学前教育供给侧改革路径分析

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摘要：教育领域供给侧改革的重点是供给高质量的教育。一方面提高教育供给端质量；另一方面丰富教育供给结构，为学生提供丰富、多元、可选择的教育资源、教育环境和教育服务模式的新供给侧结构。学前教育供给侧改革的主要内容是：从物质资源上供给数量充足、质量达标的学前教育机构；从人力资本上供给优质的师资队伍；从制度上供给科学的学前教育机制；从创新的角度供给多元化的学前教育结构。

关键词：学前教育；供给侧改革；路径

供给侧改革是指从提高质量的角度出发，用改革的办法推进产业结构调整，矫正要素配置，扩大有效供给，促进经济社会持续健康发展［1］。供给侧是相对于需求侧的经济学概念，需求侧主张从投资、消费、出口三个方面促进经济增长，供给侧主张从劳动力、土地、资本、创新入手促进经济增长。自2015年11月在经济领域提出“供给侧改革”，不仅为我国经济领域的发展指明了方向，更成为教育领域特别是学前教育领域改革的重要指导思想。供给侧改革与高质量发展一脉相承，教育领域供给侧改革的重点是供给高质量的教育。一方面提高教育供给端质量；另一方面丰富教育供给结构，为学生提供丰富、多元、可选择的教育资源、教育环境和教育服务模式的新供给侧结构［2］。以“质量”为核心的学前教育供给侧改革作为教育领域供给侧改革的重要内容之一，强调从学前教育系统内部优化要素配置、丰富教育供给结构，促进学前教育内涵发展。丰富的教育供给结构主要涉及物质资源的供给、人力资本的供给、制度供给和创新供给等。因此，学前教育供给侧改革主要包括以下四个方面内容：首先，从物质资源上供给数量充足、质量达标的学前教育机构；其次，从人力资本上供给优质的师资队伍；再次，从制度上供给科学的学前教育机制；最后，从创新的角度供给多元化的学前教育结构。

