社区教育政策体系优化分析

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【摘要】目前我国社区教育政策发展态势良好，但存在社区教育政策执行弱、业务开展散、经费投入少、服务质量劣、工作衔接差等问题，亟需从科学谋划、严格管理、强化共享以及将社区教育融入国家治理体系和治理能力现代化的战略高度全面优化社区教育政策体系。

【关键词】社区教育;政策体系;优化

一、社区教育政策发展态势

自20世纪80年代探索中国特色的社区教育发展方式和途径至今，已从自发走向自觉、从无序步入有序，从活动型转向制度型、实体型、网络型和规范型，从模仿型、经验型转为原创型、科研型，实现理论研讨、实践探索、资源整合、共建共享。(一)政策引领。2014年以来，我国相继出台《关于推进社区教育工作的若干意见》《关于推进学习型城市建设的意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《关于进一步推进社区教育发展的意见》《老年教育发展规划(2016—2020年)》《关于办好开放大学的意见》等文件，提出“要整合资源、建立健全城乡一体的社区教育，成立县区、乡镇街道和村级社区三级办学网络;各省市研究制定依托开放大学、农业广播电视学校、职业院校、社区科普大学设立社区教育指导机构，统筹指导本区域社区教育工作;实现县级社区教育全覆盖”。在这些政策引领下，我国初步建成了“党委领导、政府统筹、多部门配合、多方参与”的社区教育治理体制和运行机制，形成了适宜当地实际的社区教育组织架构和办学网络。如湖南建成了“覆盖城乡、布局合理、机构健全、保障有力、管理科学、开放灵活、城乡一体”的市、县、乡、村四级全覆盖的社区教育服务机构，囊括学历补偿教育、职业技能和生活服务培训等。(二)展现优势。社区教育是社会发展和时代变革的产物，是社会工作的一部分，其特殊价值和社会功能在于能够“把矛盾化解在社区、把稳定落实在社区、把和谐构建在社区、把幸福惠及于百姓”。我国在融合原有学校、家庭和社会教育形式及借鉴国外先进经验的基础上，积极发展社区教育，着力促进人的全民发展，满足和解决社区居民各种教育需求和社会问题，凸显了社区治理作用。主动融入社区教育与人的终身发展、区域治理和全民小康目标，成为社区建设的重要组成部分和有效途径。现已形成了成熟的模式，呈现出期待的正态分布势态。(三)规范运行。有些地方已加强立法，出台条例。如福建、上海、河北及太原、宁波等省市相继颁布终身教育促进条例，要求建立“议事、论证听政和健全评议工作，民情恳谈、小区(院落)自治制度”，规范完善村规民约和居民公约;《成都市社区教育促进条例》成为全国首部社区教育立法;威远县为终身教育立法成立了多个部门组成的领导小组。广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、深圳、大连、青岛、宁波、厦门15座副省级城市均出台“社区教育促进条例”。2020年3月27日，海南社区教育大学在海南广播电视大学挂牌成立，成为全国首家省级社区教育大学;海南省社区教育指导中心也于同日成立。(四)形成模式。一是政府统筹型。政府牵头，教育、科技、文化、卫生、经济、公安等部门和工青妇等社团组织统筹协调从大都市到区、街道及居民社区全覆盖的社区教育。该模式权威性高、统筹性强、覆盖面广。二是军民共建型。驻军重地和拥军优属城市的军民双方共出“人钱物”。这种优势互补、共商共建、互惠互利的社区教育拉近了军民文化生活，密切了鱼水情谊。如贵阳市将学校、操场、图书馆、电脑室等资源向社会和军营开放，部队将不涉密的内部体育、娱乐、教育和荣誉室等设施为居民共享。再如南京边防总队军民矫正教育培训基地定期向雨花台社区矫正对象提供军事训练、心理辅导、爱国主义等特色主题帮教活动和法制教育，助其重塑身心，树立正确的三观。三是学校辐射型。利用学校教育、文化和人才等优势向社会教育、家庭教育及其他社会事业扩展，推动教育社会化。有“幼儿园→小学→初中→高中”“学校教师→教育孩子→带动家长→影响社会”等小手拉大手式社区教育，也有电大系统、中高等职业教育(以学校所在地辐射周边社区及围绕当地产业服务)和成人学校(以乡镇为单位辐射村组及社区)等形式。如上海、江苏、浙江、福建、河北、四川等17个省市依托开放大学系统建立了社区教育指导服务中心;湖南岳麓区西湖街道龙王港社区学院采取“区校共建”模式，依托湖南师范大学优质的教育资源与办学经验，开展职业技能培训、素质修养等课程，让市民在家门口就能入学;天津、太原和重庆九龙坡等22个国家开放大学第一批社区教育实验中心均有健全的机构、人员和投入;2016年5月设立“湖北社区教育指导中心”，十堰、咸宁、宜昌、随州、黄冈和荆州等市电大及潜江和仙桃等省直管市均获得“社区教育指导中心”授牌。［1］四是政府购买型。政府通过项目外包、委托管理形式，评估验收后购买服务或奖励经费。如广东省吸引企业、行业相关专业社会组织以及民办服务机构参与社区教育;湖南省鼓励自然人、法人或其他组织，通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、设立社区教育基金等方式捐助社区教育项目或举办社区教育机构，并依法享受有关政策优惠。

