学前教育行为取向比较研究

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一、供需主体行为取向的比较分析

我国学前教育供需主体在国家政策环境的影响下，其行为取向及其对学前教育的影响各不相同。不同供需主体行为取向的具体表现如下。（一）幼儿家长的行为取向幼儿家长往往以功利取向为主，作出是否送幼儿入园的选择。困难家庭往往看重短期困难，幼儿园的收费标准和距离、政府和社会的帮扶影响家长的选择。如果没有政府和社会的帮扶，特别困难的家庭因幼儿入园会加重家庭的负担，其在无政府强制性要求的情况下不愿送幼儿入园；若政府有强制入园的政策，并对不送幼儿入园的家长进行处罚，则家长不得不送幼儿入园。如果幼儿园离家远，一些困难家庭会因交通成本高或父母外出打工而放弃入园。这种状况使农村幼儿的入园率大大低于城市。近年来，中央和地方政府加大了对困难家庭幼儿的减免和补助力度，城乡的公办园、公益园逐步增加，困难家庭送幼儿入园的积极性明显提高，农村幼儿入园率明显提升。富裕家庭往往看重长远收益，幼儿园的质量和特色影响家长的选择。家长往往不在乎学费高低，但会优先选择质量高、有特色的幼儿园。由于全国公办园、优质园、特色园总量偏少，富裕家庭的行为取向在一定程度上推高了幼儿园的价格，助长了择园热。（二）幼儿园的行为取向幼儿园，尤其是民办园一般以功利为主，作出是否接受困难幼儿入园、是否改善条件提高质量、是否合作办园的选择。普通园往往重视短期内的困难，政府的强制入园政策、经费补助和奖励政策、幼儿的缴费水平影响其选择。在政府和社会无补助或奖励的情况下，因政府没有强制入园的规定，幼儿园一般不愿接收家庭困难而交不起学费的幼儿，一般不愿意加大幼儿园硬件、设施、师资等方面的建设力度，不愿主动提高保教质量。这使普通园的社会满意度比较低。如果政府有强制入园的规定，并对拒绝接收困难家庭儿童的幼儿园进行严厉处罚，那么普通园就不得不接收所有幼儿入园。近年来，中央和地方政府逐步加大对普通园，尤其是困难园的帮扶力度，加大了硬件建设投入力度，加大了对幼儿园教师培养培训的支持力度，促进普通园改善办园条件。优质园比较重视长期收益，政府的限制政策、择园人数影响其选择。如果政府对择园行为和收费标准无严格限制，择园人数充足，幼儿园一般会加大在硬件、师资等方面的投入，甚至积极举办分园，有时还会提高收费价格，增加办园收益。优质园的行为取向推升了高收费和择园热。近年来，中央加大了对幼儿园收费的管理和对择园热的控制，高收费、择园热等问题得到了一定程度的缓解。对于幼儿园之间的合作，幼儿园双方都以功利性取向为主。普通园因能快速提高水平，往往有很高的积极性。优质园如果没有获得政府的补助或奖励资金，其就会因帮助普通园增加了成本开支而丧失帮扶的积极性；如果政府给予补助或奖励，其金额能够弥补大部分或全部新增成本，优质园帮扶普通园的积极性就会提高，优质园与普通园之间的合作就会取得双赢的结果。（三）教育行政部门的行为取向教育行政部门一度以政府的考核为导向，在是否增加对某个幼儿园的投入、是否增加对学前教育的投入等问题上作出选择，行为取向具有功利性。教育行政部门对不同幼儿园的投入倾向，取决于考核和奖惩体系、幼儿园的业绩等因素。如果没有建立严格的考核和奖惩体系，教育行政部门就会对幼儿园存在亲疏之分，对幼儿园的经费投入就有多寡之分。事实上，教育行政部门多年来对公办园的投入多，对其他园投入少，甚至不投入，造成了公办园与民办园、示范园与普通园的差距越来越大。如果完善考核和奖惩体系，增加道义取向，教育行政部门对幼儿园的经费投入会相对均衡。教育行政部门对各个阶段教育的经费投入倾向，往往取决于政府的考核导向。在全国普遍重视经济建设的时期，教育行政部门对容易出成果的其他阶段教育增加投入，对高等教育、高中教育、义务教育等予以优先考虑，学前教育一度成为被遗忘的角落。一些地区的教育行政部门甚至撤并了许多生源少的农村幼儿园，扩大了入园难的范围。近年来，中央开始重视社会事业的发展，教育行政部门加大了对学前教育的投入力度和考核力度，公办园的建设得到加强，变卖公办园的现象得到抑制，学前教育的入园率逐年回升，2012年达到了64.5%。（四）各级政府的行为取向政府一度以功利取向为主，对下级政府作出是否增加投入的选择，对教育行政部门作出是否增加教育经费的选择。上级政府对下级政府的投入倾向取决于政绩考核和奖惩体系、下级政府的工作业绩。如果上级政府坚持以经济为导向，功利性很强，那么上级政府一般会对经济建设搞得好的下级政府增加投入，且往往要求这种投入用于经济建设。如果政府以科学发展观为导向，增加道义性，那么其考核和奖惩的指标体系中就会增加社会事业，对下级政府在社会事业当中的成效会给予奖励和增加投入。上级政府对教育行政部门的投入倾向，取决于政府对教育行政部门政绩考核的指标体系、责任追究的内容。在学前教育既无《学前教育法》予以保障，又未纳入义务教育的情况下，我国各级政府以经济建设为导向，注重功利性。为了完成发展经济的指标任务，有的地方对学前教育的财政投入很少，甚至尽量把学前教育推向市场，并将置换的经费用于经济建设。近年来，各级政府政绩考核指标体系逐步增加了教育事业发展的指标，责任追究开始增加教育事业方面的内容，全国学前教育的制度建设得到加强，经费投入明显增加，对困难家庭和弱势地区的学前教育补助力度加大，学前教育不均衡发展的势头得到了抑制，行为取向的道义性增加。（五）社会组织的行为取向慈善型社会组织以道义性为主，企业型社会组织以功利性为主。本文主要研究社会组织在进行是否投入学前教育、是否提高学前教育质量的选择时的行为取向。影响社会组织选择的主要因素是地方政府的政策、生源状况。如果地方政府对社会办园给予鼓励甚至补助等优惠政策，且生源有保障，社会组织就愿意将经费投入到学前教育中。如果地方政府对社会办园的支持和补助力度很小，且生源不足，社会组织就不愿增加对学前教育的投入，往往采用低成本、低质量运行的方式予以维持。这种情况在西部和农村地区比较多见。这表明社会组织在学前教育发展上具有较强的功利性取向。

