比较视角的幼儿教育资金分配思考

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一、投入水平：中国的教育财政投入较低，幼教投入更低

一个国家的教育投入与这个国家的经济发展水平紧密相关。一般而言，发达国家对教育的财政支出较高，而发展中国家则较低。如中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉教授指出，目前我国教育的公共投入占GDP的比重只有3%，经过调整后，我国实际的公共教育投入占GDP的比例仅为2.4%，和发达国家的差距也进一步扩大。比如原来我国相当于法国的59%，现在只相当于法国的39%；原来相当于德国的79%，现在只相当于德国的44%；原来相当于美国的69%，现在只相当于美国的50%。另有统计表明，中国的人均公共教育支出为42美元，美国为2684美元，是中国的63.9倍。如果以人均GDP来比较，中国人均公共教育支出仅为人均GDP收入的0.82%，美国为6.10%，日本为4.28%，韩国为3.01%，俄罗斯为1.87%，巴西为2.29%。所以中国不仅与发达国家有很大差距，即使在金砖四国中，中国的教育投入也排在末位。早在1993年中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出，到2000年末，财政性教育经费占GDP的比例达到4%，但这一目标一直没有实现，2008年这一指标达到历史最高，也只占到GDP的3.48%。因而2010年5月出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》再次明确提出，要逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，到2012年达到4%。20世纪90年代以来，我国政府确立了教育经费实现三个增长的目标，即教育经费总量逐年增长、财政预算内教育经费逐年增长和生均公用教育经费逐年增长，出台了一系列增加教育经费投入的具体措施，实现了经费的来源结构从一元化（政府）向多元化方向转变，逐步形成了以财政拨款为主，辅以征收教育费附加、非义务教育收费等多渠道筹措教育经费的新格局。这些转变带来了我国教育经费投入总量的迅速增加。在教育投资体制改革这个大背景下，幼儿教育的经费也获得了快速增长。具体表现在：在“八五”和“九五”的10年中，全国幼儿教育经费投入总计266.8亿元，年平均增长31%，2000年的投入达到1991年的10倍。其中，“八五”期间幼儿教育经费出现了两次增长高峰，一次是1992年邓小平同志南巡讲话后，幼儿教育经费增加2倍；二是1994年教师工资大幅度增长，使国家财政预算中幼儿教育经费达到11．58亿。但另一方面，在全国教育经费的总量之中，幼教经费所占的比例过小。如2000年的教育经费支出中，高教占25．4％、中专占6．6％、中学占29．42%，小学占32％，而幼儿教育仅为1.38％，而这一指标的国际平均水平为3.8%，有些发达国家达到7～8%甚至11%。可见，从世界范围来看，中国幼教的财政投入水平仍处在一个较低的水准上。