二、政策及执行中的问题及原因

(一)政策执行弱。一是观望等待。思想认识高，但没有结合本地实际实质性开展社区教育教学模式和运行机制探索。二是落实不力。对国家层面重大会议及党和国家领导人讲话的落实情况毋庸置疑，但对于部办委局要求易打折扣;省市层面在转发七部委和九部委文件出现两个极端，部分省市至今仍没有转发《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》。三是立法不齐。仅有少数省市出台终身教育立法条例。缘于政府长期缺位，多地通过人大议案、政协提案呼吁立法和大力发展社区教育，政府却一直没有作出回应。(二)业务开展散。一是地域不均衡。直辖市、一二线城市异常繁荣。如北上广深杭特大型城市发展势态非常好，其政策、文件、经费保障有力;上海活动已由丰富多彩的量变向质变转化;广州老年开放大学实现“教育+休闲+娱乐”普惠式老年教育后，向课程开发、教材出版、师资建设及宣传推广的“教育+出版+互联网”新模式延伸，实现了从广州市区到基层城乡社区的全覆盖和质量提升;主题包括老年人生艺术课堂、老年智能生活、青少年心理健康、乡村振兴、融合教育、职业技能培训、岭南文化等，目前线下服务上万人次，线上超过四十万。二是差距比较大。三四线城市已大面积推展并结合当地人力资源、地域状况、民族特色、风土人情等挖掘传承社区教育，但东部与西部、沿海与内地、少数民族与汉族边远山区反差大。三是两极分化多。县城、街道办事处、乡镇和最基层的村委会或居委会是开展社区教育的重心，但社区教育发展受制于当地经济基础、上层建筑、人文素养等外界客观因素。(三)经费差别大。一是足额预算配备。一线城市“北上广深”，新一线城市成都、杭州、重庆、武汉、西安、苏州、天津、南京、长沙、郑州、东莞、青岛、沈阳、宁波和昆明，尚处三线城市的省会和所有直辖市、江苏、浙江、福建、山东和五个自治区的全境经费充盈。如上海包括外来人口每人每年20元、北京按照常住人口每人15元、大连人均10元，还有20万—50万元甚至更多专项经费;以区位好、资源优、设施全、活动多、档次高形成了优势越来越明显的马太效应。二是有经费缺口。如湖南、河南、山西和陕西等省每人每年2—5元，只能根据划拨经费多少及轻重缓急排序。三是缺预算有补偿。社区教育分布在大中城市边缘地段;有的依部门工作重心划拨一点、有的从教育附加给一点、有的从文明及魅力城市创建中拨付。四是教育机构自筹经费。这些地区或者单位经济条件相对较好、领导善谋事、能干事、爱干事、会创新。如湖北社区教育的标杆十堰电大切合“三产三农及三生”实情开辟了十几个试点，通过先行先试的方式推动和服务当地社会经济发展。异途同归，经费取决于有没有终身教育立法、明确的编制机构和经费预算，以及当地经济发展状况、领导重视程度和所处特殊地域或民族特色。(四)服务质量劣。一是认识差异。绝大多数都在竭尽探索实践、全面推广，也有地方举棋不定、观望等待，认为没必要再强行植入社区教育。二是思维定势偏差。人们常习惯于上行下效式工作作风，对行政命令式事项或唯一把手指令马头是瞻，对没有考核指标的工作漫不经心。三是庸官懒政。个别庸人当官怕出错、怕担责或追责，有的疲于应付作表面工作、有的以文件落实文件。人是生产力中最活跃的因素，解放和发展社会生产力，必须充分通过指令、精神、物质乃至科学的制度和考评机制调动积极性。(五)工作衔接差一是推诿扯皮，不作为。在不同行业协调中、在下级寻求上级出台政策或经费事务中，很多部门的担当精神、创新能力不足。二是出工不出力，慢作为。下个文、盖个章、出个场，遇事推诿。三是配合不到位，难作为。耗费过多时间和精力协调琐碎小事令人心力交瘁，政商环境和公仆精神有待提高。

