职业教育兴衰制度主义分析论文

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【内容提要】职业教育是整个教育体系中最容易与市场机制相联系的教育种类，但中国的职业教育却在市场化的道路上经历了先盛后衰的过程。本文作者力图用新制度主义的分析视角对我国职业教育自20世纪70年代末以来的“市场化”的制度变迁过程予以考察。

【摘要题】职教史

【关键词】职业教育/兴衰/制度分析/市场化

职业教育是以培养能够适应社会需要的、具有专门职业技能的人才为目标的。因此，职业教育是整个教育体系中，最容易与社会、市场相联系的教育种类。但是，回顾我国职业教育的发展历程，我们却发现这一原本能够最好适应市场的教育种类却没有得到兴旺的发展，笔者以为这是一个值得我们关注和思考的问题。

我们把兴办和从事职业教育的院校作为一个组织群落进行研究，揭示我国职业教育的发展历程，并分析其制度学含义。职业教育具有内容多元化、结构多层次、城乡发展不均衡等特点，因此，我们只能择其具有代表性的部分进行研究。我们以中等职业教育为主要研究对象，分析过程中也会涉及少量的高等职业教育发展的内容。

在考察中国职业教育发展历程的基础上，利用新制度主义的分析视角对其市场化取向的兴衰加以分析，我们发现，中国职业教育之所以会走出这样的轨迹，是外部力量和内部力量相互作用的结果。外部力量包括：政府的作用、高等教育“市场化”制度变迁的影响以及市场的作用；内部力量则表现为职业教育组织内部一些重要条件的缺失。

中国职业教育的兴旺依靠的是政府的扶持和市场的需求，以及高等教育因自身发展不完善而留下的发展空间；中国职业教育的衰落则缘于自身缺少制度化的努力以及高等教育“市场化”制度变迁的稳扎稳打和成功完成。也就是说，中国职业教育始终没有完成市场化的制度变迁，只是单纯地依靠并满足于政府的倾斜政策和资金划拨，以维持存在和发展。这使得它既无法长期稳定地从市场中吸纳资源（生源、办学力量、信息等），也无法有效地将资源（毕业生、信息等）反馈市场。而中国职业教育依赖并满足于这基础不牢的兴旺的原因在于，其内部没有形成压力团体，没有精英力量的支持。对此，下文将予以详细分析。

一、中国职业教育的兴衰过程

期间，以为代表的政治集团批判刘少奇提出的两种教育制度和两种劳动制度，使得各种形式的职业技术教育停办下来。中等教育前期和后期的衔接，由多项变为单项，几乎所有的初中毕业生都升入普通高中。20世纪70年代末，中国进入新的发展时期，中国的职业教育也开始恢复和发展。我们将中国职业教育的发展过程分为三个阶段，但是需要说明的是，阶段的划分是以全国的整体情况为依据的；由于各省市、各地区的职业教育有起步早晚、发展快慢之分，所以个别地区和事件并不完全与之对应。大致说来，中国职业教育的发展经历了以下三个阶段：

1.恢复阶段

这一阶段从1978年开始，至80年代中期结束。这一阶段的特点可以概括为政府和市场共同要求并推动了职业教育的恢复和发展。

(1)政府恢复了职业教育的合法地位，并在政策和资金予以扶持。

五届人大二次会议政府工作报告也提出：“中等教育要有计划地多举办各种门类的中等职业教育，这是社会主义建设的多方面的迫切要求，同时也有利于解决大量中学毕业生的就业问题，”（注：中国教育年鉴1949-1981，1986:182.）之后，中共中央就职业教育发展的问题频繁文件。最重要的文件是1981年5月批转的《关于中等教育结构改革的报告》。《报告》明确了职业中学的性质、学制、教学内容以及培养目标等。各地方政府也出台了很多政策，如北京市《关于当前中等教育结构改革的几点意见》、辽宁省《关于中等教育结构改革情况和今后意见的报告》。这些文件不仅使我国职业教育的发展有了政策依据，还有效地为职业教育创造了宽松的发展环境。如在招工用人方面给予倾斜性政策。

