学前教育普及实施分析

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一、优先扶助处境不利儿童，切实推动学前教育普及

20世纪中叶以来，随着儿童权利意识的不断提高，国际社会和世界各国相继颁布了《儿童权利宣言》（DeclarationoftheRightsoftheChild）、《儿童权利公约》（Con-ventionontheRightsoftheChild）等一系列与开发儿童潜能、保障儿童权利有关的法律政策文件，儿童受教育的权利和质量得到进一步的重视，学前教育逐渐成为“任何教育政策和文化政策的先决条件”和“教育策略的主要目标之一”，［2］且在当今教育公平备受重视的大背景下，学前教育的公平和普及问题因其独特的基础性地位和作用而日益成为学前教育的新焦点。普及学前教育、保证每个幼儿都能享受到有效促进其身心和谐发展的良好教育成为一种全球性的社会需求。很多国家都主张在学前教育资源有限的条件下，将提高处境不利儿童入园率作为普及学前教育的突破口。尤其是从20世纪六七十年代起，关注处境不利儿童的教育成为对学前教育公平和普及的最佳诠释与最有力行动。

（一）美国：以学前补偿教育的形式“反贫困”

在美国，公平是教育的一贯追求，教育公平也成为美国尊重人权、保护人权的重要手段。这同样体现在学前教育的改革与发展中，近年来美国学前教育公共政策进一步加大了对处境不利儿童的关注。20世纪60年代，美国经济平等和社会公平战争的领导者，反贫困运动（WaronPoverty）的发起者———约翰逊（Johnson，L.）总统就曾呼吁：“所有的美国儿童都不应该因为其出身而被宣判为失败。”［3］多部《提前开端法》（HeadStartAct）强调了学前教育对于早期鉴别与干预、扶助弱势群体与促进社会公平的重要作用。1990年颁布的《儿童保育与发展固定拨款法》（ChildCareandDevel-opmentBlockGrantAct）的立法宗旨中也着重提出“促进各州和地方儿童保育服务的开展，特别是提高对低收入家庭儿童的早期看护与教育的关注程度”。1993年颁布的《2000年目标：美国教育法》（Goals2000：EducateAmericaAct）明确规定，未来美国教育目标之首即“保障所有儿童都接受学前教育。”［4］2001年《不让一个儿童落后》（NoChildLeftBehind）法案就明确提出，联邦政府要转变在教育中的作用，不让一个儿童落伍，要着力改变少数族裔儿童、贫困家庭儿童以及残疾儿童等弱势儿童群体在受教育状况方面的不利处境。［5］除法律保障外，联邦政府还采取多种政策积极推动学前教育普及和公平的步伐。2009年，奥巴马（Obama，B.）总统上任伊始就加大对原有弱势儿童保育和教育项目的财政投入力度，扩大优质教育资源的受惠面，不断推进高质量学前教育的普及。奥巴马认为，尽管在20世纪80年代的“普及学前教育”（UniversalPre-kindergarten）运动实施之后，学前教育的普及率有所上升，但面向非洲裔、拉丁美裔等处境不利儿童的教育质量仍然极差，［6］而处境不利的儿童是美国未来21世纪的劳动力主力军，他们接受学前教育的好坏直接影响美国未来国际竞争力，必须为这些儿童提供高质量的学前教育。［7］奥巴马政府倡行的《0-5岁教育计划》（ZerotoFivePlan）每年由联邦政府拨款100亿美元，资助各州普及学前教育，希望借助该计划使每个儿童不分贫富地在幼儿时期都能获得平等的教育。