二、优化供需主体行为取向的建议

由上述分析可知，我国学前教育供需主体的行为取向是以功利性为主，使学前教育发展滞后于其他阶段教育，而且发展不均衡，地区差距、城乡差距、园际差距很大。要破解这个困境，我国既要正视功利性，又要增加道义责任，使功利性与道义性平衡协调。而要做到这一点，我国需要深入落实科学发展观，从制度根源上下工夫，抓紧改革创新学前教育供给制度，从而为学前教育的普及提高、弱势群体帮扶、均衡协调发展提供持续的动力。（一）建立道义责任的法律体系法制是保证。抓好学前教育的法律体系建设，能够对学前教育的法律地位予以强化和提升，能够明确学前教育供需主体的权利义务，增强他们的法律责任和道义责任。我国应尽早制订《学前教育法》，并明确学前教育的地位和作用，把各级政府对学前教育的投入和管理责任作为重要内容，逐步提高上级政府的投入权重；要适时把学前教育纳入义务教育，通过有关法律增强学前教育的强制性，防止家长、幼儿园、教育行政部门、地方政府推卸提高入园率、提升办园质量的责任；尽快建立和完善学前教育的配套制度，规范政府的管理行为、幼儿园的办园行为、社会的参与行为；建立幼儿园的准入和退出制度、办园标准制度、质量评估制度、教师建设制度、困难儿童帮扶制度。（二）健全道义责任的激励机制激励是动力。科学的管理机制是既要保证必要的功利性需求，又要增加必须的道义责任。只有功利性需求得到一定的保障，道义性责任才会产生和增加。因此，我国只有通过建立学前教育机构的基本权利制度，健全学前教育的补偿和激励机制，保障满足供需主体适当的、合理的功利性需求，才能提高学前教育供需主体对学前教育的重视程度，充分调动他们对学前教育投入和管理的积极性。我国应该完善对困难地区学前教育的补助政策和扶助政策，缩小区域差距；加大对薄弱幼儿园建设的倾斜力度，缩小它们与优质幼儿园在硬件、师资、质量等方面的差距；加大对困难家庭幼儿免费入园的资助力度，充分调动家长送幼儿入园的积极性。对大力提高幼儿入园率，大力提高幼儿园办园质量的单位和个人给予奖励，奖励的额度应高于新增成本。我国应把社会力量办园作为学前教育供给的重要组成部分，并从法律上给予肯定和鼓励，赋予其法定的投资权、收益权、处分权、获奖权、受助权、平等权和有关义务。尤其是对于边远地区、农村地区的民办学前教育机构，国家应该像对待公办园那样给予同等的资金、设备、师资等方面的资助，使其更好地承担起发展当地学前教育的道义责任。（三）完善道义责任的问责机制问责是压力。没有问责或问责力度不够，有关主体就会偏重于功利性，不会主动增加道义责任。当前，我国首先应对有关主体不承担道义责任、造成学前教育入园率提高慢甚至下降、发展不均衡未缓解甚至加重的行为严格问责；对各级政府偏重于发展经济项目而削弱学前教育投入的行为，对于教育行政部门偏重其他阶段教育投入而轻视学前教育、偏重公办园而轻视民办园、偏重示范园而轻视普通园、偏重城市园而轻视农村园的行为，对于家长偏重于解决家庭困难而放弃学前教育的行为，给予严格处罚；对于挤占、挪用学前教育经费的行为要追究法律责任；对于侵害民办园的合法权、平等权的行为，要依法制止、纠正，甚至追究法律责任；对于只追求功利性，不承担道义责任，使管理水平和办园质量下滑的幼儿园，要严格按照准入和退出制度，该纠正的要纠正，该退出的必须退出。

作者：罗若飞单位：西南交通大学