二、分配状况：中国幼教投入分配存在明显的

“马太效应”理论上，幼儿教育应当对促进幼儿个体发展、解放妇女劳动力和增进家庭幸福、缩小贫富差距、维护社会稳定与发展等都具有明显的积极意义。但由于各国的政治、经济、文化，尤其教育和福利制度的基础存在差别，各国的幼教财政资金配置也会各具特色。如在欧洲各国，尤其北欧的斯堪迪纳维亚国家的社会福利保障非常完善，幼儿教育已融入其中，政府承担了大部分的幼教支出。只是财政支持的对象有的国家是以家庭为主，如芬兰，有的国家是以社会保教服务的提供者如托幼机构、社区等为主，如英国和法国。它们共同的特点是，幼教投入水平高，且十分注意对儿童资助的公平性。在美国和加拿大，政府对幼儿教育的财政投入一般占该国幼儿教育总经费的40%左右。其中，美国幼儿教育总经费的41%由联邦和州政府按比例承担，联邦政府承担27%，主要用于转移支付和改善贫困，维持全联邦范围内的幼儿教育公平；地方政府出资14%作为配套补充资金，并履行具体的幼儿教育管理职责。联邦政府的财政经费主要用于贫困儿童和残疾儿童。亚洲国家的儿童及其家庭的社会福利保障基础比较薄弱，政府对幼儿保教的财政投入占国民生产总值的比例较少，儿童及其家庭补助项目一般也很少。国家少量的财政资金绝大部分被投入到公立托幼机构中，对私立托幼机构和就读其中的幼儿直接补助很少。如在韩国，其2002年的幼儿教育财政经费仅占其GDP的0.13%，总预算为7966亿韩元，其中69.1%被投入到公立幼儿教育机构中，用于支付教职工工资和机构日常运作；30%用于发放教育券，直接补助儿童。韩国还采取了明显的重点倾斜政策，即对国立园重点投资，对私立园补助极少；规定公立园采取排富原则，且为低收入家庭的孩子减免学费，或提供学费补助；儿童补助主要采用提供实物和服务、学费减免、教育券形式，不提供现金，以防幼儿家长挪用。无论是欧洲各国还是亚洲的日、韩等国，幼教财政资金的分配均有一个共同点，即比较注重公平性。欧洲各国因社会的整体福利水平高，幼教资金的分配不管是以家庭为支持点，还是以各种托幼机构为支持点，都十分注意对每一位儿童资助的公平性。韩国的幼教财政支持力度比不上欧洲各国，但它与中国有一个很大的不同点是：它虽然也是将有限的幼教财政资金的大部分投入到公立幼儿园，但公立园的招生采取的是“排富”原则，它关注贫困家庭的幼儿胜过富裕家庭的幼儿，因而有明显的“缩小贫富差别”效应。相比之下，我国在幼教经费分配方面的做法却与之相反。如前所述，我国对学前教育的投入本就不多，而对这不多的幼教经费的分配又存在明显的不公平性，加剧了城、乡幼儿园之间以及城市中的公立与民办幼儿园之间的两极分化。我国政府投入幼教的经费主要来自县乡财政，省地级用于幼教的经费很少。根据教育部和联合国儿童基金会2001年对我国14个省市84个县、区的调查结果，我国有近70％财政拨款用于城市和县镇公办园，而占70％的集体办、企业办园得到的支持很少，农村乡、村办幼儿园则根本没有明确的经费来源，基本靠收费维持。结果，部分公办园越办越好，以至有的园向高标准、豪华型发展，并使得其收费也“越来越高”；农村园则因规模小、条件简陋、教师工资低、保教质量差，难以为继。这种“倾斜式”的幼教财政分配方式，最终造就了我国一小部分设备先进的幼儿园和一大批相对比较落后的幼儿园并存的局面。不仅如此，在这样一种幼教经费分配体制下，假若不同的幼儿园的幼儿人数相等，那么重点幼儿园的生均经费必然会远远高于普通幼儿园。而进入重点幼儿园的幼儿的家庭大多是高收入家庭，进入普通幼儿园的幼儿大多来自低收入家庭，由此，高收入阶层的人就会消费较多的教育经费，而低收入阶层只能消费较少的教育经费，这相当于拿穷人的钱补助富人的教育。而且，由于重点幼儿园各方面的条件较好，其收费标准自然同样可以高于其他非重点幼儿园，这也使得幼儿园之间的差别越来越大，进入不同幼儿园的幼儿所受教育的差别也越来越明显。可见，中国的幼教经费配置存在非常明显的“马太效应”。显然，这与我国社会主义的追求“共同富裕”“和谐社会”等目标和原则是背道而驰的。

三、幼教财政资金配置中的市场利用

（一）如何借助市场机制使幼教资金的运作发挥更大效益的手段较为缺乏

许多国家的幼教事业发展非常注重引入“市场”的因素。如英国政府的财政支出是整个国家幼儿保教体系的最主要经费来源，其幼儿保教的免费性和福利性明显，但其财政经费的运作又力图引入市场机制，如采取了项目管理、民间基金会、教育券、税收调节等现代市场投资的管理方法，目的就是要取政府管制和市场调节之所长，避两者之所短。相形之下，我国在这方面的举措较少，市场手段利用不充分。