三、优化社区教育政策体系

(一)融入国家战略。将社区教育融入国家战略，通过社区展现我国现代化治理体系和治理能力。一是构建防控长效机制。以社区为阵地、以教育为抓手，构建重大疫情及突发事件防控长效机制。加强最基层、最具体、最基础的事务性管理，形成“学校治理、单位治理、社区治理、公共治理”和“学校人、单位人、社区人、公共场所人”两个阵地，进而规范行为、解决问题、化解矛盾、促进公正、应对风险、保持稳定。［2］如“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用……使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”为全世界赢得一个多月的“机会窗口”，为全球疫情防控示范了中国方案，分享了信息和成功经验。二是统筹均衡协调发展。通过地域间东部沿海发达地区与西部贫困落后地区联姻，如扩大“东西部社区教育联盟结对活动”成果;辖域内城市带动农村，如推广“全国学习型城市建设联盟成员城市”和“中部省会及先行的市州与本省县区结对”数量;项目中成熟品牌，如“中国成人教育协会社区教育数字化学习联盟”“i-实验室项目”“终身学习品牌项目”以及“百姓学习之星”等方式，形成城乡均衡协同发展。三是把党支部建到居民小区。党员干部主动沉入“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体，时刻展现共产党员先进性，让干部在危难时刻看大门、党员为困难群众运送物资成为和平时代的新常态。四是建立专兼结合的队伍。征集稳固的义工队伍，定期对社区干部、网格员、下沉社区的党员干部和志愿者进行知识更新和技能培训;以“知法懂法用法”规避法盲蛮干和枉法，明白最基层最具体的社区工作“第一讲情、第二讲理、第三才讲法”，要晓之以情、动之以理。五是确保后发优势。社区教育进展迟缓的后进地区大可不必盲目跟风，应切合自身实际兴利除弊、有所为有所不为。选择能落地生根的经验，在别人走过的路上开辟新路;规避先行者验证过的误区，讲原则守规矩，不做冒险或无为模仿，度身定制特色路径。(二)科学谋划体系。1.国家层面高屋建瓴，顶层设计从国家发展战略和长治久安的角度出发，出台社区教育相关条例、法规、政策和文件，分清轻重缓急、界明相关部门责权利关系，推广普及有理论研究、经试点探索、已形成经验的社区教育。督导各级政府把社区教育纳入当地文明创建和年度业绩考核之中，与文明城市、文明单位评选挂钩，与一把手绩效考评相连。2.部委局办各自侧重，协同发力一是科学分工与协作。查处各自为政和推诿扯皮等内耗现象，达成纵横交融效应，即在纵向层级落实方面自上而下一条线一以贯之，逐层监督;在横向联络方面有主有次，同心协力一条心、一举多得。二是形成立体交叉管理模式。通过社区网格“落脚”到社区教育大学、学院、中心和工作站，形成层层推动、环环相扣的全域社区教育建构，以“承办单位”牵头当地开展社区教育。3.省市县乡逐级落实，拾遗补缺经验表明，政府进位与政策到位是社区教育健康发展的生命线。一是成立领导小组。建议各地由一名常委任社区教育领导小组组长，协调整合部门联动机制、保障场地与设施，制定具体的建设及考核指标体系;由编办核定当地社区教育大学机构代码、确定人员编制，由财政将人均不少于6元/年的社区教育经费列入常规年度预算。二是查摆落实不力的层级政府。排查未转发文件和未出台《XX省(市区)终身教育促进条例》的层级政府，让市州县区深度融合、齐头并进，乡镇社区统筹发展、落到实处。(三)规范操作过程。1.自发性自发性是社区教育的源动力，要鼓励、引导、发现和包装推广经典社区教育项目及活动。依文件要求和既定方案，对标对表逐项核查落实，在方针政策与法规贯彻实施过程中追本索源，不走样、无差错、零失误、零容忍。调动主观能动性，依托基层工作人员和志愿者自发组织百花齐放的社区教育。2.有所为社区教育要切中关键。如威远县以党的方针政策为抓手、以活动为载体、以提高素质为核心、以社会治安与稳定为目标，对社区刑满人员进行矫正教育，打造了“学习型、和谐型、稳定型”的社会治理新模式，成了全国社区教育实验区;新疆等少数民族地区以民族团结和稳定为基石，以学校和社区教育资源为依托，建立“五爱五老教育阵地”(爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义，老党员、老专家、老教师、老战士和老模范)做实关工委工作，为普及普通话、提高儿童人文素养、增强书香社区以及中青年传承传统手艺和配套一带一路做各类转岗培训。3.不干涉要鼓励、引导、拔高、推广基层社区教育活动，不越位错位和喧宾夺主，不替基层组织作决定。