美国学前教育公平发展举措

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一、美国促进学前教育公平的措施

（一）促进州际学前教育的公平

由于人口、地理环境、自然资源等因素的差异，美国州与州之间经济发展水平差距较大。虽然美国宪法规定基础教育中每个学生有获得相同待遇的权利，但是由于美国教育经费主要来源于财产税，各州经济发展水平不同，房地产价值也存在差异，这种差异必然导致各州教育经费的不同。在这种情况下，联邦政府财政投入就起到安全网的作用，它能有效填补州际学前教育发展水平的差距。一般情况下，经济发达的州生均得到联邦教育经费少，经济不发达的州生均得到联邦教育经费多。以弗吉尼亚州和密西西比州为例，2011财政年度，弗吉尼亚州从联邦政府获得学前教育财政投入112449026美元，该州有学前儿童206186人，据此可以计算，弗吉尼亚州学前教育生均联邦财政投入为545.38美元。同年度，联邦政府对密西西比州学前教育财政投入176786654美元，该州学前儿童总数为85699人，生均联邦财政投入2062.88美元[1]，后者是前者的3.8倍。美国商务部经济分析局的数据显示，2011财政年度，弗吉尼亚州人均GDP为46408美元，而密西西比州的人均GDP是28293美元。[3]可见，弗吉尼亚州人均GDP是密西西比州的1.6倍，但该州学前教育联邦生均财政投入仅占密西西比州的1/4，体现了联邦政府学前教育财政投入对经济不发达州的倾斜政策。

（二）保障不同族裔间学前教育公平

美国是一个多民族、多文化、多语言的国家。近几十年来，美国少数民族人口数量和比例均呈迅速上升趋势，2005年少数民族人口占美国人口的33%，预计未来20年美国少数民族人口将继续大幅增加。[4]在美国，不同族裔儿童的社会生活状况差异较大，美国全国贫困儿童援助中心（2005年）报告了2004年的贫困统计，超过400万低于6岁的儿童生活在贫困中，其中非洲裔美国儿童的贫困率是37%，拉美裔贫困率是31%，白人贫困率是10%。[5]104来自处境不利家庭的幼儿进入小学后常常背负着许多领域处境不利形成的劣势，在今后的生活中，在处境不利家庭长大成人所带来的影响很少能得到逆转———事实上，随着儿童学习生活的延续，这种差距便会加大。美国国家统计局2000年的数据显示，西班牙语裔高中及高中以上毕业率只有57%，相比白人的84.9%有很大差距。[4]为促进不同族裔、不同文化群体平等发展的权利，1965年美国国会颁布了《初等和中等教育法》（ElementaryandSecondaryEducationAc）t，法案重点强调了黑人、少数民族子女受教育的问题。该法案一直持续至今，已经有大量少数民族儿童由此获得了学前教育机会，以2009-2010年为例，全美有56000多个公立学校利用此项资金，超过2100万处境不利儿童从中受益。[6]2002年，美国总统小布什签署的《不让一个孩子落伍》（NoChildLeftBehind）明确提出，联邦政府能够而且必须帮助缩小处境不利儿童与同龄人之间的成绩差距，重点消除白人和少数民族群体间及少数民族群体内部学业成就差距，联邦政府加大财政拨款以满足弱势群体儿童的教育需求。2009年2月，奥巴马签署了《美国复苏和再投资法案》（AmericanRecoveryandReinvestmentActof2009），该法案涉及到提高少数民族教育的新政策措施主要是扩展学前教育年龄，投资50亿美元用于实施“0-5岁计划”，给幼儿提供更多的受教育机会，提高幼儿教育的课程质量。[7]2010年，奥巴马提出的《教育改革蓝图》（BlueprintforReforminEduca-tion）再次强调少数民族教育问题，指出要为少数民族学校培养优秀的教师，给予少数民族教育更多经费资助，扩大教育选择权等。

