深化政府责任应对城乡入园难题

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《教育规划纲要》是进入21世纪我国第一个规划纲要，是指导未来10年我国教育改革发展的纲领性文件。《教育规划纲要》政策亮点很多，其中一点就是正式将学前教育纳入现代国民教育体系，要求大力发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。这是我国第一次在国家纲领性文件中把学前教育纳入到教育的整体体系中来，是《教育规划纲要》和过去众多重大决策一个显著不同的地方，充分显示了政府加快学前教育发展的决心和理念，是新世纪新阶段党和国家提出的教育发展新任务，是发展惠及全民的、更高水平的、更加公平的普及教育的重要方面，是完善中国特色社会主义现代教育体系的重要举措。

入园难：新时期教育发展的“短板”

从总体上讲，自改革开放以来，我国学前教育有了较快发展。2009年全国幼儿园共有13.8万所，在园幼儿总规模达到2658万人，学前一年、两年、三年的毛入园率分别达到74%、65%、50.9%。与5年前相比，在园幼儿增加近600万人，学前三年毛入园率增加了13个百分点。但是，投入不足、资源短缺、城乡发展不平衡等问题长期制约我国学前教育的健康发展，“入园难”、“入园贵”等问题十分突出，成为各级各类教育的“短板”。据官方统计，目前全国仍有2563.8万名适龄幼儿不能完整地接受学前三年教育，近2/3的农村幼儿没有机会接受学前教育，在中西部22个省区市的27284个乡镇中，有一半乡镇没有一所中心幼儿园。在9个发展中人口大国中，我国学前教育普及水平远低于墨西哥和巴西。

学前教育资源不足是一方面，另一方面是管理不规范。农村的幼儿教育资源应该说更大的特点是短缺，城市里面可能是不规范、比较贵，没有更多的章法。一些幼儿园引入了不符合幼儿身心发展特点的教育内容和形式，聘用了资质不合格的教师，甚至有些幼儿园连基本的教育教学条件都不达标，严重地影响了幼儿的身心健康。一些幼儿园不顾家长的经济承担能力，巧立项目乱收费。“幼儿园学费都快赶上大学了，普通家庭根本承受不了，每月费用上千甚至几千，让我们怎么支撑？”家长们大声质疑。

满足人民群众日益增长的对优质教育的需求，必须尽快解决“不足”和“不规范”的问题，努力促进学前教育健康持续发展。《教育规划纲要》从落实科学发展观，建设人力资源强国的战略高度出发，提出基本普及学前教育的战略目标，以扶持农村幼儿园建设和构建学前教育公共服务体系为突破口，努力扩大普惠性学前教育资源，加快学前教育发展，推进社会公平。这是落实教育优先发展战略地位的又一体现，是着力解决群众关注的民生问题的又一德政之举。加快学前教育普及，将成为缩小发展差异、消除贫困的社会系统工程中的重要一环，将极大地提高我国教育的水平和国民整体素质，对实现从人力资源大国向人力资源强国转变的任务具有重要的战略意义。

财力不足：制约学前教育发展的“瓶颈”

导致“入园难”、“入园贵”的原因是多方面的，其中重要的一点是长期以来国家把发展教育的重点放在义务教育上，对学前教育投入严重不足，特别是国家层面没有专项经费用于引导学前教育事业发展和改革，难以有效解决发展中出现的新情况、新问题，宏观调控乏力。长期以来，我国的幼教经费一直只占整个教育经费支出的1.3％左右。发达国家学前教育经费一般占总教育经费支出的3％以上，法国和丹麦分别占到11.1％和10.6％。而且，我国的农村幼儿园和大部分民办幼儿园基本上没有纳入公共财政体制。有限的财政经费又仅仅投向了少数示范幼儿园，由此导致学前教育资源总体规模不足与结构不均衡。