（二）英国：通过弱势补偿促进消除儿童贫困和普及学前教育

在英国，20世纪90年代后期的社会、经济与教育领域出现了重重危机，失业人口剧增、贫富差距扩大、未婚妈妈与单亲妈妈不断增加、青少年学业失败率呈上升趋势［8］、社会福利开支陡然增加、“从摇篮到坟墓”的老牌福利国家遭受严峻挑战，迫使英国政府不得不采取新的教育政策措施。以布莱尔（Blair，T.）为首的新工党提出并采取了“第三条道路”，旗帜鲜明地反对社会排斥，力图建立“全纳型社会”，强调对弱者的保护，主张对此前长期受忽略的年轻人、长期失业者、单亲家庭、残疾人和老人等弱势群体提供社会援助，以此来缓和社会矛盾。［9］在“第三条道路”和“全纳社会”的改革理念下，英国政府已经发起了一系列致力于学前教育普及和公平的学前教育法律与动议，强调幼儿不能因为种族、文化或宗教、母语、家庭背景、特殊的教育需要、缺陷、性别或能力而遭到排斥或被置于不利地位，强调每一个儿童接受教育的权利、机会、过程的公平，［10］如《2002年教育法》（EducationLaw2002）、《2005年教育法》（E-ducationLaw2005）及《2006年儿童保育法》（ChildcareAct2006）、《每个儿童都重要》（EveryChildMatters）等法律和政策文本中均有对包括贫困儿童、少数民族儿童等处境不利儿童群体的规定，《拨款法》（AppropriationAct）中还有一项单列预算就是专门针对扶助弱势儿童，促进其受教育权利的实现。英国政府认为，高质量的学前教育不仅可以为儿童今后生活的成功打下基础，也可以避免幼儿因处境不同而产生的巨大差别，应该将学前教育的服务对象首先定位于贫困地区儿童和处境不利儿童，提供高质量且可获得的学前教育，确保每个儿童获得最好的人生开端，缩小发展差距，确保教育起点的公平，主张学前教育应有效防止儿童贫困与儿童排斥现象的发生与严重化，促进消除儿童贫困、促进处境不利儿童群体享有平等的受教育权与发展权。［11］

（三）印度：给予处境不利儿童最优先的政策关怀与行动干预

在发展中国家，加强社会环境不利儿童的学前教育，提高这些儿童的入学机会的任务更加艰巨，但仍有一些国家做出了卓有成效的尝试，印度就是其中的突出代表。印度计划委员会（PlanningCommission）在其第六次计划框架中如是说：“所有的儿童在发展的关键几年中应当得到足够的重视。”［12］这是政府首次将当时社会中占大多数的处境不利的贫困群体不曾奢望获得的学前教育纳入关注焦点，致力于为生活在贫民窟中的孩子提供适宜的成长环境。由此，教育政策逐渐向学前教育投入关注，并特别向处境不利儿童倾斜。印度政府在2005年出台了《国家儿童行动计划》（NationalPlanofActionforChildren），以确保所有的儿童都享有平等的发展权利。该计划所秉持的行动原则包括：解决由于性别、等级、种姓、民族、宗教和法律地位等歧视而产生的问题，从而保证平等；给那些处境最不利的、穷人中最贫困的以及获得最少服务的儿童以最优先的政策以及行动干预；认识到儿童的生长阶段和生活环境都是各不相同的，让所有的儿童能够有机会充分实现他们的权利，满足他们每一种情况下不同的需要。［13］从这些政府文件中能够体会到印度政府对于儿童尤其是处境不利儿童的关心和重视，以及在促进学前教育的公平与普及方面所做出的实际努力。

二、凸显学前教育公共属性，持续强化政府主导职责

政府作为一种社会公权力的代表，其公共职能就是为社会全体公民提供充足而优质的公共产品，为社会公共事务提供公平公正的公共服务，［14］其中，改进健康和教育状况作为政府的一项公共责任已经得到国际社会签署的“千年发展目标”（TheMillenniumDevelopmentGoals）的支持。［15］而且儿童的早期发展和教育不仅是儿童的权利，也是一项有高回报的投资，投资回报率在78%-18％之间，远高于金融投资。［16］学前教育不仅对儿童个体发展具有不可取代的重要价值，对社会的发展与国家竞争力的提升也具有重大意义。正如诺贝尔经济学奖获得者海克曼（Heckman）所言，没有哪一项政策能够像学前教育一样，既由于具有远高于其他阶段教育的投资回报率而受到经济学家的青睐，又由于解决了公共的家庭需求而受到社会的认同。［17］基于对学前教育的这种公共产品或准公共产品的属性与定位，政府行为应成为学前教育发展的主导力量。

