各国学前教育投入方式研究

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一、世界主要国家和地区学前教育公共投入的基本情况分析

本文主要从学前教育公共投入占GDP的百分比、学前教育公共投入占教育经费总额的百分比、学前教育生均经费中公共投入与私人投入的比例三个方面，将各国对学前教育公共投入的基本情况进行分析。

（一）学前教育公共经费占GDP的百分比

有关学前教育对国家、社会、家庭和儿童个体发展价值的一系列实证研究，使各国政府逐渐意识到加大对学前教育这一阶段的投入的重要价值。1996年欧盟委员会保育协会就建议欧洲各国对早期保育和教育的投入总额至少要占GDP的1%。目前，欧洲少数国家已超过或接近达到这一水平。我国学前教育公共投入的水平与西方国家的差距十分巨大，学前教育经费在GDP中所占比例仅0.036%左右，投入不足是制约学前教育事业发展的瓶颈。②

（二）学前教育经费占教育经费总额的百分比

西方发达国家学前教育公共经费在教育经费总额中所占比例的差异很大，但总体来看，多数国家学前教育公共经费在教育经费中所占的比例都超过6~8%。与之相比，我国学前教育经费在教育经费总额中所占比例长期在1.2~1.4%，水平极低。[1]

（三）学前教育生均经费中公共投入与私人投入的比例

西方国家对公共资源和私人资源在学前教育发展中应该发挥怎样的作用有着不同的观点，而这种不同与各国社会价值观密切相关。自由国家认为，只有市场失灵时，政府才要进行干预，因此，这些国家（美国、加拿大、澳大利亚）非常强调家长和私营部门在学前教育提供上的作用；而在社会民主传统的国家中，学前教育是所有劳动公民都可享受的服务（如北欧国家）。虽然各国情况不同，但从OECD公布的一些世界发达国家在2000年~2005年间学前教育生均经费公共投入与私人投入之比的数据中我们可以看出，在这些市场化高度发达的国家中，学前教育生均经费的公共投入比例均远大于私人投入，多数国家公共投入在生均经费中所占比例在50%以上。[2]

二、公共投入分担学前教育成本的方式分析

公共资金分担学前教育成本的方式可分为两类：一类是以支出为基础（expenditure-based）的资助，即政府直接为早期保育和教育支付全部或部分费用；二是以税收为基础的资助（tax-based），即政府通过税收抵免、为雇主减税和允许雇员使用税前税收支付儿童保育费用。本文以两类资助体系为线索，贯穿政府分担成本的不同比例，对政府具体的资助方式进行分析。

（一）以支出为基础的成本分担方式分析

以支出为基础的成本分担方式包括以下七种具体途径：

1.将某一年龄段的学前教育纳入义务教育或提供免费服务

将学前一年教育纳入义务教育或实行免费的学前教育是很多国家公共投入学前教育的做法。在义务教育方面，荷兰和英国将儿童的学前一年教育纳入义务教育阶段，即儿童从5岁起享受义务教育；墨西哥从2009年开始实施学前三年义务教育；在免费教育提供上，澳大利亚、奥地利、加拿大、新西兰和美国提供学前一年免费教育；爱尔兰和荷兰提供学前两年的免费教育；美国、瑞典和丹麦的部分地区开始在5岁免费的基础上向3~5岁幼儿提供免费教育；提供三年及以上免费学前教育的国家有比利时、法国、卢森堡、葡萄牙等。[4]

2.举办公立幼儿园

公共财政直接用于举办托幼机构，家长缴纳部分费用是政府分担学前教育成本的做法，尤其是在欧洲。据有关欧洲39个国家的数据显示（5个国家是2004年和2005年的数据，其余均为2006年的数据），其中有23个国家入公立幼儿园的幼儿占在园幼儿总数的80%以上。具体来讲，公共财政分担学前教育成本的比例因国家的经济状况和社会价值观念而有所不同。据OECD的有关资料显示，2005年欧洲16国公共财政分担3岁以上学前教育费用在90%以上的国家有9个；分担80~90%的国家有6个；德国分担的比例为72%。[5]诚然，政府分担的比例越高，家长承担的费用就越低，在经济条件一定的情况下，儿童接受有质量的早期保育和教育的几率就越高。此外，在公立幼儿园比例很高的国家和地区，服务对象基本不作限制；在公立幼儿园所占比例相对较低、难以满足广大民众需求的国家和地区，往往将学前教育服务定位于“保底”，优先招收各种处境不利的幼儿，有条件或有空额时再向社会扩展。如，韩国规定公立幼儿园采取“排富原则”招生，且为低收入家庭的孩子减免学费。

