学前教育需求与供给失衡研究

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一、目前学前教育需求的特点

学前教育需求是指当前全社会对学前教育各类形式和内容的服务的总需求。学前教育的总需求由各个学前教育需求者的需求叠加而成，其本身是一个复杂的混合体，包括形式、内容、质和量、增长及其原因等要素。[3]

（一）学前教育需求的内容与形式

在内容上，当前学前教育总需求呈现出如下三个不同的层次：一是照看服务。这是对学前教育的最低层次的需求，在总体上占的比重也不大，但是近些年有增加的趋势。这类需求主要是父母或者监护人由于工作等原因没有足够的时间和精力照看孩子，所以需求某个机构或者个人能够帮助自己照看孩子，对于孩子的教育和成长等内容并不十分注重。这部分家长一般收入较低，生活条件较差，支付能力有限，对学前教育服务的价格非常敏感。二是教养服务。这是目前学前教育总需求中占绝对多数的需求，但是其内部差异很大。其需求的主要内容是希望学前教育机构能够给孩子提供普遍而适宜的教育和养护，保证和促进孩子的健康成长。这部分家长具有一定的支付能力，对学前教育的需求不仅是照看孩子的生活，而且关注孩子的成长。不过，其支付能力一般，对学前教育服务的价格也较为敏感。三是个性服务。这是目前学前教育总需求中占比重较小，但是增长速度极为迅速的一部分需求。这类家长希望所选择的学前教育机构能够按照自己孩子的兴趣、爱好、需要等提供适宜孩子的个性化学前教育服务。相对于前两类家长而言，这类家长的支付能力较强，对学前教育服务价格的敏感度较小，但对学前教育的质量要求很高。不同的学前教育需求内容必然要求不同的满足形式。如对于主要有着看护服务需求的家长来说，最好的形式是看护孩子的机构。对于有教养服务需求的家长来说，他们对机构化的学前教育服务与项目化的学前教育服务，并无十分明显的偏好，只要自己的付出与所得的效益比最大即可，因此他们通常更看重标准化的学前教育服务。对于有着个性化学前教育需求的家长来说，他们对学前教育服务的形式基本不在乎，只要能满足自己孩子的个性化发展需要即可，因此对这类家长而言，形式几乎没有约束和限制的意义。

（二）学前教育需求的增长及其原因

学前教育供需矛盾从来没有像当前这样的强烈和突出。总体来讲，在此之前学前教育供给和需求基本处于均衡状态。[4]那么当前学前教育供需失衡的原因究竟何在呢？惟一的可能解释是学前教育需求的急剧增长。那么，当前这股强劲的学前教育需求又是从何而来呢？笔者以为主要包括以下原因：一是家长的教育偏好开始转向学前教育。当中小学和大学教育的供给逐步充分时，家长的教育需求就会开始转向学前教育，加之当前家长对学前教育重要性的认识也在逐步增强。与此同时，让孩子接受学前教育也有助于减轻家长的育儿负担。二是家庭收入增长。一方面是收入的绝对增长为家长给孩子提供更好的教育条件创造了可能性，另一方面中小学教育费用的下降使得家庭在孩子教育预算不变或上升的条件下，支付学前教育服务的能力相对上升。三是社会流动引起供需失衡，其中人口净流入地区的学前教育需求急剧增长，从而导致该地区学前教育供给能力与需求之间的矛盾。这是地区发展不平衡使人口流动呈现出一种集聚效应的必然结果。四是学前教育的效用价值。效用常常指消费者花费一定的价格能够给自己带来的满足程度。[5]随着社会对学前教育在孩子成长中价值的肯定，多数家长开始认为学前教育是一个具有价值的消费领域。五是学前教育的连带外部效应，包含两种，一是正性连带效应，即攀比效应；一是负性连带效应，即虚荣效应。攀比效应指希望获得每个人都有或者接受的产品与服务。虚荣效应指只有少数人才能够拥有的服务或者产品给人带来的虚荣感。[6]这两种效应在解释学前教育的个性化需求方面具有强大的解释力。此外，学前教育不像别的服务和产品那样具有较强的可替代性，这也使得当前的学前教育供需矛盾进一步加剧。[7]

