中职教育管理体制历史沿革与改革

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职业教育管理体制即国家为保证职业教育事业顺利进行而确定的有关机构设置、隶属关系和权限划分的制度［1］，是职业教育体系得以构成和运行的基本保障。职业教育管理体制改革不仅影响职业院校的发展方向、规模、质量、结构和效益，而且还涉及社会结构以及各部门和群体间的权力和利益调整［2］。因此，梳理与分析广西中等职业教育管理体制的历史沿革与现状，可为进一步深化管理体制改革提供决策参考，意义重大。

一、1900～1950年:兴起与探索

(一)政府支持与引导，多元兴办职业教育。

19世纪末20世纪初，伴随着国家政治改良，清政府开始倡导新学，举办实业学堂(中等职业教育前身)。政府充分重视职业教育，把职业教育视为“强国富民”的一项重要举措。具体体现在设立职业教育管理机构、颁布职业教育规章制度、给予特别的教育经费补助、鼓励多方参与职业教育等方面。1931年，广西建立视导机制监督管理省县教育实施情况，全省八区教育以及各县市地方教育行政均由该区省督学负责视察。1933年，教育部颁布《职业学校规程》和《各省市推行职业教育程序》，要求各省大力扩充职业学校，鼓励私人兴学，将部分公私立中学改为职业学校。1939年广西省政府颁布了《广西省推进农工职业教育实施办法》，成立省职业学校辅导委员会，划定职业教育区。随着实业教育作用的逐步彰显，职业教育的办学主体呈现出多元化的特点。一批民办实业学校先后建立，既有教育家、实业家、爱国主义者个人办学，又有政府、组织团体办学，还有教会和慈善组织办学。例如，巡抚林绍年1906年令梧州道府在长洲创设蚕业学堂;基督教浸信会桂南分会在1927年设立梧州思达医院附设高级护士职业学校;中华职教社1938年创办广西职工训练所以及广西妇女工读学校，1939年创办广西平乐初级实用职业学校等;抗日名将戴安澜的夫人王荷馨1943年在广西全州开办私立安澜高级工业职业学校，等等。到1944年，全省职业学校发展到24所［3］。

(二)省教育行政机关督管教育，管理制度初成体系。

1905年中央设学部管理全国教育。同年，广西巡抚李经羲、学政汪诏书奏设广西学务处，成立了最早的广西省临时性教育行政机关———提督学政。1906年，撤提督学政，设提学使司，直隶中央学部，管理广西省教育事宜。提学使司下设学务公所、议绅、视学等，分管总务、专门、普通、实业、图书、会计6科。提学使司的成立，标志着近代广西省级教育行政机构的正式建立。在教育督管事务上，省最高行政长官直接督管教育;切实制订并落实兴学方案和措施，奖优罚劣［4］。广西历届巡抚亲自担任主要学务官或督办教育，如巡抚黄槐森亲自督办学堂。1909年广西制定全省教育发展方案(1909～1916年)，设劝学所80所，劝学员280名，大力宣传新学［5］。民国建立后，从中央到地方的立法和教育行政机构也逐步完备。从1912年到1923年间，中央政府逐步制定了从中央到地方的各级教育行政机构法规制度，形成了相对完善的教育立法体系和教育行政机构体系。1912年，中央设教育部，广西省设教育司管理全省教育事宜;1913年教育司并入内务司改设教育科;1925年设教育厅，教育厅内设总务、普通、专门、社会四科，地方设劝学所(后变更为教育局)专门负责兴办学堂;1938年，教育厅增设第五科，管理职业教育事宜。同时，建立视导机制，监督管理省县教育实施情况，各区教育以及各县市地方教育行政均由各该区省督学负责视察［6］。

二、1950～1978年:革新与挫折

(一)政府包办教育，民办教育基本停滞。

新中国成立之初，政府为稳定社会，以公私兼顾的原则管理私立学校。1950年底，政务院颁布了《关于处理接受美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定》，对解放前遗留的旧教育进行全面接管和改造，对接受外国津贴、有教会背景的学校由国家接收改为公办或民办。1958年中共中央、国务院关于“两个必须”的教育方针的确立标志着教育属于社会上层建筑并为意识形态服务，至此，私立学校不复存在。据《广西通志•教育志》记载，到1957年，广西全省共接管改造和设立了17所中等专业技术学校，2所技工学校;“”期间，各部门各地区纷纷举办中等职业技术学校，但量多质低;“”期间，中等职业技术学校被批为资本主义“双轨制”的化身，整个中等职业教育事业濒临绝境。直到1972年企业、工厂等因生产需要逐渐开办技工班，职业教育才开始复苏。