各级政府还切实地给予职业教育以资金支持。1983年6月中共中央《关于追加发展城乡职业技术教育开办补助费的通知》规定，1983年由中央财政对教育部门办的职业技术教育追加一次性开办补助经费，各地政府要把钱用在发展职业技术教育最急需的方面。1983年—1985年中央财政每年划拨5000万元的职教补助费，各省、地、县财政也相应增加了职教补助费（注：中国教育年鉴1982-1984，1986:97.）。

(2)我国的职业教育开始面对市场，走出多样办学的道路。

在政府决策的同时，市场的指挥棒也开始发挥作用。20世纪70年代末80年代初，土地承包责任制在农村得以落实，城市经济改革开始启动，小城镇发展也呈现兴旺的态势，市场上需要大量的实用性技术人才。以农村为例，农民们普遍反映普通高中的毕业生“不顶用”、“啥也不是”，他们文化底子薄，又不会科学种田等劳作技术（注：辽宁教育科学研究所.农村公社中学教育情况的调查[J].教育研究.1980，(5).）。市场要求一部分学校改革教育模式，采用文化课与技能课相结合、理论与实践相结合的教学方式，按需设科，有针对性地培养实用性专业技术人才。

事实上，从恢复发展之初职业教育就坚持走多样办学的道路。除原有的办学力量——教育部和学校外，社会上的办学力量也被动员起来。企业与教育部签订办学协议，争取双赢；社办职业中学赢得好评；政协动员各派、全国工商联兴办各类职业教育和补习班。而农村的职业教育学校，教育部门可以办，公社、联队和生产大队集体可以办，各单位自己可以办，私人也可以办（注：匡计洪.农村经济变化给教育提出的问题[J].教育研究，1981.(3).）。

2.发展阶段

从80年代中期到90年代初的中国职业教育基本上属于这一阶段。这一阶段的突出特点表现为职业教育的招生数逐年上升，毕业生的就业形势喜人，形成良性循环的态势。

进入这个发展时期，我国中等职业教育的学校数大量增加，招生数和毕业生数也有大幅增加。

《全国各级普通学校基本情况》，《中国教育统计年鉴》(1988-1992)，人民教育出版社

职业学校的毕业生符合用人单位的要求，受到市场的欢迎。1982年，北京市首届职业高中班毕业生有707人，他们蠃得了社会各方面的赞扬和欢迎。人才需求之紧迫，甚至出现了提前预定的争抢局面（注：陈朴、金宝成.发展职业技术教育的重要意义和作用[J].教育研究，1983(4).）。

喜人的就业形势刺激了职业教育的招生。1985年沙市职业技校在校生比普通高中多（注：丁炳昌.沙市职业技校在校生比普通高中在校生多[N].光明日报，1985-4-4(2).）；常州市职业学校在校生比普通中学多（注：毛荣方.吧中等教育机构改革纳入经济发展轨道常州市职校在校生比普通中学在校生多[N].光明日报.1985-12-16(2).）。北京、武汉等市的初中毕业生流向大变：普高招不满，职业学校成热门（注：武汉今年初中毕业生流向大变：普高招不满，职业学校成热门[N].人民日报，1988-7-3(2).）。过去倍受冷落的职业高中如今变得门庭若市，尝到了面向市场办学的甜头。

此时，政府的态度是再接再厉，继续推进。1991年11月，国务院发出决定，要继续大力发展职业技术教育。各地方政府也积极推动职业教育的发展。1992年2月，陕西省政府对培训与就业做出明确规定：要就业吗？先参加职业技术教育（注：陕西队培训与就业做出明确规定：要就业吗？先参加职业技术教育[N].人民日报，1992-2-19(2).）。

如此兴旺的发展态势，使得职业教育在1993年实现了7年前提出的发展目标，即中等职业学校与普通高中学生数的比例达到1:1（注：张殆复.七年前提出的职业教育发展目标已实现中等职教和普通高中学生数1:1[N].光明日报，1993-2-5(1).）。

3.发展停滞阶段

20世纪90年代中期以后，中国职业教育的发展开始出现停滞状态，后来甚至出现衰落的迹象。表现为招生人数减少，招生后不报到的人数增加，毕业生在就业市场上的竞争力迅速减弱。