（一）美国：以实际行动加强政府职责及其有效履行

美国联邦政府过去并不直接干预教育事务，但随着教育发展日益成为影响国家安全和经济发展的重要因素，并随着针对学前教育研究的逐渐深入和教育民主化要求的日渐迫切而不断强化，联邦开始关注教育、调控教育，并且在力度和广度上不断加大。联邦对学前教育的主导和干预也相应地不断加强，在学前教育的改革与发展中承担越来越多的实际职责。具体来看，美国联邦政府对学前教育发展的调控主要表现在通过出台学前教育相关立法来确定工作的重点，指明改革的方向，对学前教育发展做出规定和宏观战略部署，制定学前教育发展的长期规划与近期计划、发展目标，以强化政府在学前教育事业发展中的职责，如《2000年目标：美国教育法》明确指出要依法设立专门的学前教育发展全国领导小组，以对全美学前教育改革与发展进行总体领导和全程监控。［18］《不让一个儿童落后法》明确规定了联邦政府“确保高质量的绩效责任体系、学术评价标准、教师培训与教育资源的竞争型分配”，“满足弱势群体儿童的教育需求”、“缩小学业成绩差距”，“确保各州、地方教育机构与学校能够促进所有儿童的学业进步”，以及“将教育资源合理配置到最需要的地方教育机构中”［19］等对学前教育进行宏观调控的职责与目标。同时联邦对学前教育的资助也大幅增加，并通过立法规定资助的范围、重点及分配形式，体现了政府在学前教育发展上的意志。这些都充分体现了美国联邦政府对学前教育越来越重视和政府职责的逐渐强化与有效履行，正是在这样一种政策背景下，美国学前教育的发展迈入了一个新的时代。

（二）英国：认可学前教育公平性价值并明确政府职责

英国政府近年来也通过出台一系列政策文本以明确学前教育对于个人、社会和整个国家发展的潜在价值，同时明确政府在学前教育发展中的责任。如《家长的选择，儿童最好的开端：儿童保育十年战略》（ChoiceforParents，theBestStartforChil-dren.TenYearStrategyforChildcare）中明确指出，“政府有责任帮助幼儿及其家长应对挑战，有责任确保所有幼儿都能有良好的开端，此举将对英国公民终身发展、家庭生活质量提高及国家经济繁荣产生重大影响”。［20］2007年成立的儿童、学校和家庭事务部（TheDepartmentforChildren，SchoolsandFamilies）出台的部门计划《儿童计划：塑造美好未来》（TheChildren''''sPlan：Buildingbrighterfutures）［21］也指出，“政府需要做出更多努力来支持家长和他们的家庭”。英国诸多法案和政策文本以及由此而采取的实际行动均进一步明确了政府在学前教育发展中所肩负的重要责任，凸显了学前教育的公共价值。

（三）印度：逐步确立政府的学前教育职能定位

印度宪法和国家层面的发展计划与报告等文件中也多次强调儿童作为国家宝贵财富的重要性以及学前教育对儿童发展的重要意义，并由此凸显学前教育的公共性及政府主导性职责。印度宪法规定国家必须提供义务教育阶段以前的学前教育，而且认为儿童的发展和教育是并行的主题，［22］因此，印度联邦政府和各邦必须在早期儿童保育和教育服务的执行上承担各自的责任。早在20世纪60年代，印度教育委员会（TheEducationCommission）就认识到学前教育的重要性以及它与以后入学和入学后的学习成绩的重要联系，建议国家应担负起涉及学前教育的所有监管和指导职责，建立示范性学校，培训教师并进行关于早期儿童教育科学研究的儿童项目准备委员会（CommitteeforPreparationofProgrammesforChildren，又称GangaSaranSinhaCommittee）于1968年首次建议政府应当在学前教育上加大投资力度。时至今日，印度政府不断出台包括学前教育在内的国家教育政策与计划，国家“五年计划”中所包括的学前教育发展目标表明了印度联邦政府对学前教育问题的不断重视及其职能定位的逐步确立。