（二）利用市场机制发挥“隐形”幼教财政支持

政策的措施仍不到位以韩国为代表的部分亚洲国家，由于政府对幼儿保教的财政投入占国民生产总值的比例过小，这些国家一方面将少量的财政资金投入到公立托幼机构中，对私立托幼机构和就读其中的幼儿的直接补助则很少，另一方面，这些国家一般注意借助市场的力量，充分利用民间资金创办托幼机构。中国亦重视市场因素在拓展幼教资金来源中的作用，创立了许多民办幼教机构。美国、德国等西方发达国家的幼教事业也会利用民间的力量。但不同的是，我国的民办幼教机构是要追求盈利的，而美、德等西方国家的私立幼教机构大多是非盈利性组织主办的非盈利性的慈善机构，如德国的私立幼儿园有90%是非盈利性的。即使是同在亚洲的日本也与我国的做法不同，日本自上个世纪70年代政府就出台了一个政策，鼓励私立机构设立所谓的学校法人，一旦申请成为学校法人，就意味着确定了相应机构的非盈利性。到上世纪80年代，日本的公益幼教机构加上非盈利性的幼教机构，占到了80%以上。在我国，财政拨款一直都是幼教经费来源的主渠道。但随着幼教事业的发展和社会的进步，幼教经费的来源与渠道得到有效拓宽，社会资金办园成为幼教发展的一支重要力量。国家对私人或企业投资幼教事业实行减免土地费税、城市建设费、收费实行免税等优惠政策，体现了政府以“隐形”的财政投资方式支持幼教的发展。但如何借鉴国外经验，使幼教收费既能体现市场经济的规律，又符合政府对教育的管理和宏观调控；既要保护办园人的利益，又要防止把办幼教作为牟取暴利的手段等方面，还有许多政策与措施亟待完善。至于让民办幼教机构发展成为非盈利性质的组织，使得幼教充分体现出基础性、服务性和福利性的特征，则需走更长的探索之路。

（三）幼教成本核算中的市场性与公益性的协调

大多数国家的经验表明，幼儿教育机构的经费主要由国家、个人和社会共同承担。在我国，收费已是幼教经费的重要来源，但急需建立规范化的收费管理机制。我国自20世纪90年代开始的“非义务教育实行成本分担”的教育投资体制改革在幼教领域取得重要进展。过去的单一收费标准逐步为“按类评估，按质定价”的收费政策所替代，把收费标准和办园质量紧密地联系起来，这种市场取向的改革不仅适应了国家经济体制改革的进展和国民收入格局变化的需求，更缓解了社会对早期教育供求的矛盾。为此，教育、物价、财政等部门应联合制定收费办法，使收费标准建立在成本核算的基础上，建立起市场性与公益性相协调的成本分摊机制。一般来说，幼儿教育的成本主要包括了人员工资、公用经费、修缮费、设备费、教玩具费等方面，为适应其市场性与公益性相协调的特点，至少需考虑以下几个方面：一是政府和教育部门直接投人建设国家政策性投资的幼儿园，其基建费不计入成本；二是国有企业单位办园，基本建设成本不计入成本，包括“国有民营”等改制的幼儿园，其园舍属于国有资产，应无偿用于教育事业；三是私人办园可实行“分年度收回成本”的方法，按年度计入成本，收回成本的年限，可参照房地产业的有关规定，建议一般按7～10年收回。

（四）警惕市场利用过程中的误区

从中外各国的情况来看，捐资助学及赞助一般都是社会团体或个人自愿出资兴办教育的行为，国家鼓励并实行免税等优惠政策。但近些年来，我国出现了大量的幼教机构向申请入园的幼儿家长强行摊派“赞助费”的行为，尤其是一些办园条件较好的园所，其自定的赞助标准随意性很大，使“赞助费已失去捐资的基本意义。这是幼教发展过程中对市场性因素的一种错误引入，其合理性和合法性值得质疑。因而规范捐助经费也是幼教事业顺利发展的应有之义。