2000年和2001年的职业中学的招生情况甚至不如1995年；反观普通中学的招生情况，招生数量逐年增加，增长的幅度也比较大。因此，在高校、普通高中扩招的情况下，职业学校新生不能报到的人数有所增加。以1999年的北京市为例，中专学校统计未报到的新生达2500多人，职业高中未报到的新生达6200人（注：中国教育年鉴，2000:386.）。此外，更值得指出的是职业教育的整体规模效益不高。1998年我国中等职业学校约2200所，除普通中专校均约1200人以外，其他几类学校校均规模只有500人左右（注：中国教育年鉴，2000:153.）。这似乎也说明了我国职业教育的发展困境。

二、中国职业教育兴衰过程的制度分析

中国职业教育的发展经历了恢复、发展和发展停滞这三个阶段，为什么会有如此的发展轨迹呢？笔者以为，这是职业教育在“市场化”制度变迁过程中的得失所致。下文对这一过程将予以详细分析。

1.政府协助职业教育完成了初步市场化

(1)为职业教育奠定合法化基础

结束后，政府看到了市场与普通高中及高校人才培养能力之间的张力，并试图以国家的力量来解决这一问题，提出了改革中等教育结构的思路。出台政策，落实拨款。

1978年之后，邓小平等中央领导相继发表讲话、中央政府也陆续了不少文件，如《关于中等教育结构改革的报告》、《关于经济部门和教育部门加强合作，促进就业前职业技术教育发展的意见》等，表明中央政府对发展职业教育的意见。在《关于中等教育结构改革的报告》中，明确规定发展中等职业教育的途径是将普通高中改办成中等职业学校。这样就使职业教育以改革中等教育结构的名义恢复和发展起来了。

地方政府制定的倾斜性文件更加具体化。北京市出台了“六优先”分配政策，即劳动就业优先安排；招工招干指标优先安排；毕业生不参加招工考试，优先直接录用；允许联办单位、委托代培单位、预定毕业生单位，按协议优先挑选毕业生；允许优秀毕业生挑选工作岗位；个体开业者，经工商行政管理部门批准优先发给营业执照。另外，各地政府还组成中等教育结构改革小组，切实解决职业教育办学经费和校舍等问题（注：中国教育年鉴1982-1984,1986:96.）。

这些倾斜性政策对于稳定招生、合理分配毕业生等起到了很好的作用，为职业教育的发展开辟了空间。这些政策凭借政府独有的强制力增强了市场对中等职业教育的认可度，使毕业生的就业形势一度呈现喜人的局面。

(2)推动职业教育走向市场

对职业教育的发展，政府一方面直接给予拨款支持，1983年—1985年中央财政每年划拨5000万元的职教补助费；另一方面，政府以优惠政策鼓励、吸引社会力量办职业教育，如减免校办工厂的税收，使一些企业愿意投资职业教育。政府还出面为学校和社会力量牵线搭桥。政府以这样的方式将职业教育推向了市场，使职业学校和市场直接面对面，从招生到毕业生就业都以市场导向为主。

政府通过倾斜性政策和提供办学资源的做法，使职业教育获得了合法化地位，也使职业教育从市场中吸纳了办学资源，并将其毕业生顺利投放回市场。由此，职业教育获得了一个相对稳定的市场，完成了初步市场化。但是依靠政府营造发展环境也为职业教育的后续“市场化”发展埋下了危机。要彻底完成“市场化”的制度变迁，终归要依靠组织内部的力量，而这正是中国职业教育所缺乏的。

2.职业教育的内部力量缺失使其发展丧失后续力

组织内部力量的缺失以及组织自身利益目标的尚未形成是造成中国职业教育走向衰落的根本原因。

(1)组织内部缺少精英力量

我国中等职业教育的办学力量是在高等教育的控制下选择出来的。1977年高考制度恢复，这意味着中等教育要遵照高考指挥棒的指示行事。在此情况下，只有那些升学率高、教学质量高的中学才能生存。而所谓的“四低学校”——师资水平低、学生起点低、教学质量低、高考升学率低——则面临着严峻的生存危机。他们想继续生存和发展，就要另辟蹊径，提供社会所需的教育内容，即开办中等职业教育。