(二)政府统一领导，多部门分工管理。

新中国成立初，广西职业教育归属各级人民政府管理，基本上沿袭了民国时期的教育管理机制，但在管理上更加规范、具体、细致。具体体现在三方面:第一，省教育行政部门统一领导。1950年由文教厅统一领导全省中等职业教育事务，对省立中等职业学校有直接管辖权;行政专署、市政府负责指导本地中等职业学校;1955年规定教育厅在普通课的业务指导上对其他业务部门举办的中等专业学校给予必要的协助。第二，多部门分类管理。在省教育厅的统一领导下，农业职业中学由自治区教育厅工农教育处主管，由举办和直接管理;技工学校1953年由劳动部门管理，1964年改为教育部门管理，1978年起又划归劳动局管理;半工半读职业学校1964年成立工读局主管，自治区、设区市、县教育(文教)科(局)设有机构或专人负责管理［7］。第三，教育管理权力下放、地方办学自主权增大。1958年8月，中共中央、国务院颁布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，地方政府可自行决定新建中等工科技术学校以及一般中等专业学校的设置和发展事宜，地方办学自主权增大。

三、1978～2005年:恢复与发展

(一)办学由统一向多元发展。

1978年以来，在政府的推动下，民办职业教育逐步恢复和规范，多元办学格局形成并发展，广西职业教育的改革与发展进入新的历史时期。1985年，各级领导对“教育为本”的认识不断提高，积极落实“分级办学，分工管理”，即鼓励厂矿、企事业单位办学，支持社会力量办学;实行以各级财政拨款为主，多渠道筹措教育经费;对基础教育、职业教育、成人教育实行“三教统筹”和“农科教结合”。1988年，广西厂矿企业办职业高中26所，在校学生4500余人［8］。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》颁发，提倡“行业、企事业单位办学和各方面联合办学”、“鼓励派、社会团体和个人办学”。1996年，《中华人民共和国职业教育法》颁布，规定了政府、行业企业和社会各方面兴办职业教育的职责和义务，以及建立职业教育体系、完善职业教育体制和保障条件等内容，有力地调动了各级政府和社会各界发展职业教育的积极性。2002年，广西认真贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》，将民办中等职业学校设置审批权、专业设置审批权下放至地级市教育行政部门，将职业教育资源开发使用权由设区市、县和办学行业、企业掌握，同时加强对民办学校的依法管理，促进民办教育健康发展。

(二)管理权限由高向低转移。

国家教育管理权限由中央下放到地方和学校。1980年教育部规定:面向地(市)的中等专业学校，实行省和地区(市)两级业务主管部门分工管理，实行分工分级、按系统归口的管理制度。自治区所属中等专业学校，由自治区政府举办，有关业务部门主管。自治区教育行政部门对本地区所有中等专业学校负责业务指导，会同计委统筹规划、综合平衡地方所属学校的布局、专业设置、招生计划和事业发展规划，组织本自治区各业务部门之间的分工协作。1981年，中专教育工作划归自治区教卫办公室。1985年，广西出台《广西壮族自治区关于贯彻〈中共中央关于教育体制改革的决定〉的若干规定》，改革中等职业技术学校的学校领导管理体制，实行校长负责制试点实验，并进一步调整中等教育结构，把一批普通中学改办为职业高级中学。

(三)管理策略由分散向集约发展。

为解决中等职业教育发展的体制性障碍，克服由齐抓共管所带来的管理权限分割和教育与培训资源分散等弊端，广西在制度创新上有所突破。1996年广西从政策和投入上引导职业教育向由政府统筹、部门联合、资源共享的集约化方向发展，以提高办学质量和效益［9］。在地方政府统筹下，广西集中农、科、教、林、牧、渔等各方力量，办好一两所骨干示范学校，以在当地起推广、普及、辐射农业科技的作用，带动农村经济发展;各部门联合建立多功能的，集教学、科研、培训为一体的职业教育中心或基地，实行资源共享，优化配置;打破中专、技校、职校之间的类别界线，从大职教出发，让有实力的学校(专业)作为龙头，以大带小，开展联合办学。

四、2005年至今:深化与完善

(一)继续发展和完善多元化办学格局，实行“集团化、规模化、连锁化”办学。

2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》印发后，广西在中等职业教育管理体制方面，通过继续发展和完善多元化办学格局、强化设区市人民政府对中等职业教育的管理职责和主动性、实行“集团化、规模化、连锁化”办学等途径，增强了广西中等职业教育的活力。2007年12月，广西壮族自治区党委、政府印发《关于全面实施职业教育攻坚的决定》，提出要“深化职业教育管理体制和办学体制改革”，“推动职业教育资源优化配置”［10］。稳步推进以市为主的职业学校管理体制改革，实行自治区、设区市、县(市)三级办学管理体制，并遵循归口管理和属地管理的原则。创新职业教育办学模式，鼓励行业组织、企业、学校联合组建职业教育集团，发挥集团优势，为重点产业提供集约化、规模化、动态式的服务。对应广西工业园区和特色产业园区建设，以设区市为主开展职业教育管理体制改革和布局结构调整，重点建设和完善城市职业教育园。