一、物质资源供给：以人口为导向供给满足需求的学前教育机构

（一）以适龄儿童人口基数为导向，有重点的多元供给学前教育机构数量，保障刚需。总结我国学前教育“三年行动计划”的经验，预计到2020年，入园问题将基本得到解决。但是，从现有的学前教育机构供给数量来看，呈现出一定的“贫富差距”。一方面，东部省份和中部省份的入园问题基本解决，如上海、广州、杭州等地学前三年毛入园率均达到95％以上，并开始逐步将学前教育的端口前置，关注早期教育的发展。然而西部地区的“入园难”问题仍需改善，如截止到2017年云南学前教育三年的毛入园率为68．27％［3］，仍低于全国平均水平77．4％。另一方面，同一地区不同地域的学前三年入园率呈现不均衡现象。以安徽省为例，截止2015年底全省的学前教育三年入园率是80．1％左右，但是城乡之间表现出巨大的差异，农村的入园率较城市相比低30多个百分点［4］。此外，2015年我国学前三年毛入园率达到75％，城市地区接近100％而农村地区只有60％左右［5］。据北京大学中国教育财政科学研究所学前教育财政课题组估算，截止2016年全国约有1600万3－6岁适龄儿童不能入园，且大多集中在农村［6］。可见，学前教育机构数量供给仍是我国学前教育发展的重要任务之一。在园所供给上，为了保障刚需，国家应该重点突破，多元发展。首先，政府财政重点扶持经济欠发达地区的教育资源配置；其次，市场资本重点扶持优质地段的教育资源配置。城市优质地段具有较大的资本吸引力，较高的投资价值，政府改变包办教育的现象，对学前教育实施减免税收、财政补贴、直接购买等措施，大力发展股份制和混合所有制教育机构，引导社会资金和其他社会资源进入教育领域。（二）以未来人口预测为导向，动态调整学前教育机构空间布局。教育规模若不考虑人口发展的趋势，就会出现教育资源的配置危机。中国人口发展研究显示，“全面二孩”政策下，“十三五”期间出生人口预计将有2100万。随着2016－2017年人们释放之前所堆积的生育意愿，最早因“全面二孩”政策而出生的婴幼儿将在2019年，开始对学前教育阶段的学龄人口规模产生影响。最新人口预测研究表明，从2008年开始，我国学前教育进入快速发展时期。学前教育在园人数将从2008年2500万上升到2020年的5200万，2021年达到6600万，这一数字远高于我国中长期发展规划中估计的4000万的在园人数目标。但是，从人口发展的总体趋势来看，二胎政策只是一定程度上缓解我国人口下降的趋势，将我国人口峰值从2026年14．26亿人推迟到2030年14．66亿，我国人口和生育率呈下降趋势［7］。学前教育阶段的学龄人口在2021年达到峰值，从2022年到2035年，一直保持匀速减少的趋势，到2035年大约还有4200万人左右［8］。据此，各地政府要根据我国学前教育阶段学龄人口的规模变化趋势动态布局学前教育机构。首先，立足当下。未来五年，加大学前教育机构布局仍是迫切和紧急的任务。根据预测结果，“全面二孩”政策下，学前教育阶段的学龄人口在2021年达到峰值，还需要增加面积大约29795．44万平方米的校舍建筑。如果按照每所幼儿园6个班，每个班30人的规模进行测算［9］，共需要31．95万所幼儿园，而2017年全国共有25．5万所幼儿园，缺口大约还有6．45万所［10］。其次，放眼未来。2035年我国学前教育阶段学龄人口大约将下降至4200万，基本相当于“十二五”期间即现阶段在园人数，也就是未来我国学前教育机构面临压缩问题，如何有效布局学前教育机构，避免资源闲置浪费也是学前教育布局中应该充分考虑的问题。就目前而言，可以从两个方面入手，一方面，公办幼儿园满足公众的共性需求，鼓励民办幼儿园满足部分家长的个性化需求，填补市场缺口。另一方面，有能力的公办幼儿园开展渐进式早期教育（指向2－3岁儿童），或者开展全纳教育，创新办园形式，为未来幼儿园的有机整合做准备。（三）以流动人口发展趋势为导向，从政策上保障流动儿童的受教育权。为流动学前儿童提供公平的教育机会，有助于儿童获得公平的起点。解决流动人口的子女看护问题，为人力资本的提升和儿童的终身发展奠定良好基础。当前我国近四成学前流动儿童未能接受入园教育［11］。《中国流动人口发展报告2017》指出，我国流动人口为2．45亿，新生代流动人口成为主力军，80后占流动人口比重56．5％，90后占流动人口比重18．7％。截止2015年，我国流动人口的平均年龄是27．9岁，流动人口的居留稳定性持续增强，流动人口在流入地生育的比例快速提高，流动模式由单人流动逐渐转变为家庭流动。此外，相关研究表明，我国理想的初育年龄是25－30岁左右，不随时间的变化而发生变化。截止到2012年，我国实际的初育年纪平均值是25．78岁，实际的再育年纪平均值是29．61岁［12］。由此可见，学前流动儿童规模将持续增长，流动人口子女入园问题将是未来社会工作的重点。有学者指出，流动儿童的家长或许满足于地理上的横向移动，儿童则要求地位上的垂直上升，如果这种要求得不到满足，就会产生反抗和暴力，直接影响未来社会的融合和秩序［11］。已有研究显示，3－6岁流动儿童的学前教育机会呈现以下特点：其一，户籍地点严重影响儿童就读公办幼儿园的概率；其二，从流入地区来看，流动儿童的入园概率呈现西部＞中部＞东部的现象，而流动儿童入公办园的概率呈现东部＞西部＞中部的特点；其三，从流动范围来看，跨省流动和省内流动的学前儿童的在园率和就读公办园率没有显著差异。我国存在教育结构的“公私二元”现象，公办幼儿园在教育经费、园所设施、师资力量、教学质量等方面都具有优势。这意味着流动儿童未能平等的享有流入地区较好或优质的教育资源。可见，户籍制度和教育制度是将流动儿童排斥在居住地优质的公办学前教育资源之外的主要因素。因此，改变户籍和教育制度对流动儿童受教育权利的制约是我国学前教育工作的重点。

二、人力资本供给：改革现有幼儿园教师队伍结构和队伍生态———“提升教师专业能力”