由“四低学校”作为中等职业教育的办学力量，决定了其组织内部缺少精英力量。这一点在与高等教育的对比中，显得愈发清楚。职业教育中缺少有实力的人物——充当国家的智囊团、甚至本身就是国家政策的制定者。这样，职业教育与国家讨价还价的机会就很少，没有能力像高等教育那样提出明确的市场化要求，又不敢冒然放弃政府提供的扶植，否则连仅有的合法化地位以及初步的市场化成果也可能丧失殆尽。

职业教育对政府的依赖使其无法突破原有的制度框架，只能承受框架的约束，这突出地表现为，在政府配套改革滞后的状况面前，职业教育发展受阻。由于劳动准入制度不完善，一些用人单位继续招聘未经职业教育和培训的低素质劳动力，挤占了职业学校毕业生的就业机会。又由于在政府有关部门的管理职能方面，出现职业技术培训、国家技术等级考试、安置就业三者合一的现象，因此导致了内招和名义上“培训”的弊端。由于内部缺乏精英力量，职业教育无法解决这些问题，只能默默承受。

(2)缺少合法化的根本依据，未形成组织利益

职业教育始终都没有凭借自身能力完成其真正合法化的过程。我国职业教育的状况是，学历、文凭的等级认可程度低，且没有形成贯通的职业教育体系（这一点在下文中将做详细阐述）。高等教育合法地位的巩固、“万般皆下品，唯有读书高”的社会心态以及缺乏贯通的职业教育体系等问题都迫切地要求中等职业教育建立起强大的认可体系，这既是其进行合法化的根本依据，也是其组织群落形成明确而坚实的组织利益的前提。可是，即使在职业教育发展到鼎盛的时期，这一过程也没有能够完成，而只是单纯满足于对国家技术等级考试这一制度的依赖。但是，这一资格考试制度却由于人事制度等配套改革的滞后而缺乏效力。

3.高等教育“市场化”制度变迁带来的竞争效应：职业教育的生存和发展空间被进一步缩小

我国的教育制度是以高等教育为主导的，因此高等教育的“市场化”势必会引发职业教育组织群落生存环境的相应变化。笔者以为，我国高等教育“市场化”制度变迁的基本完成，不仅缩小了职业教育的市场生存空间，而且还表现出对职业教育体系发展的控制性特点：

(1)选择职业教育的办学力量

高考制度的恢复意味着教育制度的筛选功能开始启动。只有教学质量高、升学率高的普通高中才能在这样的教育制度环境中生存，而面临生存危机的“四低学校”则转而以开办职业教育为突破口寻求新的生存空间。这就是高等教育为职业教育选择办学力量的过程。在这一过程中，职业教育恢复和发展的途径也同时被确定下来，即由普通高中改办为职业学校。

在巨大的市场力量面前，在急需大量实用性技术人才的现实面前，自身发展尚不完善的高等教育不可能完全压制职业教育的发展，但它却可以为其选择低下的办学力量，使职业教育的组织内部缺少精英力量，从而限制职业教育的发展潜力。

(2)控制职业教育生源的整体水平

众所周知，要进入高等院校，就必须经过层层筛选，其形式是通过各个层次的选拔考试——从中考到高考。如果以职业教育为考察对象，我们就不得不承认职业学校接收的都是逐级“淘汰”下来的学生。

(3)对职业教育办学空间的影响

高等教育对职业教育办学空间的影响，在不同时期是不同的，这与高等教育自身发展的程度有关。职业教育的兴起期正是高校改革的尝试期，此时，高等教育中存在的很多问题还没得到解决。这对职业教育来说无疑是一个很好的发展时机。具体说来，高等教育存在以下问题：①专业设置过细过窄，与社会经济发展相脱节；②忽视对学生实践操作能力的培养；③包分配使学生的学习积极性降低，上进心受到削弱，毕业生不受市场欢迎。

而这些问题在职业教育中得到了克服：①职业大学的专业设置是与当地经济发展需要紧密相联的，许多专业都是老高校的缺门或薄弱环节。如金陵大学的档案、商业会计、工业会计、给水排水等22个专业，都是事先与省、市财政、城建等厅、局以及石油化工公司等20多家单位共同调查协商确定的。专业设置灵活，针对性强（注：我国短期职业大学已达52所[N].光明日报，1984-3-5(2).）。②职业大学改革了一切都由国家“包下来”的做法。如南京热能工程学院就是依靠社会学术团体的力量办起来的，不要国家一分钱。职业大学的学生缴纳一定的学费，实行走读，生活社会化，毕业后不包分配。克服“大锅饭、铁饭碗”的弊端，激发学生的上进心。③毕业生在社会上供不应求，普遍反映肯干、好学、顶用。