(二)继续推行职业教育联席会议制度，实行自治区、设区市、县三级管理制度。

2005年，广西壮族自治区人民政府了《广西壮族自治区人民政府贯彻落实国务院关于大力发展职业教育决定的实施意见》，强调要“按照‘在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与’的职业教育管理体制要求，自治区人民政府通过已建立的自治区职业教育联席会议制度，统筹协调全区职业教育工作，研究解决重大问题。各级地方政府、自治区各部门在相关职责范围内，负责职业教育的相关工作”。2007年12月出台的《关于全面实施职业教育攻坚的决定》规定实行“以市为主”的职业教育管理体制。2009年自治区教育厅下发《广西中等职业教育科学发展三年计划(2008－2010年)》，提出继续“实行‘以市为主’的职业教育管理体制，地级市人民政府负责本辖区职业教育攻坚工作的全面实施，整合优化职业教育和培训资源，合理调整学校布局，依法规范办学审批程序，加强职业学校管理;设立职业教育财政专项资金，保证本市职业教育攻坚经费投入;建立完善中等职业教育招生就业制度和工学结合管理制度;每市要重点建设职业教育中心和若干所骨干职业学校”。

五、未来:挑战与思考

从广西中等职业教育管理体制的历史沿革可以看出，管理体制变迁已成为职业教育改革和发展的重要内容，一方面，职业教育的发展要求管理体制进行改革;另一方面，管理体制的改革有利于职业教育的发展。当前，广西职业教育进入攻坚成果巩固与深化阶段，职业教育体制机制创新成为职业教育发展过程中必须面对的问题。

(一)现实基础与挑战。

总体来看，当前广西已经初步形成以自治区、设区市、县(市)三级政府管理，自治区以行业办学为主，设区市教育部门办学、行业办学、社会力量办学共存，县(市)以教育部门办学为主的格局;自治区、设区市、县均建立了由教育、发展改革、财政、人力资源与社会保障等部门组成的职业教育联席会议制度;同时强化了地级市政府统筹规划、政策制定、规范办学、资源配置、经费管理等职能，把职业教育的发展纳入当地经济社会发展规划中;积极探索“集团化、规模化、连锁化”新办学模式。现行管理体制主要面临以下三个方面的挑战:一是职业教育运行机制具有行政集权的特点，通过行政方式来管理教育，社会与企业参与的力度不大，学校缺乏办学自主权，对市场反应不敏感［11］。二是行业部门办学过度分散，不利于办学资源优化配置，不利于明确学校办学的专业面向和定位，从而导致专业重复建设和学校间过度竞争的现象。三是县级职业教育办学面临当地就业需求不旺、专业师资人才不足、学校办学吸引力不高等诸多挑战，不少地方出现办学困难，甚至难以为继的状况。

(二)改革思考。

基于当前管理体制存在的问题，广西中等职业教育应从多方面进行改革。第一，鼓励和支持社会力量举办职业教育，形成多元化办学格局，特别是鼓励和支持民营企业办学。民营企业举办职业教育一方面可以吸纳民间资本，另一方面更有利于开展技能人才培养规律所要求的“校企合作、工学结合”。引导和支持现有民办职业学校(主要是社会个人办学)进行股份化和集团化办学，以期改变现有民办职业学校办学规模小、办学条件差、办学效益低、办学竞争激烈的现状，为此应研究出台“民办公助”的具体政策。第二，坚持以市为主的办学和管理体制。当前我国基础教育实行以县为主的办学和管理体制，在中等职业教育领域，由于新增就业需求(岗位)主要来自城市，城镇化也是我国当前现代化进程中的主要推动方式之一，因此在城市办学，职业教育具有比较好的生存和发展环境。由设区市来统筹区域内中等职业教育，包括统筹学校设置、统筹专业布局、统筹学校管理，等等。第三，以有利发展为原则适度调整行业部门办学。行业部门办学具有教育部门办学不可替代的优势，例如，对行业技能人才的需求数量预测、技能人才质量规格(就业准入)要求的了解以及职业学校办学开放性的培育等。因此，必须坚持职业教育的行业部门办学。但目前行业部门办学存在过度分散的现状，一些办学数量少的行业部门对所属职业学校的管理和办学指导客观上存在不太到位的现象。

总之，“政府主导、行业指导、企业参与”的中等职业教育多元化办学方向是符合现实的，“分级分工、按系统归口管理”的模式也有其积极作用，尤其是在激发中等职业教育整体活力、促进民办职业教育规范和快速发展方面起到明显的推动作用。但是，随之而来的条块分割、多头管理、政出多门、资源分散、效益低下等突出问题亟待解决。职业教育管理体制改革非一朝一夕之事，需社会各界有效协调权、责、利的关系，做到权责利明确，共同努力促进职业教育的发展。