3.建立儿童保育和教育项目

当公共资金不能为所有或多数儿童提供免费的儿童保育和教育时，政府会优先考虑为各种处于不利地位的幼儿建构社会安全网。一般而言，这种安全网的构建是通过国家(地区)层面的项目或计划开展的，如美国的“提前开端计划”、韩国的“农村公立幼儿园计划”和我国台湾地区的“扶持5岁弱势幼儿及早教育计划”等。另外，有些国家还积极引入国际组织的项目支持。印度政府专为贫困儿童设计的ICDS项目就得到了国际基金会和非政府组织1.38~2.76亿美元的支持，占项目总额的60%，印度政府投入40%，2，300万儿童从中受益。[6]

4.建立儿童保育和教育基金

有些国家还设立了基金来为早期保育和教育提供支持。如美国联邦政府就设立了儿童保育和发展基金（CCDF），主要投入于儿童保育服务和质量的项目，其作用有四方面：第一，使低收入的父母和享受临时家庭援助计划基金（TANF）的父母能参加工作或接受教育和职前培训。第二，部分儿童保育和发展资金用于提升儿童保育质量及其可获得性。第三，基金中的一部分还用于改善婴幼儿保育的质量。第四，一些州还用这笔资金对儿童保育者进行培训，协助儿童保育服务提供者达到卫生、安全方面的要求，聘请专家对儿童保育服务提供者进行专业训练，或是向儿童保育服务提供者提供奖励以便激励其提高质量。[7]为了保障资金的充足，联邦儿童保育和教育项目会要求州政府给予配套的资金。州政府的匹配率会随州人均收入的变化而有所调整。最富裕的州的匹配率为50%，即联邦政府支持1美元，州政府也要配套1美元；相对比较贫困的州，配套率可低至20%。

5.购买“学位”

当公立学前教育资源不足时，政府会用公共资金向有资质的民间组织或机构“购买”学前教育服务。购买服务的方式很多，本文中的购买“学位”指为实现政府的特定目标而出资、以契约方式委托有资质的民间早期教育机构提供“学位”，即入园名额的方式。提前开端项目允许向私立幼教机构购买服务。美国一些州规定提供服务的对象只能是非营利性机构，也有一些州允许向营利性私立机构购买，但在服务对象上明确要求面向弱势群体。在Pre-K项目中，当公立机构名额不够时，各州同样采取向私立机构购买服务，每个州的Pre-K项目对机构的师幼比、班级规模、师资、课程内容以及其他服务都有明确要求，服务的提供者必须满足这些标准才有资格申请，而这些标准通常超过了各州对办园许可的要求。我国台湾地区的“扶持5岁弱势幼儿及早期教育计划”中也规定，2004年~2006年，离岛和原住民地区5岁弱势幼儿学前一年免费教育的任务主要由公立幼儿园或小学附设的“国幼班”承担。公立幼儿园不足的地区再纳入私立幼儿园试办的国幼班，每人每学期最高补助新台币1万元。2007学年起，5岁弱势幼儿学前一年免费教育扩大至全台湾，仍主要由公立幼儿园（国幼班）承担。因公立幼儿园供应量不足而就读私立幼儿园的，每人每学期最高补助学杂费新台币1万元。由此看来，在美国，在经济条件好、能为所有4岁或3~4岁儿童提供免费服务的州中，政府购买服务面向了所有符合年龄要求的儿童；财力不足的州则针对社会经济地位较低和学业发展不利的儿童。[8]我国台湾“当局”向有资质的私立幼儿园购买服务也旨在解决5岁弱势幼儿的学前一年免费教育。