“学前教育师资队伍建设是学前教育质量的重要保障。”［13］从供给侧出发解决学前教育面临的师资问题，应改革现有幼儿园教师队伍结构和队伍生态，建设一支具有先进教育理念、反思性实践智慧、综合化信息素养的教师团队［14］。（一）严格把控幼儿园教师准入制度，幼儿园教师资格分级。幼儿园教师“持证上岗”政策背景与我国“幼师荒”的现状矛盾下，如果必须持证上岗，则必须降低教师资格证门槛，否则大批幼儿园将陷入无教师可聘的困境。而这一做法也与无证上岗殊途同归，长远来看，不但间接损害教育质量，并且会降低教师的专业性和社会地位。毫无疑问，持证上岗应该是并且必须是教师准入的基本原则。那么，如何解决质量与规模的的矛盾，既满足质量的要求供给教师，又满足教育规模对教师数量的需求，最好的办法是分级管理。将幼儿园教师资格证书分三级管理：学前教育助理资格证（助理）、学前教育助教资格证（助教）、教师资格证书（主教）。学前教育助理资格证，主要是在助教、主教、管理者的指导下参与或协助幼儿保教工作。学前教育助教资格证，主要从事幼儿保教工作，协助主教并可以指导助理。学前教育教师资格证，主要从事教育、保育工作，并且可以指导学前教育助教［15］。以师德为基本前提，以基本的文化素养为保障进行助理的资格考察；在此基础上以正确的儿童观和教育观为条件，以基本的幼儿园活动指导和幼儿卫生学知识为基础进行助教的资格考核。“助理－助教－主教”三者之间动态循环，助理可以通过实践的学习晋升为助教，助教可以晋升为主教。这样，既保证了教师队伍的专业性和纯洁性，也保证了在岗教师的不断学习和教育质量的持续提升［16］。（二）为学前教育机构提供本科层次的人员输送，改善教师队伍结构。英国政府研究发现，大学毕业生从事学前教育机构的教育工作，可以有效提高整个学前教育的质量。由此，英国政府最终决定在学前教育领域设置一种具有本科学历的专业教师身份———早期教育专业教师，从而全面领导和提升学前教育的实践工作［17］。然而，反观我国的教师招聘信息，不难发现，小学及以上教学机构以招聘本专业及与本专业相关的本科层次教育人员为起点；而学前教育机构则以招聘大专及以上学历层次的相关教育人员为起点，甚至在经济落后地区，招聘中专层次的教育人员或高中学历以上专业不限的人员作为学前教育的教师。我国学前教育教师团队呈现学历层次低，专业结构复杂的现象，严重制约学前教育质量的提升和发展进程。因此，改革现有的幼儿园教师队伍结构，提升幼儿园教师的学历层次，为学前教育机构输入专业化、高层次的教学人员是提升教师质量的起点，也是提升学前教育质量的关键，更是教育过程公平的深层内涵。（三）制订民办学前教育机构教师扶持计划，调节教师队伍生态。幼儿园教师的质量关乎我国幼儿教育的成败。随着民间资本和社会力量办园热情高涨，根据2018年全国教育事业统计，我国民办幼儿园16．58万所，占全国比例62．16％［18］。但是，在扶持占幼儿教育半壁江山的民办幼儿园教师方面，政府的针对性计划和政策相对比较匮乏，直接导致了教师队伍整体素质不高，队伍不稳定的现状。目前民办学前教育机构教师存在的问题集中表现在“三低”：教师素质总体偏低，包括学历层次低、专业水平低、高职称教师少；教师待遇低，包括工资待遇和福利待遇均没有切实的保障；教师专业成长空间低，包括接受培训的机会少和外出观摩学习的机会少。为了确保学前教育事业的健康发展，我国有必要建立相应的“民办教师扶持计划”，调节教师队伍的生态环境。首先，制度上落实民办幼儿园教师工资标准和社会保障制度。其次，政策上设立民办幼儿园教师专项扶持基金。用于如下项目：制定民办幼儿园高层次人才引进计划，为民办幼儿园提供1－2名的高层次人才引进指标，由政府出资引进，分派到民办幼儿园，引领民办幼儿园教师队伍专业成长；设立民办幼儿园教师专业发展专项资金，为民办幼儿园提供“引进来，走出去”的教师专业成长机会；将民办教师的培训，纳入国家教师培训计划。（四）教师教育职前职后一体化，多措并举支持。教师职业生涯各阶段的专业成长就目前而言，我国幼儿园教师职后教育仍缺乏系统的规划，继续教育制度仍有待完善。从培训范围来看，各省的幼儿园教师培训中心接纳学员的数量有限；从质量上来看，职前培养与职后培训之间的衔接是生硬的而不是有机的，且职后教育的目标、课程设置以及教学方式、教学效果评价也不规范。这些问题说明，我国应该探索有效的学前教育教师职后培训的制度与方式，多措并举支持教师职业生涯各阶段的专业成长。就怎样实现教师教育职前职后一体化，可从以下几方面着手。首先，建立专门的教师专业发展学校，统一规划教师的职前与职后培养，并为学前教育专业的教师提供各种奖学金和在职学习课程，鼓励其终身学习。其次，开展教师教育的跨区域合作，探索教师教育的跨省、跨国合作。再次，教师教育模式制度化、体系化。构建关于教师教育目标的设置合理性、内容的选择适宜性、过程的组织与实施科学性、结果有效性的相关评价指标。最后，设立各种教师教育奖项，激发教师教育创新的动机，鼓励教师引导幼儿发展的热情，提升教师专业发展的动力。