（三）实现不同家庭背景学生接受学前教育的公平

家庭背景对儿童的受教育状况具有重要影响。美国“国家成人识字和学习障碍中心”的研究成果显示，低收入家庭儿童的失学率是中等收入家庭儿童失学率的两倍多，是高收入家庭儿童失学率的十倍多。[8]为使来自不同家庭背景的幼儿获得相对公平的学前教育，美国联邦政府采取了一系列措施支持幼儿及其家庭。其具体方式包括以下几方面。一是税款减免，通过对中低收入家庭实行税款减免政策，减少父母必须支付的年度所得税，以此来支持幼儿保育和教育。例如，一个孩子的保育花费为3000美元，联邦儿童与抚养税收抵免法则规定为其减少保育费用35%的所得税（2005年制定），即可以减税1050美元。2001年，联邦政府通过减免税的方式为父母支付了28.7亿美元的早期保育和教育费用，这一数字可与同年对提前开端计划（HeadStartProgram）62.2亿美元的投入相比。[5]297二是针对低收入家庭实施的提前开端计划和儿童保育与发展基金项目（ChildCareandDevelopmentFund）。提前开端计划主要是针对贫困儿童及其家庭提供的补偿性早期教育和社会服务，其经费由联邦政府直接支付，2012财政年度拨款达到81亿美元。儿童保育和发展基金项目由联邦卫生和公共服务部的儿童家庭管理局（TheAdministrationforChildrenandFamilies）管理，该局将基金发放给州政府，符合标准的低收入家庭可以向当地政府或政府授权的机构申请领取补助金。2009年，儿童保育和发展基金项目每月为全美1600000名儿童提供补助金，接近75%的低收入家庭获得了补助。[9]三是其他法律框架内的儿童教育计划，如困难家庭短期补助计划和社会服务补助金等。2006年，困难家庭短期补助计划拨款总额度为156亿美元，给儿童教育的拨款是35亿美元。社会服务补助金可为低收入但不领取福利金的家庭提供托儿补助，2008年该补助金的资助金额达17亿美元，其中约近10%的补助金用于为符合条件的低收入家庭提供托儿资助。[10]

二、美国促进学前教育公平的特点

（一）依法投入，保障学前教育公平

美国学前教育公平目标的实现是以法治为保障的。联邦政府对学前教育财政投入以立法的形式进行明确规范，以保证资金的准时、足额到位和正确使用。例如，1981年美国政府颁布的《提前开始法》（HeadStartAc）t，对提前开端计划的拨款数量和款项的使用作出明确规定：提前开端计划所需经费的80%来自联邦政府拨款，资金主要用于处境不利儿童的健康、教育、营养、社会和其他特定的服务。自该法案颁布以来，联邦政府拨款额度处于持续增加状态，1985年为10.7亿美元，1995年为35.3亿美元，2000年为52.6亿美元，2005年为68.4亿美元，2008年为68.7亿美元。[11]2000年，为了体现对学前教育领域的关注，推动儿童教育方案研究的发展，美国联邦政府颁布《早期学习机会法》（EarlyLearningOpportunitiesAc）t规定，联邦政府对儿童教育的拨款应持续增加。布什总统签署的《不让一个孩子落伍》倡导每个儿童———无论富有的还是贫穷的、无论黑人还是白人、无论城市的还是农村的———都应获得学习和接受高质量教育的机会。为了让所有的孩子都做好入学准备，联邦政府在“阅读优先”及“早期阅读优先”项目的拨款额度方面进行了具体规定，2002年联邦政府在这两项上的拨款分别为9亿美元和7500万美元，此后连续五年（2003年至2007年）联邦政府每年对这两个项目的拨款额度与此数额相当。

（二）统筹兼顾，构建广覆盖的“公平网”

美国联邦政府统筹兼顾各方需要，建构起一张覆盖面较广的“公平网”，受惠面不仅包括托幼机构和幼儿家庭，还包括部分社区；受惠对象分布在州、社区、托幼机构和幼儿家庭等不同的层级中。联邦政府主要采用四种投入方式，以确保资金公平合理地分配。第一，一般资助。在公平的基础上，联邦政府根据各州的相对财富和需要给予一定资助，以便各州在他们认为适当的情况下解决自己的问题。联邦投入是用来增加而不是替代州和地方政府的自有款项，即“补充而非代替”原则。第二，分类资助。联邦政府根据学前教育发展中存在的问题进行分类拨款资助，并规定了每个资助项目使用款项的确切目的，如提前开端计划、学校午餐计划、残疾儿童助学金、儿童营养和妇女、婴儿与儿童特别营养补充项目（TheChildNutritionandtheSpecialSupplementalFoodProgramforWomen，InfantsandChildren）等。第三，一揽子拨款。一揽子拨款也称整笔拨款，如儿童保育与发展基金项目，这种拨款类似于专项拨款，但是专项拨款比整笔拨款的目标更明确，对资金花费的要求也更严格。一揽子拨款的好处就是允许地方政府就如何花费这笔资金作出不同的尝试，各州有权自由选择资源、设计管理体制，只要目标是相同的就可以。第四，紧急援助。紧急援助就像是一个“应急系统”，当重要的国家事项出现而各州或当地教育支持体系又解决不了这个问题的时候，联邦政府进行财政投入以解燃眉之急。