6.补贴私立幼儿园

近年来，许多国家和地区的公共财政也开始投向非营利和营利性托幼机构，但各个国家和地区补贴私立幼儿园的目的、要求、方式和数额有所不同，政府的补贴方式也有差异，在此介绍三种具体方式：第一，资助开设费用。政府资助的前提条件是对私立保育机构的开设地点提出要求，一般是政府保教机构未顾及到的社区。澳大利亚联邦政府有一项“儿童保育机构的设立资助”。按规定，“设立资助”的经费只能用于雇用教职员工、招募保教人员及招生的推广宣传、购买玩具和设备、电话和保险。[9]第二，资助运作费用，支持面向弱势群体的服务机构的正常运转。有些国家采用有选择的资助方式向为弱势群体提供保教服务的机构提供经费以维持正常运转。澳大利亚政府的“维护资助”项目目标瞄准了社会经济地位处于弱势的地区，用于帮助“特别需要地区”中那些没有财政支持就难以维持下去的小型儿童保教机构。维护资助每季度计算和发放，每次都会根据机构报告的全日制利用的学位数量进行调整。经费发放的多少与机构所在地区和全日制利用的学位数量都有关。学位数量越少，资助额度越高；从大城市到偏远地区，资助额度随之增高。[10]第三，资助教师薪酬。许多国家(地区)采用补助教师的方式来支持非营利性保教机构。这类补助的目的在于提高教师的稳定性，留住优秀教师，并将保教费用控制在家长能够承受的范围内。我国香港特区政府自1995年起开始采取为非营利性幼儿园提供“薪酬资助”，为合格教师的工资“埋单”，其目的是“向非营利幼儿园提供资助，让他们毋须大幅提高学费的情况下，能够聘请足够合格的幼儿园教师（合格幼师），以符合政府所制定的最低合格幼师比例”。[11]加拿大的安大略省向保育机构提供的补助中很重要的部分是为合格教师提供工资补助。补助不完全排斥营利性机构，但人均补助金额远远低于非营利性机构的教师：非营利性机构中的教职工大约能获得每年7，000美元的工资补助或相当于薪水30%的补助；而营利性机构中教职员工只能获得2，500美元的补贴。[12]

7.实施幼儿教育券

教育券有“无排富性”和“排富性”两类。前者强调选择的自由和促成自由的教育市场，以提高教育效益；后者更关注为社会弱势群体争取平等的受教育机会。英国、我国台湾地区等都实施了“无排富”的教育券。1996年英国开始在几个地区试行的幼儿教育券计划，对4~5岁的幼儿每人每年补助1，000英镑以减轻大多数家庭的经济负担，增强家长选择能力，从而引入市场竞争机制，提升质量，并希望通过教育券所规定的标准来保证质量。我国台湾地区公办托幼机构仅占总数的30%左右，多数幼儿只能入私立幼儿园，而未登记注册的私立机构较多，公私立机构收费差距大，质量差距大，公共资源分配严重不公平的问题较为严重。为解决这些问题，1998年，我国台湾地区率先在台北实行非排富性的幼儿教育券，向在注册的私立托幼机构就读的5岁幼儿家庭发放教育券，数额相当于公私立幼儿园学费平均差距的50%。其后这一政策逐渐扩大到全台湾地区，希望通过这一政策增加公共财政对学前教育的投入，缩小公私立幼托园所的学费差距，减轻家长经济负担，提高入园率，促进教育资源的合理分配，并通过家长选择权的实施，提升学前教育品质。由于只有登记注册的私立园所方可将所收教育券兑换成财政拨款，“当局”也希望通过这一政策来限制和清理非法经营的幼儿园。[13]有些国家和地区采用“排富性”教育券。美国实施教育券的区域均属于公立教育质量差而私立托幼机构质量相对好的地区。私立学校质量虽好但价格较贵，低收入家庭儿童往往付不起学费。为促进教育公平，政府开始面向低收入家庭发放相当于平均经费的教育券,供家长选择满意的私立学校。从1988年开始,美国国会立法允许各州使用教育券或现金辅助低收入家庭儿童购买学前教育服务。

（二）以税收为基础的成本分担方式分析

税收政策是美国联邦、州和地方政府分担早期保育和教育成本的重要方式。美国政府对儿童保育支持的1/4是以税收为基础的资助开展的，主要是中等收入和高收入家庭受益。[15]以税收为基础的成本分担方式面向的对象有两类：企业和家庭。

1.通过退税鼓励企业为职工子女提供保教服务

很多国家将企业退税作为一种重要的对早期儿童保育和教育投入的方式。退税政策实际上是政府和雇主一起分担儿童保育福利方面的花费，这对解决职工的后顾之忧，稳定职工队伍有积极意义。纽约花旗银行儿童保育中心的研究发现，孩子进入保育中心的职工每年平均缺勤0.24天，而同样有幼小子女却仍在社区排队等待入托的职工每年缺勤为3.48天。企业估计自己的保育中心每年节省了18，840小时，而这些时间价值是211，077美元。[14]有研究揭示，“那些相信雇主会为他们的个人需要提供支持的雇员压力较小，更能成功地平衡工作和家庭生活，对企业更加忠诚，对雇主更加信守承诺，对工作更加满足，更想与雇主保持稳定的关系”，[16]而这些方面都可以促进企业经济效益的提高。下面以美国为例，对退税政策的实施机制进行分析。在美国，鼓励企业为职工子女提供保教服务的退税包括：建造保育机构的费用；保育机构的运作费用；为职工购买第三方提供的保育服务的费用等。美国各州对企业退税的范围不完全一样，田纳西州和弗吉尼亚州只认可雇主开设和建造托幼机构的费用，佐治亚州只认可运作费用，而多数州涵盖了2种以上的费用，8个州涵盖上述所有费用。关于退税比例：所谓退税比例是指雇主提供的儿童保育费用由税收抵掉的部分所占的比例。在美国，州政府为企业雇主提供了范围广泛、程度不同的退税额。能够退税的额度受雇主能申请的可抵掉的费用的比例及雇主在联邦层面和州层面纳税额的影响。各州对退税比例的规定差异很大。一些州的退税只包括了雇主花费中很小的一部分比例，如退税比例最低的阿肯色州提供相当于占雇主花费3.9%的退税额。9个州（康涅狄格州和俄勒冈州等）提供了超过花费50%的退税额。一般来讲，多数州通过规定每个雇主所能获得的最高退税额来对退税加以限制，一些是通过每个职工或者儿童享有的最高金额来限制退税，一些是通过占雇主需要缴纳的纳税额的一定比例来限制退税，还有的州退税是结合规定上限的办法来实施，一些州则没有做出任何的限制。[17]