二、当前学前教育供给的特点

学前教育供给是指学前教育服务或者产品的生产与提供。学前教育的总供给是指各个供给主体供给的叠加。当前学前教育供给的特点可以主要从其来源、依据及成本等方面进行分析。

（一）学前教育供给来源

按照供需理论，需求并不必然地产生供给，供给和需求的关系取决于有效需求的大小和供给成本的高低。[8]在市场中，不同需求对供给的要求不同，所以边际成本不同。比如看护服务明显会比教养服务的成本低，教养服务很明显地又比个性化教育需求的成本低。政府为了体现社会的公平与正义，保证每个孩子的健康发展和成长，往往会对由市场提供的学前教育产品和服务设置一个最低标准或者准入条件。如此一来，有可能产生的问题是，在政府管制水平以下的那部分供给必然会被削减，因为按照政府最低管制水平供给，会出现成本大于收益的结果。这样，整个学前教育的供给会出现缺口。对由谁来补充这一缺口，有人认为应该由政府来提供，理由是学前教育是公共产品，或者是准公共产品。笔者以为这一观点虽然正确，但理由却是错误的。因为公共产品绝大多数都是以服务的形式存在的。判断一种产品或者服务是否是公共产品，按照公共产品理论主要有三条依据：一是存在消费上的非竞争性，即在现有供给水平上一定数量的供给边际成本为零；二是存在使用上的非排他性，即在现有技术上很难将他人排除在该产品的收益范围外；三是消费的不可分割性，即在使用该产品和服务时，该产品从现有技术上很难将其分割后出售或者提供。据此来看，在现有条件下，学前教育尚不是公共产品。①而笔者之所以认为应该由政府来提供这部分市场不愿意提供的学前教育服务，原因在于笔者并不否定学前教育具有强烈的正向外在性。[9]因此，当政府设置了供给条件后，致使市场失去供给的动力，缺失的部分自然应该由政府来承担，才能保证学前教育供需效率的最大化和其正向外部性的发挥。

（二）学前教育供给的依据与成本

在政府管制条件下，学前教育的供给由此应分为两部分，一部分是在政府管制条件以上的学前教育供给。在这部分供给中，需求和成本呈正性相关。需求所表现出的支付能力在供给的成本之上，所以这部分学前教育服务应该由市场供给。如果政府在此范围内投入，就会使得该部分需求中的实际成本下降而产生需求过度，从而导致政府投入的浪费和低效。[10]比如某家庭准备的学前教育预算是2000元人民币，但是政府在此过程中支付了1000元人民币，这样就可能产生1000元人民币的需求过度，其结果就可能是学前教育投入的低效，甚至是无效。另一部分是政府管制条件下的学前教育的供给。在这部分学前教育供给中，由于政府设置了供给条件，使得学前教育服务的供给成本处在了某一个确定的水平之上，从而致使这部分学前教育服务供给的收益低于成本。市场必然会失去对该部分学前教育供给的兴趣。然而，这部分学前教育的需求者却有着强烈的需求，所以这部分学前教育的供给应责无旁贷地由政府来承担。市场和政府在学前教育供给中的责任明确以后，接着出现的问题便是市场和政府如何提供学前教育？这主要又涉及到两个问题，一是在供给方式上是兴建机构还是购买服务？二是在供给形式上是机构化还是项目化。笔者以为，目前我们面临的主要问题是学前教育供给总量不足，因此新建学前教育机构应是主要的供给方式，但不一定全部采取机构化的供给形式，项目化也是一种我们可以借鉴和学习的有益形式。

三、不同需求，差异供给

目前我国的学前教育还不是公共产品或者准公共产品，因此在现有条件下，政府并不是学前教育的直接而惟一的供给者。笔者以为在当前我国学前教育的供给中，应坚持一个基本逻辑，那就是不同需求、差异供给。

