特殊教育困境与发展路径

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一、民办学前特殊教育的重要性分析

（一）实现教育公平的重要体现。1994年世界特殊教育大会通过了《萨拉曼卡宣言》，宣言首次出现了“全纳教育”。“全纳教育”自此成为了特殊教育领域追求的目标，而“全纳教育”的理念恰恰是以教育公平的实现为最终目标。不少学者指出教育公平主要包括三个阶段：第一阶段，起点公平，给予所有儿童平等的入学机会；第二阶段，过程公平，在教学过程中关注学生的差异性需要；第三阶段，教育结果公平，教育结果公平是指评估中关注差异性。［3］因此，可以说教育公平的理念关注个体以及群体的差异性，更加注重对弱势群体的教育，如残疾儿童教育、少数民族教育以及民办教育。民办学前特殊教育的双重属性，首先，相对于公办教育的弱势，公办教育比民办教育享受这更多的资源分配；第二，相对于普通学前教育的弱势，朱宗顺（2008）指出：“特殊儿童是社会的弱势群体，而学前特殊儿童位于弱势的地段，从公平角度看，本应特别关注。”［4］因而，关注民办学前特殊教育、支持民办学前特殊教育是实现教育公平的重要体现。（二）满足残疾儿童早期干预的需要。《中华人民共和国残疾人保障法》第26条规定“要对残疾儿童实施学前教育”。《残疾人教育条例》第12条规定：“卫生保健机构、残疾幼儿的学前教育机构和家庭，应当注重对残疾幼儿的早期发现、早期康复和早期教育。”［5］对残疾儿童进行早期干预对残疾儿童长久发展有至关重要的作用。就个体发展而言，学前期是儿童心理发展的关键期。心理发展的“关键期”理论认为：“人的某种行为和技能、知识的掌握在某个特定时期发展最快，最容易受环境影响。0－6岁是儿童语言、智力和身体其他器官发育的关键期。”［6－7］此外，早期干预的器官用尽废退学说以及器官的功能代偿说表明：特殊儿童需要通过早期干预训练开发器官未丧失的能力以及训练其他可代偿的器官。早期干预同样能够满足特殊儿童潜能开发的教育需求。因而，当前关注民办学前特殊教育符合残疾儿童早期干预的需要，对残疾儿童个体、家庭甚至是整个社会而言均具有重大的意义。（三）关注民办学前特殊教育的重要性。民办特殊教育的产生弥补了公立特殊教育的不足，民办特殊教育补充了公办特殊教育的欠缺的地方，应该说民办特殊教育与公办特殊教育共同组成了完整的特殊教育体系。据相关数据显示，2011年，我国在校残疾学生人数近40万人，残疾儿童青少年入学率为72．1％，其余27．9％很难获得公办学校入学机会。“虽然，有些地方就特殊教育提出了‘零拒绝、全覆盖、多模块、支持性’的城市随班就读工作模式，但那些脑瘫患儿、患严重智障的儿童少年，大多数情况下是被排除在随班就读甚至公办特殊教育学校大门之外的，能够接受他们的只能是民办特教机构”。［8］加之，儿童补偿缺陷的关键期在早期（6岁之前），公立机构的资源有限，民办学前康复机构得到了发展的机会。因此，关注民办学前特殊教育机构，抓住学前教育的关键期，实施有效的早期干预，满足残疾儿童入学需求，民办特殊教育机构有着举足轻重的作用。