三、制度供给：制定政策建立“同架异构”的城乡学前教育体系

我们的生活正在经历着一个彻底和根本的变化，如果我们的教育对于生活必须具有任何意义的话，那么它就必须经历一个相应的变革。城镇化进程缩短了农村和城市的差距，但是也磨灭了两者之间的差异性。2011年以来，各地落实学前教育三年行动计划，加速了我国学前教育的普及。同时，不断出台学前教育评估质量体系、幼儿园人员配置、幼儿园玩教具配置、幼儿园课程的设置和教学的改革等文件。然而，在儿童教育的质量话语体系中，当前各省市出台的办园质量标准都是以城市为准则，按城市儿童的发展水平制定规范城乡幼儿园的等级评估，城市学前教育成为农村学前教育的蓝图。城市化的儿童和城市化的儿童教育模式不断侵蚀着农村学前教育，排斥着乡野文明。同时，城市化的儿童教育，使儿童渐渐失去家乡自豪感，接受的教育程度越高，离自己的家乡越远。恰如美国乡村诗人Wen－dellBerry所说“如果儿童受教育不是为了回归家庭，而是为了到更好的地方离家挣钱，家庭和社会就会失去向心力，一些地方的职业霸权就会产生”［19］。农村教育应该有农村的气质，农村学前教育不是地域概念，不应该是城市儿童教育在农村的复制，应该是以幼儿园为主要阵地，将地方特有生活面貌、乡土文化、生态环境进行有机融合的生活教育和自然教育。此外，随着户籍制度的改革和信息技术的发展，资源的城乡流动越来越自由，农村儿童在一定条件下能够获得城市儿童的教育资源，而城市儿童却离真正的田园牧歌越来越远，所谓的田野课程多半是浮光掠影，只见其表面，不解其深意。可见，农村学前教育的转型发展不应复制城市，反而，城市学前教育的转型应该融入乡土元素。因此，城市和农村学前教育应该在“促进公平，保障质量”的教育指导框架下，从自身的实际生活出发构建课程体系。农村学前教育应贴近农业生活，注重传承农耕文明，亲近生态自然，培养儿童对农业文化的热爱和自豪感，促进农村教育复兴。城市学前教育应贴近知识经济生活，注重网络化信息技术的应用，多元文化的交流融合。在此基础上，构建未来新型学前教育体系，即融入乡土文化的多元化、信息化学前教育。