让社区礼堂、党员课堂、流动公堂、宗室祠堂、综治论堂、道德讲堂、技能殿堂成为居民安全体验、提升素养与技能的大课堂，辅以摄影沙龙、书画苑、合唱团、舞蹈对、健康之友、留守儿童关爱之家等载体，将居民“柴米油盐酱醋茶和琴棋书画诗酒花”高效衔接、融为一体。4.敢担当与最基层打交道看似繁枝末节，实则细微之处见精神。个别“年轻化、学历高、见识广、雄心大”的基层社区干部无论知识结构、现代意识还是国际视野均令人钦佩，却因过于“怕出错、怕出事、怕担责、怕追究”而少年老成，处处思葸不前、瞻前顾后，因不懂融洽沟通而让老百姓敬而远之，严重败坏了党和政府形象。该现象警示我们在选拔、培养、锻炼和使用干部过程中要善于放手、敢于亮剑，严格把握失误与失职、敢为与乱为等界限。让干部真正把群众放在心里，甘于让老百姓为其评功立传。在推行容错纠错机制中鼓励干部大胆创新，让“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”蔚然成风，让善谋、善为、善行、善戒，能作为、敢作为、想作为、有作为，以及无私、无畏、无愧、无悔者天地宽。(四)凸显特色共享1.做当地特色资源推动社区教育机构与当地综合服务中心、科普e站等设施统筹联动与信息共享，探索可持续发展的地域特色资源。实现确保有、力争优、横向沟通、纵向衔接的“从学前教育到老年教育、从学校教育到社区教育、从学历教育到非学历教育、从素质教育到技能培训、从城市市民教育到乡村农民教育”，形成“全员、全程、全域、全面”的开放式终身教育体系，搭建“人人乐学、时时能学、处处可学、事事有学”的终身学习公共资源平台，实现“学习意识普遍化、学习行为终身化、学习体系社会化、学习形式科学化”的泛在学习。2.做社区教育品牌湖南以职教中心、电大、农业广播电视学校、科普学校、乡镇农校为“根据地”建立学习服务圈，开启图书馆、科技馆、文化馆、博物馆、体育场馆等公共设施免费开放优秀品牌模式。以此为鉴，挖掘资源，整理信息，既回归原貌的复古，也融入时代与现代化元素，将县区、乡镇及村落的特色地域、风土民俗作成当地社区教育品牌资源，通过实物和电子等多种媒介将“文字、图片、录音、视频”编辑提炼后成文出书、辑集成册，迎合现代人们学习阅读习惯与获取资源方式。3.线上线下共享延伸一是线下实践。完善社区教育资源共享和公共服务平台，集聚整合优质资源并精准推送，探索“互联网+社区教育”学习服务模式和可持续发展的资源开放共享机制。线下社区教育要围绕人口老龄化、社会稳定、重大疾病防控以及突发安全事件开展理实相生的研究，将社会性需求向个性化需求偏移，并贯穿于社区教育制度化、体系化发展历程。抢抓国家、省市社区教育活动周、特殊政策、重大事件等契机，利用大公司做公益、搞促销、做宣传等机缘;以实物、图片为主呈现红色教育、消防观摩演练等实践基地，以举办讲座、展览展示、科普教育、异地交流等方式共享成果。二是线上共享。“我国9．04亿网民已习惯无处不在的网络生活，8．97亿手机网民使用手机上网比例高达99．3%”，［3］未来人们学习需求的空间将随着科技推进无限拓展。必须借助万物互联互通、5G网络、大数据、区块链、人工智能、虚拟现实和人机交互技术，实现资源及信息的唯一性和共享性，减少层层建设网络平台和雷同信息，通过线上传播当地特色和引进外地文化。三是空间拓展。随着全纳教育兴起和社会转型的深入，社区教育也要在时间与空间维度上延伸。以特色资源和多元化学习形式，满足居民“生活、闲暇、旨趣、交往、健康”等需求所延展映射的谱系时空。［4］(五)打通全域教育智造时代打破了传统意义上的界限，社区教育与全域教育不再局限于学校，而是遍布全域时空。但学历教育与非学历教育融合发展机制未健全、规划不完善、政策没保障，须通过学分银行打通二者关隘壁垒。［5］一是以学分银行耦合社区教育机理。要以“学分银行”服务体系、成果目录、相关标准、学习档案、转换规则、网上服务等要素与各培训机构、成人学校、网络教育、技校中职及高专职业教育(1+x证书)、本科及研究生教育有机结合、互融对接和转化互认，实现各类教育之间课程纵向衔接和横向学分顺逆转换。［6］二是以学分激发全民参与社区教育的积极性。要发挥“学分”价值聚合、成果转换、成效评价等功能，让无用之学变得有用，让内发所学变得有趣。以学分对接量化社区教育成果，让学习成为不由自主的自觉，让教育成为生命不息的使命。三是以公用公允的标准打通全域教育。以公开公平公正公认的“计量标准”，保证学习成果相互认证、等值转换替代和积累换证，使学校与机构、学历与非学历、知识与技能、全域教育和社区教育在“个人信息、学习过程、成果积累、资源共享”等各项管理实现一站式、能闭合的生态循环系统。［7］