2.面向家庭的育儿补贴或退税

育儿补贴是政府通过现金形式对符合条件的家庭直接发放育儿补贴，以减轻家庭经济压力。家庭获得的补贴数额与子女数量和家庭收入有关：家庭收入越高，补贴越少，甚至没有；而低收入、多子女的家庭获得的补贴相对较高。育儿补贴有普惠式和救助式两种。普惠式家庭补贴针对大部分甚至所有有年幼儿童的家庭。荷兰在2005年颁布的《儿童保育法》中政府所设立的“儿童补贴”的对象是所有有6岁以下儿童的家庭，家庭每年获得的补贴约占保教费的1/4。救助式育儿补贴主要面向低收入、有残疾的儿童、处于偏远地区和少数民族的家庭。韩国、澳大利亚等国都采用了这种补助方法。也有国家通过退税或减免家庭的缴税负担来冲抵家庭为孩子所支出的学前教育花费，具体有免征、减征、退税等不同做法。1999年，英国开始引入“工作家庭托儿费税额减免”的优惠政策，2000年~2002年有140万家庭享受这一优惠。法国的父母也可从各种税收优惠政策中冲抵儿童保育教育费。一般而言，每年最高税额可占家庭早期教育费用的25%。某些特殊情况下（如家庭雇用了居家照看者），父母每年减税额可冲抵家庭早期教育开支的50%。澳大利亚的“托儿费退税”中符合条件的家庭因使用核准的托儿服务而支付的托儿费可享受50%的退款。

三、世界主要国家和地区学前教育投入方式对我国的启示

（一）多种投入方式支持学前教育发展

在各国学前教育公共投入上认识到位之后，加大对学前教育的投入已成为一种普遍趋势。究竟采取何种方式提供免费学前教育，则取决于各国的经济发展状况。目前，西方发达国家多是将两种途径相结合：一方面，将学前一年纳入免费教育；另一方面，为处境不利的3~5岁儿童提供免费教育。此外，为保证面向弱势群体的学前教育行动能够获得政府公共财政的持续支持，许多国家通过立法来明确规定和规范国家对行动计划的投入。如美国联邦政府1981年出台的《开端计划法》规定，联邦政府当年对该项目的拨款为10.7亿美元，随着多次修订，拨款额也不断加大。2003年的修订案要求2004年~2008年中，联邦政府应在每个财政年度保证对该项目有约68.7亿美元的拨款。

（二）建立资金管理体系

为了保障资金使用的有效性和科学性，各国在建立资金管理体系的同时，采取多种措施进行监管，管理模式分为两类：一类是中央直接管理模式，即中央设立专门的项目管理机构，不通过地方政府，直接对负责项目执行的基层组织进行管理，以避免地方政府将专项资金挪作它用；另一类则由地方政府管理，中央监控。

（三）“投机构”的效果优于“投家庭”

在公共资金分担学前教育成本方面，公共财政分担学前教育成本是选择供方投入即“投机构”，还是选择需方投入即“投家庭”，往往受国家政治、经济和历史文化传统及保教体制的影响。OECD的经验显示，“投机构”在目前被认为比“投家庭”更能带来稳定的教育质量和高入园率。另外，采用教育券方式“直接投家庭、间接投机构”是不少国家和地区公共财政支持学前教育的普遍做法，也是舆论宣传较多的做法。但大量国际研究表明，教育券的效果却不容乐观。再有，在财政投入学前教育模式确定之后，采用哪种方式进行投入也值得深入研究。

作者：王玲艳冯晓霞刘颖工作单位：南京师范大学学前教育政策研究中心北京师范大学教育部学前教育研究所