三、国家举办学前教育项目，政府引领学前教育发展

美国“提前开端项目”、英国“确保开端项目”和印度“儿童综合发展服务项目”凭借其明确的基本定位、遍布全国的运作机构、职责明确的管理体制、充足且分配规范的经费和专业化水平不断提升的教师队伍，已成为三国推动其学前教育公平及普及事业的引擎和有效履行政府学前教育职责的依托方式，成为世界各国在学前教育领域努力的重要借鉴与参考。

（一）美国：提前开端项目保障处境不利儿童的学前教育权利

美国“提前开端项目”是目前世界范围内，由政府主导的学前教育项目中规模最大、影响最深和历时最久的一个。该项目创立于1965年，主要致力于为3-5岁的低收入家庭儿童及其家庭提供有效的教育补偿和集教育、健康、营养和社会等全方位的综合服务，保障处境不利儿童享有平等受教育的机会并提高其入学准备能力，［23］倡导实现教育公平与改善贫困人群代际循环，是政府主导学前教育项目的一种模式和实验。该项目的举办机构统称提前开端中心，由联邦政府通过授权的方式充分利用地方现有的资源，以地方实体机构为中介和基础遍布全国。发展至今，美国在全国50个州有1591个“提前开端项目”和“早期提前开端项目”（EarlyHeadStart）授权的服务机构，［24］运作着49200个班级。［25］提前开端中心越来越成为美国学前教育机构中的重头戏。从管理体制看，提前开端项目由联邦政府直接负责，健康与人类服务部（U.S.DepartmentofHealthandHumanServices，简称HHS）下设的儿童与家庭管理处（U.S.DepartmentofHealthandHumanServices，简称ACF）所设立的提前开端办公室（HeadStartOffice）为项目的直接主管部门，负责为项目相关问题制定计划、提供建议并部署实施，并注重在项目的具体管理中加强与各级政府和其他多种部门的合作。从经费情况看，该项目的经费来源主要是联邦政府拨款（约占总额度的80%），也有地方政府的资金补充支持（约占20%），其具体的分配需依法律规范加以细化。近年来，联邦政府投入不断增多，拨款数额从1965年的9640万美元上升到2009年的近71亿美元，［26］2010年的预算更是超过了72亿美元。［27］从教师状况来看，提前开端项目教师的数量逐渐递增，2009年共有超过21万的教职员工和127万的志愿者参与到项目中，［28］其工资待遇也在法律保障下不断提高，而多套资格证书体系和以标准为导向的多种培训方式也保证了教职员工的资历水平和专业化程度不断提升。近60年来，“提前开端项目”已经为超过2700万［29］儿童提供了服务。既赢得了贫困家庭的好评，又促进了美国社会的教育公平，堪称美国学前教育的“国家实验室”，并被誉为美国学前教育史上“最大众化和最成功的联邦项目之一”。［30］