四、创新供给：建立多元化的学前教育体制机制

（一）基于市场经济学的角度建立“普惠＋高端”的学前教育二元结构。我国幼儿园办园格局为公办幼儿园保质增量填补市场空白，提供有效供给，民办幼儿园保量增质，完善多元供给。未来的幼儿园行业格局或将形成二元结构“普惠＋高端”。普惠幼儿园主要有公办幼儿园、集体或单位举办的公办性质幼儿园和提供普惠性服务的民办幼儿园。高端幼儿园是指拥有完整的课程体系、成熟的师资队伍、规范的教学硬件设施和良好的口碑，可以充分满足家长“保育和教育”需求的幼儿园。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，预计2020年学前三年毛入园率达到90％－95％，也就是说2020年左右我国基本解决“入园难”问题。随之而来，“入好园”将是未来社会对学前教育的普遍需求。根据北京大学中国社会科学调查中心的调研，父母的学历越高，对子女的教育期望越高，在子女教育上的经济投入也越多。我国新生代家长的学历层次在不断提高，以10年为界，从1990年到2000年再到2010年的儿童，他们的父辈的高等教育毛入学率分别是3％，15％，30％。2020年后的新生儿，他们的父母受过高等教育的比例将达到45％甚者50％以上，而随着高等教育的普及，这一比例将持续提高［20］。由此可见，未来社会对中高端幼儿园的需求将会成为一种趋势。因此，政府需把握学前教育的市场定位，谋求学前教育机构的长远发展。公办幼儿园应该注重公益性、普惠性、服务性，注重新建幼儿园覆盖空白学区，满足公民基本的受教育权利。民办幼儿园则应该注重差异化、高质量的教育需求。即公办满足普遍性，民办立足特殊性，形成“普惠＋高端”的学前教育二元结构。（二）重视0－3岁婴幼儿照护服务，完善婴幼儿照护服务供给体系。2019年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确指出3岁以下婴幼儿照护服务是生命全周期服务管理的重要内容，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户［21］。孩子出生后，第一个难以回避的养育难题就是，母亲的产假结束后，在3岁以前由谁来照看和教育。国外托育领域发展较为成熟，而我国目前还没有大规模、成熟的托幼机构，0－3岁婴幼儿的教养主要由四种形式：隔代教养、全职照顾、保姆照看、入托儿所（数量少、质量低、价格高）。这四种方式均存在明显的弊端。理想的托育方式应该融机构与家庭、社会为一体，能够提供给儿童发展和活动的空间，也给予他们身心的娱乐，同时为家长提供家庭教育指导。根据最新的人口研究预测，2008年以后，0－3岁早期教育人数将由500万人上升为2020年的1500万人，2043年将突破2500万人［22］。面对人口发展趋势和我国目前的早教现状，我国应该从政策上着手，推动早教市场的发展。目前，我国0－3岁的婴幼儿教育与养护几乎是与政府部门隔绝的事情，成为家庭的负担和责任。不可否认，家庭对婴幼儿照护负有主体责任，但是教育作为一项复杂的培育人的活动，社会和学校具有不可推卸的责任，任何一方的缺位都不能很好的完成培养人这项活动。婴幼儿照护体系的完善需要建立“家庭－幼儿园－政府－社区－社会”五位一体的多元化照护服务体系。首先，强化家庭的照护主体责任。不仅要多种途径丰富家长的早教知识，提升家长的照护能力，更应该挖掘家长资源，提升家长的照护效能感。其次，幼儿园应逐步实现幼儿教育与早期教育的融合。采取小步子前进的方式，扩展幼儿园的年龄范围，从政策上要求、鼓励并奖励有能力的幼儿园相应承担本地区2－3岁的婴幼儿教育，逐步实现向0－3岁婴儿的照看和教育覆盖。再者，政府要支持建设普惠性婴幼儿照护服务机构，为有照护困难的家庭提供支持和帮助。同时，政府要鼓励各级各地建立“早期教育发展指导中心”，建立“早教机构示范基地”，以此服务于早期教育的业务指导、人员培训和服务体系建设。此外，支持社区早教服务。一方面建设与社区人口规模相适应的早教配套机构；另一方面开办社区家长学校，以专家集中授课的方式，向婴幼儿家长传授科学的教养理念和技能。最后，鼓励社会力量多举措开办早教机构，探索“医教结合”的早教模式［23］。早教作为一种综合性的职业，需要教师不仅具有教育背景，更要具备医学背景，整合婴幼儿医学保健机构和早期教育机构对早教工作机制的创新意义深远。

作者:赵东群 单位:洛阳师范学院学前教育学院