学前教育非税收入管理探索

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摘要：“幼有所育”是在强调优先发展教育事业背景下首次提出的重要目标和方向。从2015—2017年昆明市P区公办学前教育收入的详细统计中发现，昆明市政府对学前教育投入严重不足。伴随着昆明市非税收入总额以及教育类非税收入总额稳定且不断增长的趋势，解决学前教育投入不足问题有了新的契机和方法。根据学前教育发达国家的先进经验，以捐赠、土地租用金、土地出让金、彩票、债券等非税收入用于学前教育经费是切实可行的。

关键词：学前教育成本分担；非税收入；土地出让金计提；教育彩票；教育债券

随着政府报告有关“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”号召的提出，学前教育问题的重视程度被不断提升。然而，个别地方政府对学前教育的投入心有余而力不足。学前教育的发展与非税收入的发展并不是毫无联系。地方政府非税收入占财政总收入比重越来越大，且非税收入管理方式也在不断创新和发展，这些都可以为地方政府在学前教育经费投入问题上提供帮助。因此，以昆明市学前教育现状为基础，研究如何根据地方非税收入的特点为学前教育提供更为广泛的资金支持，以扩大学前教育的普及性、普惠性和社会福利性的特点，具有重要的理论和现实意义。

一、文献综述

赵海利（2011）发现，在学前教育发达国家中，大部分都以政府和个人作为教育成本分担的主体，且政府和个人的分担比例综合考虑了效率、公平和国际经验等因素。“学前教育成本分担研究”课题组（2015）通过对1998—2010年OECD国家中政府、家庭、私人间学前教育成本分担情况进行数据整理和分析发现：政府分担了绝大多数成本，个人负担比例从0%到35%不等，平均只占学前教育经费总投入的18.5%左右。魏聪、王海英（2015）根据2012年对全国12个省市2358所幼儿园的调研发现，我国政府对学前教育的分担比为40.48%，家庭分担比为56.99%，个人承担了较大的压力。我国学前教育财政投入占GDP的比例始终低于0.05%，而学前教育经费总量占教育总经费的比例也长期低于1.5%，与发达国家的3.8%相比，与其他发展中国家相比，都有较大差距。廖莉、袁爱玲（2015）把学前教育定义为具有很强外部性的准公共物品。我国在学前教育的投入方面存在着投入主体错位、投入缺乏保障、投入结构失衡等问题。

二、昆明市学前教育及非税收入现状

（一）昆明市学前教育发展现状。2015—2017年昆明市毛入园率分别为100.63%、101.76%、101.40%。但截至2017年，民办幼儿园占比高达72%，民办幼儿园在园幼儿数占比70%。因此，昆明市较高的毛入园率很大程度上是大量的民办幼儿园贡献的，而民办幼儿园通常情况下存在着保教工作不规范、师资力量不稳定、管理机制不成熟问题。更重要的是，民办幼儿园几乎得不到政府财政性的补助，高昂的学费只能由个人和家庭承担，这使得学前教育成本分担的主体成为了个人和家庭，增加了居民生活负担，严重影响居民生活水平和质量。（二）昆明市P区公办幼儿园经费来源情况。从以昆明市P区公办幼儿园2015—2017年办园经费来源看，财政补助占总经费来源分别为75.17%、86.86%、85%。事业性收入作为重要的非税收入一直保持稳定且较低的水平。从2016年开始，昆明市P区学前教育经费需求陡然上升，增加的部分几乎全部由教育事业费拨款弥补。从中我们发现以下两个问题。第一，学前教育经费的来源渠道单一且主要由财政补助承担，办学经费筹集被动，公办幼儿园过度依赖政府性财政经费，政府财政压力有逐渐增大的趋势。第二，作为教育类非税收入重要组成部分的教育附加费在昆明市P区学前教育领域的使用为零，而另一项本可成为学前教育经费主要来源的捐赠收入仅占总经费的0.054%左右，捐赠类型的教育类非税收入渠道急需打通，管理体系亟待建立。而地方政府不断增加的非税收入对于幼儿园这样的准公共产品的贡献几乎可以忽略不计。（三）昆明市非税收入及教育类非税收入现状。昆明市的非税收入逐年递增，截至2012年底，全市非税收入（包含全市政府性基金收入）达426.86亿元，超过一般预算收入的378.39亿元，非税收入占GDP比例达到14.18%。其中政府性基金占了很大的比例，非税收入快速增长跟政府依赖于土地财政息息相关。昆明市政府性基金由政府职能部门根据规定征收，比如城市建设基金基础设施配套费由市规划局在办理《建设工程规划许可证》前按规定收取、教育费附加由地税务局对缴纳增值税、消费税、营业税等三税的单位和个人按实际缴纳的三税的税额2%征收。2015—2017年昆明市教育类非税收入有所波动，整体而言却相对稳定，三年的总额都超过了1.7亿元。但随着昆明市教育类非税收入数额稳定且有增长的趋势，税源不断扩大，地方政府却一直没有出台相关的政策法规，将对学前教育的支持纳入到非税收入支出当中。