（三）有针对性地投入，着力减少不公平

美国联邦政府有针对性地对学前教育财政投入，着力减少不公平现象，其在一般情况下采用“一个问题一个项目”的方式进行投入。例如，20世纪60年代，美国部分学校调查发现，许多贫困家庭的幼儿由于未能接受良好的早期教育，后继学业成绩受到严重影响，导致更高的辍学率、失业率、犯罪率等。为了打破这种贫困的恶性循环，1965年国会批准9640万美元用于提前开端计划，支持处境不利儿童的早期教育。20世纪70年代开始，考虑到少数民族儿童、残疾儿童、贫困儿童等有特殊需要儿童的早期教育，联邦政府于1975年颁布实施了《全体特殊儿童教育法案》（TheEducationofAllHandicappedChildrenAc）t，旨在针对每一位特殊儿童的特殊之需，制订并实施个别化教育方案。20世纪80年代以来，脑神经科学的研究促使人们越来越深刻地认识到早期经验对0-3岁儿童发展的意义，美国因此自1995年开始将“提前开端计划”的对象扩展至孕妇和3岁以下幼儿，实施“早期提前开端计划”（EarlyHeadStar）t，该计划的经费来源于联邦政府财政投入。如今，奥巴马政府为加强针对特殊需要儿童的补偿教育，专门设立学前教育挑战经费（EarlyLearningChallengeGrants），不仅补偿特殊需要儿童，而且加强对薄弱学前教育项目的资助与扶持。

（四）公平与效率兼顾

美国联邦政府对学前教育财政投入坚持公平与效率兼顾原则，既保障公平也注重效率。联邦政府的钱都投放在有效的、以研究为基础的项目和实践上，实施结果导向的问责制。作为向基于结果的问责制迈进的努力尝试的一部分，管理与预算办公室（TheOfficeofManagementandBud-ge）t启动了一项名为管理等级评定工具（Pro-gramAssessmentRatingToo）l的审查，评估并促进项目有效性。这个工具对政府所主管的项目在目标、设计、战略规划、管理与结果等方面进行打分，评定等级包括“有效”“中等有效”“一般有效”“无效”和“不能判断结果”五种。[12]借助于项目等级评定工具，联邦政府可以将精力和资源用在前景比较好的项目上，而对于那些被评为“无效”或“不能判断结果”的项目则会停止或减少拨款，著名的提前开端计划就曾经遭遇这种困境。提前开端计划实施以后，人们对其效果存在争议，因为计划虽然目标定位在“儿童”，但当时的美国人面临着苏联发射人造地球卫星带来的挑战，重点关注智力的早期开发，所以提前开端计划的其他目标却被忽视了。因此，在儿童离开项目入学后的几年中，当IQ成绩有所下降时，一些观察家就认为计划完全失败了。结果，该计划在实施了一年后，便面临着经费被裁减的困境。直到20世纪70年代后期，提前开端计划的长期积极影响被揭示出来，它才被认为是效益好的、合算的项目。此后，提前开端计划进入了向所有儿童开放的大扩展时期，国会不断增加对其的拨款数额。

三、对我国学前教育的启示

近年来，我国学前教育事业得到长足发展，但是学前教育发展中的不公平现象仍然非常严重，城乡、省际以及不同社会阶层间的差异现象都是普遍而客观存在的。这些问题的存在对我国学前教育整体发展水平构成了不利影响。虽然中美两国社会制度不同，但是它们在遵循教育规律所形成的经验方面是可以相互借鉴的。

（一）健全法律法规体系，依法保障学前教育财政投入

依法投入是美国联邦政府保障全美幼儿教育事业公平发展的一大特色，也是世界教育改革发展的必然趋势，它有助于学前教育事业朝着规范化、科学化的方向发展。改革开放后，我国学前教育也逐步走向依法治教的轨道，先后制定了一系列学前教育政策法规，如《关于发展农村幼儿教育的几点意见》（1983年）、《关于加强幼儿教育工作的意见》（1988年）、《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》（1997年）和《关于幼儿教育改革与发展指导意见》（2003年）等，这些法规都是围绕规范办园行为、办园体制改革和农村幼儿教育发展等方面展开的。至今，我国还没有一部专门的《学前教育法》，而对于学前教育事业发展至关重要的学前教育投入，更是没有专门的法律规定。长期以来，我国学前教育经费包含于义务教育经费之中，《中华人民共和国教育法》虽然对教育投入作出规定，但并没有明确规定学前教育投入问题。由于法律具有强制性、规范性、确定性、公开性等特点，因此只有通过立法形式保障学前教育经费投入，才能实现学前教育事业的健康、公平发展。因此，我国要加强学前教育法律法规建设，确保学前教育财政投入有法可依，只有在学前教育财政投入总量有保障的前提下，才能实现真正意义上的公平投入。