二、四川省民办学前特殊教育发展的困境

近年来，对特殊教育教育的关注逐渐增加，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确指出“关心和支持特殊教育”。因此，特殊教育进入社会民众的视线。随着国家对“大众创业，万众创新”口号的提出，民办特殊教育逐渐成为一个不容忽视的群体。但由于没有国家财政支持，民办机构有收费高昂，教师流动性大，教师的整体素质低等问题存在。［9］导致民办特殊教育机构的发展却不容乐观，内忧外患的处境使得它们的发展举步维艰。（一）关注度不足，制约了民办特殊教育的发展。早在2002年的《四川省人民政府关于推进特殊教育改革和发展的意见》川府函［2002］359号就指出：“鼓励社会力量举办各种类型的残疾儿童少年教育、康复机构。”［10］但时至2010年相关官方统计数据仍未对学龄前残疾儿童进行相关报告，相关研究的数据中多见推断性证据。对学前残疾儿童的数据尚且如此，民办学前教育可见一斑。对民办教育的报告仅见民办中小学、学前教育以及民办高校，民办特殊教育彻底边缘化。可以说，相关部门对民办学前特殊教育的关注度相当不足。“中国残疾人联合会等有关部门2003年12月22日公布的一项中国0－6岁残疾儿童抽样调查结果显示：全国约有0－6岁残疾儿童139．5万，每年新增0－6岁残疾儿童约19．9万；3－6岁残疾儿童接受学前教育率约43．92％，其中城市为61．48％，农村为26．41％”。［11］根据全国第二次残疾人抽样调查数据推算四川省约有学前残疾幼儿10万人，占全省各类残疾人总数的1．6％，而其中绝大多数尚未接受学前教育。全省各类幼儿园达10794所，但没有任何一所附设有幼儿园；全省122所特殊学校中，附设有幼教班的不足10所，就读的幼儿大约500人，占全省学前残疾幼儿总数的0．5％。［12］推算的数据限于公办特殊教育学校、幼儿园，民办学前特殊教育并未得到相关人员的关注。目前四川省人口8262万人，全省学前残疾幼儿10万人，成都市1572．8万人，成都市学前残疾幼儿约2万人，但成都市教育局显示特殊教育学校（中心）共接收学生1601人。因此可推断四川省学前残疾幼儿，一部分滞留家中，相当一部分进入民办学前特殊教育机构。未有统计数据显示表明民办学前特殊教育再次受到了“边缘化”的待遇。除此之外，目前我国学界对民办特殊教育的关注微乎其微，中国知网关键词“民办特殊教育”检索仅15条相关文献，扩大范围检索显示138条结果，其中未有任何一条与四川省民办特殊教育相关。对民办特殊教育的关注尚且不足，民办学前特殊教育的关注甚是欠缺。（二）外部管理失范与内部管理不规范并存。按照现行有关规定，民办学校或者教育机构的合法化，教育行政部门可以审批，劳动部门可以审批，审批后民政部门登记，民办学前康复机构也可在当地残联登记。因此，当前民办学前特殊教育机构存在着多头登记的情况。因此，相关研究显示：“民办特殊教育机构多头登记的情况，重审批、轻管理服务等问题依然相当严重。全省尚未建立健全对民办教育机构的督导评估制度，缺乏对民办教育进行评估的权威中介机构，导致督导和评估乏力，制约了民办教育的发展。”［13］民办学前特殊教育“民办”与“特殊教育”的双重特殊性成为了政府管理中被忽视的群体。政府部门管理失范使得相当一部分的民办学前特殊教育机构“无家可归”。“学校管理行为规范性欠缺，以及内部竞争的不平等和无序，也极大地阻碍了四川省民办教育的发展”。［14］内部管理的不规范同样制约了民办特殊教育机构的发展。对同类省市的相关研究，发现民办学前特殊教育机构内部人员分工不明确，导致机构合伙人之间不能各司其职；日常管理规定不规范，缺乏相应的约束机制。从而导致机构内部矛盾丛生，教师抱怨连连。此外，民办特殊教育机构主要是家族成员构成的核心团队，企业式的管理难以在管理上有所突破和创新。因此，可以说内部管理不规范是民办学前特殊教育包括四川省民办学前特殊教育在内都存在的问题。（三）发展滞后与不均衡并存。总体而言，四川省民办教育发展相对不足。一方面，相对于公办教育，民办教育作为弱势群体整体发展不足与民办幼儿园的发展强劲并存。