现代职业教育体系政策目标探讨

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一、现代职教体系政策目标文本梳理

职业教育政策是对职业教育资源的权威分配。职业教育政策不但分配和引领资源的流向，也权威地分配着价值理念，影响着人们的思维方式。20多年来，有关职教体系建设的国家层面的政策，都对“职业教育体系”的政策目标进行了不同的表达。　职业学校教育和职业培训与“其他教育相互沟通”是法律对“职业教育体系”的基本界定。《职业教育法》提出，普通中学因地制宜地开设职业教育的课程，或者根据实际需要适当增加职业教育的教学内容（第十六条）；高等职业学校实施高等职业教育，普通高等学校也可实施职业教育。2002年《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》强调了职业教育与市场需求的结合，同时省略了职教法中职教和普教的沟通，也未强调职教实施主体中普教的地位和作用。2005年《关于大力发展职业教育的决定》提出了“中国特色”、“现代职教”更丰富的内涵，同时也指出了现代职业教育体系建设的路径。《国家教育改革和发展中长期规划纲要》（2010－2020年）强调了产教融合及职业教育内部中高职衔接的体系化。2014年最新的“现代职教体系”目标，既回归了《职业教育法》普职融通的理念，也回应了2002年后政策一再强调的产教深度融合的要求，在现代职教体系建设路径上，把职教系统内部的中高职衔接和职教与普教的沟通融合提到了并列的地位。20多年来关于职教体系建设的政策目标被一些反反复复出现的关键词（普职融通、产教结合、终身教育）稳定下来，表现了政策逐步完善的过程，也显示了职教体系建设的动态发展过程。政策目标的实现，被《现代职业教育体系建设规划（2014－2020年）》用量化指标体系所表达，规划在总体目标的前提下，提出了职教体系建设两步走的量化目标：2015年初步形成现代职业教育体系框架，2020年基本建成中国特色现代职业教育体系。

二、现代职教体系政策问题及其分析

政策目标是对政策问题的回应，政策目标的达成度是解决政策问题的程度。20多年来，职教体系建设并没有很好地解决以下两个政策问题：

1．职教满足个体发展的需要问题

就职校职业教育的学生主体而言，生存和发展的需求交织在一起。有报告显示，目前中职生就业率超过95％，已经高于大学生的就业率。高职高专初次就业率为78．1％，高于重点大学的75．5％；专科生的初次就业率为79．7％，而本科生的初次就业率仅为67．4％。2006年以来，中职教育贫困家庭学生的助学金制度、学费减免制度、助学贷款、延期支付学费制度均已落实到位，所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生均享受免费教育，国家助学金资助范围也分步调整到一、二年级涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生，但初中后学生的分流困扰着中学，也困扰着中职学校。职业教育进口的宽敞性、过程的低成本性、结果的高就业性，基本解决了主体的生存问题；但中高职衔接的问题、资格证书的社会认同和薪酬的匹配性问题、劳动力市场的筛选制度，对于低文凭、低学历的职业教育，依然是越不过的鸿沟。178所高等学校共同《驻马店共识》一年多来，国务院常务会议做出的“引导部分普通本科高校向应用技术型高校转型”战略部署似乎仍未见到有效执行；与此成为鲜明对照的是，教育部《关于公布2014年度普通高等学校本科专业设置备案或审批结果的通知》备受关注。“中国特色应用技术大学建设之路”在高等教育资源配置方式不变的前提下，追求博士点、硕士点、“升本”，依然是本位利益驱动下职业院校的当然选择。职业教育的社会吸引力不但面临目前中高职不能广泛、自由衔接的问题，在教育文化深厚的中国社会，由于普职融通存在社会文化、制度设计、课程设计、证书等值、市场认可等诸多问题，职教远不能满足中国百姓对孩子发展的需求。这些看起来很美的指数，并不能掩盖职教招生的尴尬：在江苏的很多地区，高中阶段普职比例是由招生“计划”强制实现的，高职高专的招生指标也是由招生计划规定的，职业教育远不能满足学生的发展需求。根据心理学“潘多拉效应”———无法得到的事物比能得到的事物更有诱惑力———如果普职真正融通，在具有充分选择权的基础上，受教育主体更能回归理性的选择。20多年政策中普职融通的目标，至今仍未能在教育体系设计中真正构建起体系化的教育“立交桥”。