（一）不同需求需要差异供给

如前所述，社会对学前教育需求的内容和形式并不相同，各种需求虽然都很强烈，但是不同需求不能得到满足所产生的结果及程度是不尽相同的。[11]比如对看护服务需求者来说，由于家长需要工作而没有时间照看孩子，使得其对学前教育的需求是一种非常强烈的刚性需求。如果家长的支付能力有限，使得其学前教育需求不能得到满足，就会产生巨大的社会成本。对有着教养服务的需求者来说，因为对学前教育的满足持预期乐观态度，而使得其对照看服务失去顾虑而专注于孩子的教养。但是如果供给不足，会使得这类家长的满足预期悲观进而转向看护服务，这就会挤压看护服务的供给而产生社会成本。由于总体上教养服务需求的人数巨大，所以其产生的总体社会成本也会非常巨大。追求个性服务的家长由于主要考虑孩子的需求，所以他们的需求是否得到满足，与社会成本几乎没有关系。可见，学前教育服务必须考虑公平、科学和效率的原则，按需要差异供给。对于有着看护需求的家庭，在市场和社会（指捐助、公益项目等）不能提供服务时，政府应该扮演主要的供给者角色，并应首先保证这部分需求的满足。对于有着教养需求的家庭，在市场不能提供足够的服务时，政府应该扮演补充者的角色。这一群体的收入差异较大，因此在该类供给中，市场会占据和争取高收入家庭的那部分份额，剩下的部分应由政府来补充，以此补贴低收入者。为此，政府可以尝试像美国的开端计划那样建立标准化的学前教育项目，为有着看护和教养需求的家庭提供标准化的可供选择的教育服务。对于有着个性化需求的家庭，应该完全由市场供给。这部分家长要求高，但支付能力也较高，对价格的敏感性低，其需求完全可以由市场来满足。

（二）政府在学前教育供给中的角色

政府在学前教育供给中应扮演多种角色，概括起来主要表现在确定和调节供给规格、直接供给、支持供给和质量监管四个方面。就确定和调节学前教育供给规格来说，政府应主要出于降低社会成本的考虑，对市场供给设置最低标准，以保证市场的供给效率达到最优状态。这也就意味着，政府应按照社会发展水平和政府的实际供给能力，对学前教育的市场供给进行调节。就直接提供学前教育服务来说，政府必须满足为市场供给设置的最低标准之下的那部分学前教育需求，[12]因为政府之所以设置市场供给的最低标准，其目的并不是为了减少需求，遏制消费，而是为了提升和保证市场供给的学前教育的质量，保证家长和孩子的利益。但是设置供给最低标准之后产生的社会成本，有可能不但不会减小，反而有可能增大，比如政府强制关闭黑户幼儿园后带来入园难的问题。为解决此种入园难问题，就应由政府来满足这部分家庭的学前教育需求。政府供给的学前教育只能是普惠性的、公益性的学前教育。就支持学前教育供给来说，在学前教育的供给中，除了市场和政府的供给之外，还应有一部分供给来源，即公益供给。这部分供给主要是由社会力量提供的非营利性供给，往往以社会捐献、公益项目、民办公助等形式出现。政府应该鼓励和支持这些供给项目。[13]就对学前教育供给质量的监管来说，这是政府应承担的基本任务。[14]理论上，市场提供的学前教育由于竞争的存在不会出现劣质服务问题，但是在供给过程中，信息的不对称性仍然有可能使学前教育服务的购买者对学前教育的供给者提供的服务不能全面了解，从而产生供给与需求的错位，也就有可能出现“劣币驱逐良币”的不正常现象，最终导致不必要的社会成本加大。[15]因此，政府有责任对全部学前教育供给的质量进行监管，以此确保学前教育供给中社会成本最小而收益最高。综上所述，在当前我国学前教育供给中，政府扮演着非常重要的角色，但并不必然是惟一的供给者。政府在学前教育供给中承担过多或者过少的责任，都有可能损害学前教育的供给效益。[16]在不同的社会需求和不同的供给成本条件下，只有按照“不同需求、差异供给”的思路，才能保证学前教育供给效益的最大化和供给的可持续性。

作者：吕武张博工作单位：滁州学院教育科学学院华南师范大学教育科学学院