成都市教育2012年统计数据显示：截止2012年9月，民办小学在校生占全市小学在校生总数的10．04％；民办初中在校生人数占全市初中在校生总数的21．63％；民办普通高中在校生占全市高中在校生总数的13．04％。民办幼儿园在园儿童占全市在园儿童总数的64．75％。［15］由此可推测，民办学前特殊教育作为民办教育的一部分发展不足，民办特殊教育被数据排除在外，侧面反映出当前民办学前特殊教育发展的滞后性。但是与民办幼儿园的发展相一致，以及民办学前特殊教育作为对残疾儿童早期干预的机构发展远超于民办特殊教育整体的发展。另一方面，四川省民办教育整体发展相对于全国民办教育的发展滞后与省内各区域发展不均衡并存。正如相关文献所说：“中西部老少边穷地区的民办教育和东部发达地区相比就显得捉襟见肘、步履维艰，表现为：教育经费馈乏，教学条件简陋，教师待遇低下，教育对象素质不高。四川省民办教育水平远远低于全国平均水平。”［13］与此相应，相关数据显示2008年仅北京市就有69家民办残疾人康复机构，北京市残联公布的2017年度北京市民办残疾儿童康复服务定点机构就有66家，可推算2017年北京市有至少120家左右的民办残疾儿童康复机构。但四川省近10年也未有相关调查数据，表明了民办学前特殊教育的发展滞后。同时，四川省区域内各地级市以及城乡发展不均衡。成都市作为四川省的政治、经济、文化中心，教育发展领先势头势不可挡，而其他区域的发展则相对落后；此外，地区的文化传统和教育价值观也是也使得不同区域间民办教育的发展不均衡。［16］与此相应，四川省民办学前特殊教育的发展依然存在着“都市集中”现象，成都市是民办特殊学前特殊教育发展的重要区域，各地级市发展相对不足，达州市目前仅1家民办学前教育机构。“四川省是农业大省，全省622．3万残疾人中农村残疾人数达484．19万，占全省残疾人总数的77．81％”，［17］城市残疾人口约为138．11万，占22．19％。按照全国3－6岁残疾儿童入学比例推算，四川省城市残疾儿童入学人数约84万人，农村地区约为127．87万人，城市与农村入学残疾幼儿数量差距悬殊。由此可见绝大多的残疾幼儿基本分布在农村地区，而这些地区大多经济发展落后，在很大程度上制约了农村地区民办学前特殊教育事业的发展。城市地区经济发达，有利于教育发展的资源雄厚，民办特殊教育的发展良好势头与农村地区民办特殊教育发展受限形成鲜明对比。（四）师资双向不足，流动性大。相关数据显示2010年四川省在校残疾学生41839人，特殊学校7979人，特殊学校专任教师1478人，师生比1．5：5．4，按师生比1：3的要求计算，专业教师缺口达1180人。2010年四川省幼儿园师生比为36：1，远远高于21：1的要求。因此，特殊教育学校、幼儿园教师数量严重不足，可见民办学前特殊教育的教师数量也远远不足。2012年章永等人对四川省特殊教育教师现状调查数据显示，四川省特教教师59．23％来自非特教专业，学历结构中之前中专毕业占62．66％，职后42．06％为专科，45．06％为本科，可见特殊教育领域中教师专业知识有待提升。公办特殊学校师资双向不足，民办特殊教育学校师资则更加严峻。［18］对民办学前特殊教育师资的调查表明，民办学前特殊教育由于体制的原因，教师学历低且从未接触过特殊儿童的人员进入特殊教育行业，充当特殊儿童的康复教师。“相当一部分教师从来没有接受过特殊教育理论与实践方面的训练，甚至连阅读有关特殊教育方面的书籍也非常少”。［19］因此，四川省民办学前特殊教育存在着数量与质量的双重不足。教师流动性大是民办学前特殊教育的另一大问题。四川省特教教师职业倦怠属于中等强度，特教教师个人成就较低，情绪衰竭达到了比较严重程度，同时教师主观幸福感水平较低。Fried－man（2000）职业倦怠程度与离职意向显著增相关，特教教师的职业认同对其离职倾向有负向预测作用。［20］因此，可推断相当一部分四川省特教教师存在职业倦怠的问题，由此产生的离职倾向严重。加之，民办学前特殊教育的体制弊端，教师社会地位低、待遇差决定了其难以留住教师，教师队伍极不稳定。