2．职教满足经济社会需要的问题

教育对我国劳动力人口进行了有效的分流。随着九年义务教育的普及，初中及初中以下文化程度的劳动力供给量渐趋减少，职业学校、高等学校成为主要的劳动力供应地。但是我国处于工业化中期，与之匹配的中低端加工制造业和服务业的用人比重一直维持在60％以上，所以技能劳动者和专业技术人员的供求缺口明显加大，而大学毕业生占新生劳动力近一半，其增速远快于白领岗位的增速，市场供求的匹配度出现越来越大的差距，特别是2010～2012年均比率已超过2∶1。由于教育渠道对劳动力人口的分流，过去在市场就业机会平衡的状况下，以高校毕业生为主体的青年就业难问题日益突出，近三年更进一步加剧。在产业结构调整的大背景下，就业结构性矛盾日趋凸显，供求不对接、不匹配的问题越来越严重，越来越多的企业招工难，而高校毕业生数量增加、难度加大，招工难与就业难并行。教育结构中职业教育的比例问题，职业教育结构中中职和高职的比例问题，成为整体大教育的结构性问题。单一的公有办学模式，学校没有生存压力，难以转向市场需求导向。职业教育体系建设的目标，嵌入在产业结构调整、教育结构调整以及发展战略转变等更为宏大的社会结构中。职业教育的规模、结构、质量能否契合产业结构变迁过程中的劳动力需求是个大的问题，仅以作为职业教育主体之一的职业院校来谈教育改革、校企合作、满足需要是远远不够的，基于目标导向的、协调职业教育的政府、企业、用工单位、学校、家庭、学生等多个利益主体关系的制度设计还有待跟进，如此才能提高职业教育的社会适切性，缓解市场所需劳动力的结构性矛盾，提高整体社会的效率。20多年来，职教和产业、行业融通的目标未能在政策设计中得到有效的体现。

三、政策目标的优化

政策问题是客观存在的“事实”，也是一种主观感知及集体行动的产物。20多年来，政策是否实现了目标、执行过程有无偏差，未有规范的政策评估。政策在保持基本方向和目标的前提下发展演化，新旧政策之间也保持了较好的连续性。按照趋势外推预测方式，只要没有新的政策或出乎意料之外事件的干预而改变了事件的进程，过去发生的事件在将来也会发生。所以，体系建设的当务之急是厘清制约政策目标实现的问题，强化目标导向，优化制度设计，跟进政策评估。

1．强化目标导向

按照政策目标表述，适应产业结构的需要成为职业教育体系目标的首要任务。无论是《中等职业学校专业目录》（2010年修订）和正在修订的《高等职业学校专业目录》都贯彻和执行了这个目标要求，强调以国家经济社会发展需求为准绳来设置专业体系。在此目标导向下，现代职业教育体系的目标首先是为社会输送人才，这是无可置疑的，但教育目标价值取向具有二维性，理解现代职业教育体系的目标不能仅仅局限于社会需求，因为国家经济社会发展仍处于转型阶段，产业结构仍在调整过程中，如果首先以社会需求作为现代职业教体系的目标，那么职业教育在“职业”和“教育”的序列上往往会造成“教育的震荡式变革”。现代职业教育体系所涉及的两个核心概念“技术”（以人为载体）和“技能”（“人化”的技术），都是以人为核心的，因此，“职业教育”首先是“教育”，人、学生在政策价值序列中应该是第一位的。教育的本质是实现个体的发展，发展个体心智，提升学生能力，实现学生的自我发展是首要和根本性的社会目标。个体生存、发展的“个体理性”与国家产业需要的“集体理性”的矛盾，需要制度的“中介”才能解决。这个制度设计就是普职融通的制度设计。当教育资源稀缺时，个体争夺教育资源的个体理性有其合理性，但如果教育公共产品能够最大程度满足个体偏好，民众会大大减少由于他们的信念和机会的不一致性所造成的焦虑。目前职业教育高就业率与低吸引力的背离，在于教育体制的封闭设计。1996年职教法以来的普职融通仍未真正实现，政策设计应在教育系统化方面多做努力。目前的指标未能在普职融通、职前职中职后融通、职业教育生态系统改善上有导向作用，要通过制度设计，重新定位各级各类教育，实现职业教育在全社会教育中的身份认同，有效地实现职业教育从“国家需求”到“百姓需求”的顺利转变。普职融通在欧洲社会最好的制度设计是普职等值、资格证书，这样大大减少了就业市场的文凭识别筛选机制及就业歧视，使职业教育融入在大教育体系中。美国的CTE则用灵活多变的方法，通过学分互认、课程互通，有效化解教育的焦虑，减少考试制度及过度教育的浪费。政策目标中始终秉持的“终身教育理念”，是将人们在一生各阶段所受的各种教育，包括学校教育和社会教育、正规教育和非正规教育结合在一起，在每一个人需要的时刻以最好的方式提供必要的知识和技能。这就把职业教育和整个教育体系乃至各种成人教育联系在一起，构建了教育、职业教育、终身教育结合的体系设计。教育不仅培养个体从业的能力，还培养个体适应职业以至谋求更好发展的基本能力、基本素养；教育不仅“使无业者有业”，也“使有业者乐业”。