（二）英国：确保开端项目为每个儿童创造良好的开端

英国“确保开端项目”是受美国“提前开端项目”影响，并与美国“提前开端项目”性质类似的全国性、大型学前教育项目，由英国政府倡导和启动实施于1998年的一项以家庭为切入口，以社区为依托，面向早期儿童及其父母的国家弱势儿童学前教育项目，它旨在通过综合的学前教育、儿童保育、家庭支持、医疗保健等综合的早期服务活动，为儿童及其父母创造更好的生活的“良好开端”。从基本定位看，确保开端项目强化学前教育的公共性价值，向3-4岁儿童提供免费服务；将服务对象首先定位于贫困地区儿童和处境不利儿童，通过提供全面、整合式优质服务促进儿童和家庭的共同发展，提高生活质量，确保每个儿童获得最好的人生开端；强调家庭的作用，关注家长的需要，并积极倡导家长及家庭的全面参与；关注社会和谐的需要，将减少儿童贫困和社会融合作为重要目标。从举办机构看，“确保开端项目”的主要组织机构是获得政府经费支持的“确保开端儿童中心”，2010年其数量增加到3500个，保证了英国国内的每一个社区都有一个“确保开端项目中心”，［31］为220万幼儿及其家庭提供综合性服务。［32］从管理体制看，由儿童、学校和家庭事务部及工作和养老金事务部（DepartmentforWorkandPensions）共同负责项目的计划、管理、提供专项拨款及实施，实行以地方当局为管理核心的跨部门管理。从经费情况看，政府投入占有相当大的比重，并通过专项拨款等方式为学前教育的发展提供坚实的后盾和有力的支持，拨款数额已从2002~2003年度的6.8亿英镑增加到2010~2011年度的19亿英镑。［33］从教师状况来看，确保开端项目的教师并没有一套专门针对项目的体系，而是作为英国的儿童工作者在确保开端儿童中心工作，因此其资格制度及培养制度等都与其他机构的儿童工作者一样具有认证严格、培训形式多样并享受国家拨款的特点，而且其薪资待遇高于其他保育机构的工作者。“确保开端项目”现已覆盖英国各地，包括英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰在内的所有地区的处境不利儿童及其家庭都已得到了该项目的援助。

（三）印度：儿童综合发展服务项目确保处境不利儿童的学前教育机会

印度政府主导的“儿童综合发展服务项目”启动于1975年，旨在以综合的方式为学前儿童提供服务，确保生活在农村、部落民族地区和贫民窟地区儿童的正常成长和发展。［34］从基本定位看，该项目向0-6岁儿童提供免费的服务，以确保处境不利儿童获得享受学前教育的机会，通过综合服务促进儿童的全面发展，并将服务对象惠及与儿童的养育密切相关的妇女等弱势群体，以打破贫困代际传递和惠及更多儿童为长远目标。从举办机构看，该项目的具体组织机构是儿童综合发展中心（印度语为Anganwadi，意指少数民族儿童出门就可以得到学前教育服务），［35］由印度政府按照严格人口规范集中设置于贫困地区，截止到2009年3月，全国已批准了7073个儿童综合发展服务项目子项目，全国正在运行的儿童综合发展中心数量是1078973个，［36］为越来越多的处境不利儿童提供着综合的学前教育服务。以2007～2009年为例，三年间每年获得该计划营养补充服务的6岁以下儿童都超过5800万，参与学前教育的3-6岁儿童人数也超过3000万。［37］从管理体制看，该项目采取的是由中央的妇女儿童发展部负责，其他多个部门共同合作，以邦为单位组织管理，地区提供技术支持，在街区层面实施，地区（社区）提供服务的由上到下各级政府相互协调的管理体制模式。从经费情况看，由印度政府统一规划、统一预算，其经费除一些非政府组织等的捐赠外，主要由印度政府投入，到现在的第十一个“五年计划”期间，印度政府对该计划的预算继续呈数倍增长，预期达到44400亿卢比，［38］较之上一个“五年计划”的11684.5亿卢比［39］又增加了三倍多。从教师状况看，由于该项目面向的群体主要是生活在农村、部落民族地区和城市贫民窟地区的儿童和妇女，因而该项目的教职员工的整体水平并不高，政府力求通过降低门槛让更多的妇女进入项目提供服务，并通过加强灵活多级的在职培训提高服务的整体水平。总之，该项目是发展中国家推进学前教育公平的有益尝试，近四十年来，以其宏大的发展规模和傲人的实施成果受到了世界各国和各国际组织的日益关注和高度赞誉。目前，印度的“儿童综合发展服务项目”已成为全球最大的国家主导的学前教育项目。

作者：齐晓恬工作单位：北京开放大学跨学科学院