在广大农村地区，学前教育倍受政府部门冷落，举办学前教育的主要责任推向了市场。而且由于市场发育不良，很少有社会力量愿意投资幼儿教育，许多乡镇根本没有幼儿园。即使在有幼儿园的农村地区，由于师资力量薄弱、办学条件差等因素，幼儿接受的也只是低质量的教育。特别是自上世纪90年代中期以来，随着经济体制改革的推进，“公办”性质的幼儿园，尤其是企事业单位和集体办园迅速被关、转、改，取而代之的是主要依靠家长付费且要从中营利的民办幼儿园。还有一个重要因素是，随着社会生产力的发展和人民生活水平的提高，家长对优质特色幼儿园的迫切追求，以及“不让孩子输在起跑线”的攀比心理，使优质公立幼儿园和一些有知名度的私立幼儿园，成了家长们追棒的目标，导致“择园”现象胜过义务教育阶段“择校”。

当然，所有这些问题的存在，并不是国家不重视幼儿教育。党的十七大和十七届三中全会明确提出“重视学前教育”和“发展农村学前教育”的要求。究其根源是穷国办大教育的基本国情决定的，是囿于我国财力的限制。从宏观上看，我国发展教育的一系列政策是系统设计、整体推动、与时俱进、环环相扣、步步深入的。当我国全面完成“普九”任务、实现城乡免费义务教育这一历史性战略目标时，国家及时将战略重点向两极拓展，基本普及学前教育，加快普及高中阶段教育。强调把发展学前教育作为落实《教育规划纲要》的起步之举和重点任务，把解决“入托难”问题作为做好学前教育工作优先选项，乃至推动整个教育事业科学发展的一个突破口。

完善体制：抓住发展学前教育的“软肋”

《教育规划纲要》立足社会主义初级阶段基本国情，把握教育发展阶段性特征，旗帜鲜明地提出要明确各级政府职责，把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。这正是抓住了发展学前教育的关键和“软肋”。所谓“政府主导”，就是说政府有这个责任来推动学前教育的发展。过去一段时间，政府采取措施推进学前教育发展的力度是不够的，有的地方可能甚至就没有把这个问题当作政府责任范围之内来考虑。这次《教育规划纲要》提出要“政府主导”，就是要求各级政府理直气壮地承担起举办学前教育的主要责任。

当然，政府主导不等于说完全由政府出资，目前我国的公共财政还没有能力将学前教育“完全包干”，所以就强调了“社会参与”，就是说社会各方都要关注学前教育的发展。国际上种种研究表明，对学前年龄段孩子的智力开发对人的一生有着非常重要的作用，学前教育是最具有公益性的一种事业，需要全社会的积极参与。

全社会参与就要鼓励和引导民办幼儿教育的发展，实行“公办民办并举”。当前我国民办的幼儿园、托儿所和其他的保教机构在数量上已经超出幼儿教育总量的一半，是一股重要的力量。《教育规划纲要》提出“公办民办并举”，在一定程度上就是肯定了民办教育介入到幼儿教育的必要性，鼓励民办资金进入学前教育领域，同时也采取措施保持学前教育的基本公益性质。

可以说，坚持公益性和着力促进公平，是普及学前教育必须遵循的原则，体制创新是学前教育发展的强大动力。《教育规划纲要》强调，完善办园体制，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园；要求加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助，建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。这为我国幼儿教育的发展指明了方向，我国幼儿教育的发展又迎来新的春天。

《教育规划纲要》还强调，要重点发展农村学前教育，支持贫困地区发展学前教育。采取多种形式扩大农村学前教育资源，改扩建、新建幼儿园，充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园（班），发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用，着力保证留守儿童入园。

围绕发展农村学前教育，《教育规划纲要》提出，2010－2012年，实施“推进农村学前教育重大项目”：支持办好现有的乡镇和村幼儿园；重点支持中西部贫困地区充分利用中小学富余校舍和社会资源，改扩建或新建乡镇和村幼儿园；对农村幼儿园园长和骨干教师进行培训。通过政策导向和项目推动，拉动地方政府对幼儿教育的投入，带动幼儿教育的蓬勃发展。

学前教育是基础教育的基础，是国民教育的组成部分，是重要的社会公益事业。推动学前教育发展、提高学前教育水平，是各级政府的一项重要公共职能。强化政府责任，将学前教育纳入公共服务体系，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，是化解“入园难”的根本保证。