（二）建立中央政府学前教育财政转移支付制度

目前，我国学前教育面临的主要问题是国家对学前教育的财政投入尚未单列，学前教育中央财政转移支付制度至今未能建立。这导致学前教育财政投入长期不足，且投入主体的行政级别偏低，中央和省级政府投入偏少，区县、乡镇一级政府投入相对偏高。在我国，省市级以上政府拥有的财政资源比较丰富，而区县级以下政府拥有的财政资源非常有限，再加上我国各地经济发展水平差异较大，这就使得不同地区的学前教育发展水平差异显著。《中国教育经费统计年鉴2011》数据显示，2010年上海地区生均预算内学前教育经费为11380.74元，而广西仅为646.61元，[13]前者是后者的17.6倍，差异巨大。美国幼儿教育经费由幼儿家庭、联邦政府和州政府共同承担，其中联邦政府承担27%经费，主要用于转移支付，特别是低收入家庭儿童与特殊儿童的保育和教育；州政府承担14%经费，作为联邦经费的配套资金，来维持本地区的学前教育公平。借鉴美国的经验，我国要建立中央财政转移支付制度，在国家财政性教育预算中单项列支学前教育投入，专题组织研究学前教育经费占GDP的比例和学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的比例，从根本上解决学前教育财政投入的制度保障。在中央和地方政府财政责任的划分上，我国可以参考美国的做法。中央政府主要承担家庭经济困难幼儿的资助责任和一定比例的公用经费责任，中央政府根据各省的经济情况和学前教育发展状况进行财政投入，但经济落后地区、少数民族地区应当成为中央财政支持的主要对象。省级政府根据中央政府财政投入设立相应配套资金，以维持本省内学前教育的公平，配套资金比例不得低于中央政府财政投入比例。目前，中央政府已经做了很多有益的尝试。例如，2011年，中央财政专门设立了学前教育发展专项资金，安排30亿元资金，重点支持中西部地区和民族地区发展农村学前教育。

（三）建立学前教育资助制度，提高处境不利幼儿接受学前教育的机会

美国具有健全而完善的幼儿入学资助体系，入学补助发放范围较广，既有面向全体儿童的补助，也有面向部分弱势儿童的补助，两者相搭配，即坚持了受教育权的均等性，又体现了“积极歧视”的原则。入学补助主要采用税费返还和抵扣、现金资助两种形式，补助金额依儿童需要而定，一般情况下家庭和个人条件较好的幼儿不能或只能得到较少的补助，反之，补助递增。儿童入学补助具有严格的审查标准和程序，确保有限的政府补助给予最需要的儿童。目前，我国已经建立了体制比较完善的针对中小学生和大学生的全国性扶困入学制度，如普通高校国家奖助学金制度、国家助学贷款制度以及中职国家助学金和免学费、普通高中国家助学金及义务教育寄宿生生活补助等。然而，全国性的、持续性的、大规模的学前教育扶困助学体系尚未建立。而在美国，仅提前开端计划每年资助的儿童就在90万人以上。因此，我国应建立国家级幼儿资助制度，对来自低收入家庭、少数民族家庭、单亲家庭的学前儿童以及孤儿、自身发展状况存在问题的儿童等弱势儿童群体应给予更多的关注。中央政府不仅要为处境不利学前儿童提供免费获得学前教育的机会，而且要通过额外的补偿教育为其进入小学做好准备，在最大程度上确保所有儿童都能获得公平的教育起点。在这个问题上中央政府已经有所行动，2011年9月，财政部、教育部联合颁发《财政部教育部关于建立学前教育资助制度的意见》，资助按照“地方先行，中央补助”的原则，各地从2011年秋季学期起建立学前教育资助政策体系，具体资助方式和资助标准由省级政府自行制订。中央财政根据地方出台的资助政策、经费投入及实施效果等因素予以奖补。

作者：刘天娥蔡迎旗工作单位：华中师范大学教育学院湖北文理学院教育学院华中师范大学教育学院