且从市场的动态化发展出发，鼓励学生通过跨国交流，提升自身的市场竞争力。跨国流动不再仅是学生个人的深造选择，而是逐渐演变成一项公共责任。此外，资助不仅关注学生的学业成功，而且兼顾学生毕业后的就业成功问题。这些资助政策的推行，是成员国在职业教育学生资助理念上达成一致的结果，也彰显了这些领域成为公共资助责任的正当性。2.灵活的资助方式：个性化与多样化。为使资助更具指向性和实效性，欧盟采取个性化和多样化的资助形式，在实践层面充分反映个体特点。个性化表现在资助建立在差异化需求分析的基础上，为每位学生制订独特的资助方案。多样化是欧盟资助项目的另一表现。除了为学生提供直接的经济补助，欧盟还发展了提供培训课程、就业机会和企业雇佣补贴、支持创业项目等资助形式。多样化资助大大增强了欧盟资助项目在具体地区的适切性和本土化。这也标志着一个重要的改变，即多样化的发展型资助被视为职业教育学生资助的重要方向。3.全纳的资助对象：包容与融合。职业教育和培训被视为普遍受教育权和工作权的一部分。欧盟的资助项目面向欧盟区所有学生，并重点资助处境不利学生，主要是移民、少数族裔、女性等。欧盟社会基金会的很多资助项目都聚焦这些群体，帮助他们掌握生活和工作技能，获得生计并融入欧洲社会。“伊拉斯谟+”项目支持残疾学生的跨国流动，并承担陪同者的流动开支。“青年就业驱动力”重点关注“尼特族”的发展需求。这些政策尊重欧洲社会的异质性，帮助弱势群体实现自我成功和社会融合。欧盟职业教育资助的目的是增强所有青年的能力，促进他们稳定就业，有体面工作，能够作为公民参与社会和终身学习。欧盟资助政策的全纳取向，为所有社会、经济和文化背景的青年创造了平等的学习机会。2016年联合国教科文组织在《关于职业技术教育与培训（TVET）建议书》中倡导“职业技术教育与培训是包容的，不容任何形式的歧视”。欧盟的资助政策体现了职业教育的包容性，彰显了欧盟社会的包容性。

四、对我国职业教育学生资助的启示

我国职业教育学习者多数来自农村家庭，这一现象使得学生资助政策在支持职业教育学生发展的过程中具有重要作用。目前我国职业教育学生资助政策取得了很大成就，但与学生的发展诉求仍存在差距。欧盟现行职业教育学生资助政策的发展经验，对完善和发展我国职业教育学生资助具有借鉴意义。1.确立以投资人力资本为核心的资助政策理念。现阶段欧盟职业教育学生资助政策以聚焦学生成功为资助理念，采取提高中等教育完成率、鼓励跨国学习与培训、支持就业能力发展等举措，意在投资人力资本，促进个体发展能力的提升，对我国当前的职业教育学生资助政策有积极的参照价值。我国一段时期以来，保障入学机会是职业教育学生资助工作的主要关注点，因而资助政策侧重于免除学费、补助家庭经济困难学生等方面。虽然这种资助政策已经取得了巨大成效，但对于学生的发展来说，仅仅在入学机会阶段提供物质援助是不够的，“重要的在于提高他们获取资源的能力和可能性。”也就是说，职业教育学生面临的发展障碍更多是持续的发展机会贫困而非一时的经济贫困。因此，在我国职业教育学生资助政策在入学机会支持上已取得较大成就、中职生源下降的背景下，职业教育学生资助应转向以资助持续发展机会为核心，通过为学生提供丰富的发展机会，来提高他们的个人竞争力，从而促进学生的教育成功、充分就业和社会融合。2.提升学生资助项目的整合性和广泛性。欧盟职业教育学生资助项目均在更具广泛性的教育或技能项目下实施，将不同领域的资助项目根据的目的一致性，整合到一个系统化项目中。这有两个优势：个体选择的自由度扩大和项目管理的协调性提高。我国的学生资助政策和项目目前还缺乏沟通和整合，限制了资助的惠及度和系统性。未来我国应关注资助项目的连贯性和持续性，将职业教育的学生资助政策和普通教育的学生资助政策、青年劳动力的就业资助政策整合起来，实行多维贯通、上下联系的资助项目。这样，至少就职业教育而言，资助项目既可为学生提供不同类型的教育资源，又为学生提升劳动力素质增加机会。3.发挥多元主体在学生资助工作中的作用。欧盟职业教育学生资助工作形成了欧盟、成员国政府、学校、社会组织、企业和社区等主体共同参与的局面。我国职业教育学生资助工作主要由教育行政部门和学校负责，主体较单一。强调政府在学生资助工作中的主导作用很有必要，尤其在当前“避免因经济原因而失学”仍是职业教育学生资助工作重要任务的情形下。但是，随着学生资助工作逐渐转向以学生的全面发展为目标，关注学生心理、经济、能力等多方面需求，资助工作就要为学生提供信息支持、工具性支持和情感支持等多维度社会支持。发挥企业、社会组织和社区等主体在学生支持中的作用，能够有效地填补教育部门和学校资助工作的漏洞或空白。不同主体间的相互合作，能为学生构建紧密的社会支持网络，形成高效而广泛的资助体系。

作者:谢珍珍 和震 单位:北京师范大学