但是当高等教育的组织利益确立之后，高校渐渐实施扩大招生、自主择业等政策，改革过细过窄的专业设置，密切联系社会上的各种组织，力争使其培养的人才符合社会的多样需求。高等教育在提高自身实力的同时缩小了职业教育的发展空间。

(4)对职业教育合法化的影响

在高等教育的利益稳固形成后，它切断了职业教育贯通发展的道路，进一步降低了社会对职业教育的认可度。如果说高等教育对职业教育发展途径的选择是自下而上的——利用普通高中与职业中学的竞争关系，那么它对职业教育合法化的影响就是自上而下的——造成职业大学对普通高校的依附关系。

高等教育对职业教育后续发展能力的限制是通过两种途径完成的。一是借助普通高中与职业学校竞争优秀的生源和良好的师资。从最初的“四低学校”我们就可以看出职业教育办学力量之薄弱、办学力量地位之低下。二是使职业大学依附于它，途径是为职业大学中通过自学考试的学生颁发普通高校的文凭。职业大学并非提供我们期待的“高等职业教育”，而是成为了自学考试的培训基地。这样，高等教育就截断了职业教育从中等到高等的贯通发展之路。这意味着进入中等职业教育，就进入了一个孤岛，因为其毕业生在职业技术方面继续深造的后续可能性很小，他们很难走向高级技术领域，很难得到更高的技术学历。由于缺少持续发展的机会和能力，社会给予他们及其毕业学校的认可度就十分有限了。而市场的需求与市场的认可度是共同起作用的，只有当需求增加、认可度提升同时具备的时候，职业教育的发展空间才能得以保证和拓展。这二者缺一不可。

这一点通过职业教育兴起时期和没落时期情况的对比，可以清楚看出。70年代末80年代初，随着土地联产承包责任制在农村的落实、城市经济改革的开展以及小城镇的兴起，市场对职业技术人员的需求量猛增。此时，市场对职业教育的认可度也很高，这是由于政府在稳定招生、促进就业、筹集资源等方面的大力扶持；还因为高等教育在人才培养等方面存在弊端，其毕业生不符合市场的要求。在这种情况下，职业教育虽然还远远未达到真正合法化的程度，但已经足够调动社会力量的参与——投资办学、接受毕业生。然而，90年代中期以来，职业教育一直面临市场认可度降低的困境，因此，即使市场对实用性技术人才的需求依旧迫切，职业教育的发展空间还是在急剧缩小。造成市场认可度降低的因素包括，职业教育自身没有高等学历授予资格、高等教育的快速发展、政府配套改革的滞后等。

三、总结

20世纪70年代末，我国进入新的经济、社会发展模式的探索时期，国家选择同时发展职业教育和高等教育，以满足不断加大的人才需求。前者培养大量的实用型专业技术人才；后者则为社会提供另一类型的专业人才。二者本应是齐头并进、共同发展的，但是高等教育却由于其既往的优势地位，迅速而扎实地形成了组织利益，在教育资源的争夺过程中排挤了了职业教育的发展空间。但是职业教育没能形成自身的利益才是其发展停滞乃至衰落的根本症结所在。我国职业教育最初的兴旺靠的是政府的扶植和市场的需求，占据的是高等教育因自身发展不足而留下的发展空间，并非自身开拓的结果。由于职业教育组织内部缺少精英力量，无法提出明确的市场化要求，仍然禁锢在原有的制度框架之中；加之职业教育没有建立起强大的认可体系，缺少合法化的根本依据，因此始终没有取得真正的合法化地位，无法完成其“市场化”的制度变迁。

当然，在看到正规的学校职业教育衰落的同时，也应看到社会上各种职业培训开展得如火如荼的事实。如何整合这部分市场资源，对这些社会培训加以规范以保证其质量和秩序，并使之与正规的职业教育体系结合是我国职业教育发展的一个很好的出路。当然，还要力争为职业教育营造一个更有利于其建立合法地位的、更有利于其健康发展的制度环境，这是我们在研究中认识到的重要结论。