三、四川省民办学前特殊教育的发展路径探析

（一）外部支持，政府为先。首先，制定有利于民办学前特殊教育发展的政策。在解读相关条例和政策的基础上，制定符合地方特点，有利四川省民办学前特殊教育发展的政策。根据2017年9月1日起执行的《民办教育法》，明确民办学校与公办学校具有同等的法律地位。民办特殊教育学校的办学自主权及其他合法权益受法律保障，享有与同级同类公办幼儿园同等的招生权、经营权、管理权。［21］亦可借鉴其他省市相关经验出台符合地方特色的政策，如北京于2008年出台了民办残疾人服务机构管理暂行办法，明确制度与社会组织职责。第二，落实《第二期特殊教育提升计划（2017－2020年）》的相关规定，加快政策出台。教育部等七部门关于印发《第二期特殊教育提升计划（2017－2020年）》的通知教基〔2017〕6号明确指出：鼓励和引导社会力量兴办特殊教育学校，支持符合条件的非营利性社会福利机构向残疾人提供特殊教育。积极鼓励企事业单位、社会组织、公民个人捐资助学。［22］目前四川省尚未有专门的有关民办学前特殊教育办学的规章制度，以至于办学不规范、多头登记等问题层出不穷。健全管理机制，加强对民办学前特殊教育的规范化管理，建立健全对民办学前特殊教育的评估和督导机制。第二，加大对民办学前特殊教育资金支持。相关职能部门依据《民办教育法》相关规定，出台支持民办学前特殊教育发展的资金支持政策。建议政府通过补贴、基金奖励、捐资激励、购买服务等多形式调动社会力量来开办与发展民办学前特教机构，增加社会及个人力量办学的积极性。此外，可借鉴走在特殊教育发展前沿的北上广地区经验。比如通过政府购买服务的方式支持民办学前特殊教育机构的发展。再如通过评估建立定点民办学前康复机构的方式逐步推进对民办学前特殊教育的资金支持，同时相关职能部门的评估能够增加同类行业间的良性竞争，以促进民办学前特殊教育行业的有序发展。第三，建立四川省民办学前特殊教育的资料库。针对目前对民办学前特殊教育的关注不足，相关职能部门需要从关注民办学前特殊教育入手，补充完善民办特殊教育相关数据资料，建立起民办学前特殊教育以及入学儿童的相关数据库，以便相关领域人员工作的顺利开展。在资料库建立的基础上着力开展调研和评估工作，全面了解四川省学前残疾儿童现状及民办学前特殊教育的准确数据，以便稳扎稳打推进民办学前特殊教育的发展。组织专人团队对民办学前特殊教育的调研，关注学前特殊儿童以及民办学前特殊教育的切实需要。以残联为先导，登记调研学龄前残疾儿童，尤其是农村残疾幼儿以及民办学前特殊教育机构相关信息，既能有针对性地为学龄前残疾儿童提供入学机会和相关服务，也最大限度支持民办学前特殊教育的发展。（二）内部突破，旁敲侧击。首先，转变办学机制，灵活办学，拓展生存空间。民办教育的主要办学模式有：自我积累型、企业投资型、资源整合型、改制运行型、两权分离型、资源扩张型、联合办学型、民办公助与公办民助型。目前我国民办学前特殊教育属于民办非营利机构，多数为自我积累型，少数具有一定实力的逐渐转变为民办公助。因此，四川省民办学前特殊教育机构在未全面发展的情况下，率先转变发展思路，转变办学机制，整合多种办学模式，拓展内部生存空间。第二，健全管理机制，内部管理不规范、管理效率低、责任推诿是制约民办学前特殊教育机构发展的瓶颈。因此，四川省民办学前特殊教育机构的发展需要建立健全管理制度，权责分明的同时权力下放。此外，灵活管理机制，改教师聘用制为股份制，实施民主管理，鼓励教职工为机构发展建言献策，激发员工的主人翁意识。第三，建设师资队伍，确保质量同时保持师资队伍稳定性。四川省民办特殊教育机构可通过待遇、职业发展、感情和人格多种方式稳住师资。其一，领导者应切实关注一线教师的要求，在合理范围内满足教师的诉求；其二，给予教师发展空间。打破家族式的管理框架；其三，满足教师专业成长的需求，给予岗前和职后培训。（三）拓展资源，共谋发展。首先，加大社会宣传，拓展资源网。民办学前特殊教育机构负责人应积极组织开展一些活动，参与社会。利用媒体的力量，让机构合理曝光，以增加机构的知名度。通过合理的宣传拓宽资金来源渠道，争取社会资源的引入，如社会捐赠、社会服务项目；同时能够引导全社会关注残疾人，树立正确的残疾观。第二，合作共赢，同类型民办学前特殊教育机构之间加强联系和协作，组成行业联合甚至是组建行业协会。民办学前特殊教育机构通过行业联合定期开展教学、学术研讨、合作交流等方式促进行业整体水平的提高，同样以组织的名义的向市政府提出建议能够争取到更多的政府支持。第三，与家长展开有效合作。从残疾儿童个体来看，早期干预最有实施的是教师与家长的通力合作，家长对残疾儿童的教育康复有着巨大的作用。从民办学前特殊教育行业发展来看，经费是保证机构运营的重要资本力量，而学费则是主要的收入来源。因此，家长对民办学前特殊教育机构的发展作用不言而喻。因此，机构与家长展开有效地合作，定期开展家长培训、与家长进行个案研讨、成立家长委员会是民办学前特殊教育机构长远发展的重要出路。

作者:童琳 单位:四川文理学院