2．优化制度设计

中高职衔接是职教系统内部对“职教体系化”最广泛的认同，中高职衔接最普遍的理解是中等职业教育和高等职业教育在课程设置、招生制度等方面的衔接，即“专业有所对口、课程有所对应、内容有所区分、知识与技能由浅入深”。教育部《中等职业学校专业目录》（2010年）对此做了非常好的范例：目录采用“专业类－专业名称－专业（技能）方向－对应职业（岗位）－职业资格证书举例－基本学制－继续学习专业举例”的体例，体现了专业与职业、中职和高职衔接及终身教育的理念，为中高职专业规划、学生今后的继续学习与可持续发展提供了参考。但据我们对职校教师国培班学员的调查，几乎无一教师关注及知晓相关政策，他们在制定专业培养方案时也缺少深入考虑，相当多专业的培养方案由职业学校的教师独家制定而无行业参与。中高职各自独立的办学定位、办学模式和办学利益上的分隔，要实现彼此真正的课程衔接存在困难，即使对口招生也没有真正实现课程的衔接。职教体系化需要中高职衔接，但中高职衔接并不能涵盖职教体系。职业教育是“跨界的教育”，不能关在学校搞职业教育，要与行业、企业合作进行。职业教育培养应用型、技能型人才，这类人才的培养需要大量的实际工作经验。高技能型人才培养的典型模式有如非连续学程，就是读一段，学一段，做一段，再学一段；往复式的培训；工学交替；终身造就；等等。无论从哪种模式来说，职业教育都需要有企业的参与、社会的支持、政策的规范和引导。职教体系建设的目标需要体系化的政策系统来支撑实现。体系化的政策系统是各种政策的相互配合与协调，而不是各种政策的多变与矛盾。在宏观层面，要把国家战略和产业变化作为职教体系建设题中应有之义，改变职业教育制度设计“闭门造车”的局面。借鉴德国、美国等发达国家经验，把国家战略和产业结构变化研究作为职业教育制度设计的基础部分，着力打通职业教育参与和实现国家战略的有效路径，塑造国家发展战略和产业结构调整对教育层次和科类结构影响的信息传递机制，有效执行学历证书和职业资格证书的对接。在中观层面，应有市场导向、政府支持、主体多元、竞争合作的体制机制设计，甄别职业教育发展中利益各方的责权利关系，在职教体系各参与方的利益关系中，形成雇主在型塑劳动力过程中决定性、先导性作用的激励机制。在职业学校微观层面，树立“全人教育”的理想来培养学生岗位操作能力、职业综合能力、职业发展能力、职业创新能力，真正实现专业和产业、企业对接，课程和职业标准对接，学习过程和生产过程对接。

3．实施政策评估

职业教育是与经济社会联系最为紧密的教育类别，根本的政策问题是回归职业教育价值在满足个体发展需要和社会经济发展需求的程度。体系建设的目标所面对的政策问题，正是职教体系建设之“体系”未能充分实现的问题。体系化是必然的政策执行选择。量化指标只有有效地涵盖职教体系建设目标指向，才能对2020年的政策目标实现程度进行有效评估。目前职业教育领域的评估，侧重对职业教育培养工作、教学质量、示范骨干校运行、经费使用、人才培养等评估。职业教育体系建设政策评估，是对职业教育体系建设的政策方案进行的评估，须引入多方评估主体，依据一定的标准和程序，对围绕体系建设的政策价值、政策效益、效率、效果进行判断，作为决定政策变化、改进政策、制定新政策的依据。20多年的体系建设还在运行过程中，有必要对政策投入状况，政策对象的配合状况，政策在目标、内容、管理上的一致和冲突状况，政策替代的代价，各种政策环境内外部情况进行有效评估。职业教育的参与主体是复杂的，确定责任主体是评估的基本依据，以往的职业教育政策主体是国务院，落实在教育部，现在则是六部委制定政策，理应对各主体在政策制定和执行中的表现进行评估。职业教育体系建设，需要寻找体系建设的制度保障和创新机制，使现代职教体系成为重构教育系统、服务国家战略需要、支撑产业结构转型升级的重要力量，如此，才能形成中国特色的现代职业教育体系，并且走向世界。

作者:陈秋苹 单位:扬州大学