四、结束语

总之，社区教育得益于终身学习思潮推动、得益于学习型社会实践、得益于科技衍生和技术更迭。我们应以社区为单位，调配共享即有资源、挖掘开发潜在资源，让各类教育资源自治共享。

【参考文献】

［1］尹友光，陈富坤，杞娜娜．社区教育发展现状及应对策略探讨［J］．职业，2011(9):107—108．

［2］马峰．在疫情大考中不断推进社会治理现代化［J］．理论导报，2020(2):4—5．

［3］中国网民规模突破9亿人均每周上网30．8小时［EB/OL］．中新网［引用日期2020-04-28］．

［4］白昊．成人学习需求的异化特征及发展趋势探析［J］．成人教育，2020(3):6—10．

［5］汤丹阳，郭大勇．学历教育与非学历教育融合发展:清华大学继续教育服务学科建设发展探索之路［J］．成人教育，2020(3):73—76．

［6］厉毅．学分银行服务学习型乡村建设的功能和路径选择［J］．中国职业技术教育，2020(9):82—87．

［7］黄娥，吴南中．以学分银行优化社区教育管理研究［J］．成人教育，2019(2):30—35．

作者:陈富坤 吴易雄 陈佳 单位:1.十堰广播电视大学社区教育学院 2.山西农业大学公共管理学院 3.湖北广播电视大学社区教育学院