三、国内外的经验

（一）日本：多渠道筹集学前教育经费。日本政府将2015年度消费税的增收额全部作为社会保障财源，其中95%用于充实和稳定社会保障，5%用于充实儿童及育儿经费，并将儿童及育儿追加为社会保障对象。在非税收入方面，日本彩票也是教育经费的重要来源，除了作为中奖者的奖金，用于彩票印刷、贩卖以及日本彩票协会的宣传费用以外的收入，都作为地方政府的收益金，用于公共事业投资。以北海道札幌市财政局的一份资料为例，在2004年彩票收益（总计62.6亿日元）的支出情况中，中小学和幼儿园用房的增建和改建工程支出为23.6亿日元。（二）香港：非税收入转移支付优惠非牟利幼儿园。香港特别行政区政府采用直接资助方式对非营利性幼儿园的教师工资进行专项资助，其初衷就是为了让那些非营利性幼儿园在无须大幅提高学费的情况下，能够聘请足够的幼儿园教师，以符合政府所订定的最低合格幼师比例，并且把政府的资助全数用于支付教师的薪金。香港特别行政区政府相继制定了《发还地租》、《非牟利幼稚园租金发还计划》等政策，旨在对符合资格的非牟利学前教育机构发还租金、差饷及地租。（三）美国：多种形式的教育类税收及非税收入。美国也通过彩票收入为学前教育提供着源源不断的支持。包括加利福尼亚州、伊利诺斯州、密歇根州、新汉普郡、新墨西哥州、纽约州在内的11个州发行彩票专门用于学前教育，其中有些州发行的彩票就直接称作教育彩票，相关立法也称作教育彩票法。同时，相关法律一般都规定，彩票收入是对已有教育资金的补充，而不是替代。除了彩票以外，美国各州还采取了许多形式的非税收入用于支持学前教育。例如，亚利桑那州将土地收入指定用于学区建设；加利福尼亚州学区得到的额外地方收入来自纳税人批准的宗地税、地方销售税、地方使用者付费、私人支持学校基金等；明尼苏达州的比赛门票收入；新汉普郡的赌博收入等。

四、启示及政策建议

（一）明确预算内教育事业费中预算内学前教育事业费。所占比例以学前教育发达的部分国家为例，除韩国、澳大利亚外，其余匈牙利、法国、捷克、墨西哥、德国、意大利、爱尔兰、荷兰、奥地利、英国、葡萄牙等11个国家的教育预算中学前教育所占比例均超过6%。因此，在以预算内教育事业费作为财政性教育经费为主要部分的情况下，昆明市应该将其基准线设定为8%左右。（二）明确教育费附加用于学前教育比例基准线。我国部分地区已经在这方面有了实质性进展，浙江省、陕西省咸阳市已提出教育费附加不低于20%用于学前教育投入的政策要求。据昆明市地税局数据，2010年，入库教育费附加8.4164亿元，同比增13.1%；入库地方教育附加2.7379亿元，同比增23.4。从昆明市政府政策的角度明确教育费附加中不低于20%比例用于学前教育投入具有一定可行性。（三）明确土地出让金收入中计提一定比例用于学前教育。根据《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发[2011]22号）的规定，从土地出让收益中严格按照10%的比例计提教育基金，作为各地区地方财政性教育经费的来源之一。2018年6月，昆明市新建商品住宅销售价格环比上涨1.9%，比上月提高1个百分点，涨幅在全国70个大中城市中排名并列第11位。在2017年中国地级城市土地出让金排名中，昆明市以450.9亿元居全国地级城市第14位，同比增长137%。若按照学前教育、初等教育、中等教育和高等教育的规模进行划分，新增土地出让金是新增教育经费的来源之一，作为昆明市非税收入重要组成部分的土地出让金收入中应有不低于2%的比例用于学前教育。（四）开发以非税收入为主的支持学前教育的手段。昆明市可以效仿上文中所述国内外政府做法，通过开设教育彩票或者根据已有的从彩票收入中划拨转款专项使用的方法，以设立专项资金的方式充分利用彩票收入支持学前教育发展以及学区建设。同时，昆明市还可以根据自己的应税财产评估价值，发行债券以支持幼儿园新校舍建设。

参考文献：

[1]“学前教育成本分担研究”课题组，李宏堡，王海英.OECD国家学前教育成本分担现状及其启示[J].学前教育研究，2015，（3）：26-37.

[2]王福兰.日本学前教育财税支持新政及借鉴[J].税务研究，2016，（6）：84-88.

[3]张雪艳.教育类事业单位非税收入管理存在的问题及建议[J].审计与理财，2017，（11）：45-46.

[4]罗曦.昆明市非税收入管理流程再造[D].昆明：云南师范大学，2014.

作者:张格彬 单位:云南大学