农民工教育培训立法综述

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农民工已成为我国经济社会发展的重要力量。然而,随着我国经济发展和社会的进步,产业不断升级,农民工文化素质差、职业技能低的问题日益凸显,并越来越成为影响农民工自身和社会经济发展的因素。对农民工进行教育培训已成为一个意义重大而又普遍存在的问题,同时,根据我国相关法律,享受教育培训是农民工的一个基本权利。但是,在中国社会转型加速、金融危机而引发的经济发展振荡的情况下,农民工教育培训面临经费短缺、教育培训组织虚弱和管理监督混乱等多方面的问题。为提高农民工教育培训效率,提升农民工职业素质和技能,保障农民工教育培训权利,满足全面建设小康社会的需要,在依法治国的战略下,必须加强农民工教育培训立法,使农民工教育培训有法可依。

一、农民工教育培训立法的必要性

当前影响农民工教育培训的核心因素有以下几方面:

第一,农民工教育培训责任承担机制问题。农民工教育培训工作是一个涉及跨地域、多主体和多部门管理的复杂问题。因此,首先建立多元投入体制,政府、企业和个人分担教育培训成本;其次需要开发多种培训途径,依托社区教育,大力发展农村职业教育,利用城市职业学校的优势,以及校企结合,定向培训等;[1]此外,还要建立开展指导性培训、职业素质技能培训和岗位培训相结合的有效培训机制等等。而完成有关农民工教育培训上述机制构建的核心问题是责任承担的主体问题,一般说是由政府和企业共同承担。但是,对于农民工教育培训承担主要义务的政府和企业之间的关系并未理顺,存在管理职权和责任相互交叉的问题。因此,不仅不利于提高教育培训效率,反而容易出现利益纷争而责任相推的情况。当前,需要进一步明确农民工输出和输入地政府、企业在农民工教育培训方面的责任义务,强化农民工教育培训实施主体及责任义务。

第二,农民工教育培训经费筹措、使用和管理机制问题。教育培训权是农民工劳动权利的重要内容,也是农民工劳动权利实现的保障,政府必须进行职业培训,创造一切条件以扩大教育培训规模,满足劳动者获得职业培训权利的要求。[2]因此,2003年9月,农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部在《2003—2010年全国农民工培训规划》中明确规定,农民工培训经费实行政府、企业和农民工个人共同分担的投入机制。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。用于补贴农民工培训的经费要专款专用,提高使用效益。建立健全多方经费投入机制,明确政府承担经费投入为主,企业承担经费为辅,积极引导农民工在自身接受教育培训上做适当费用投入为补充,以保证教育培训工作实施的经费需要。但是,如何建立和健全经费管理与使用机制,做到专款专用,努力提高资金使用率,仍需要不断探索。大量而长期的财政经费的投入和企业的教育培训支出必须纳入法律规定,才能得到强制执行,实现农民工教育培训资金保障的“硬约束”。

第三,农民工教育培训监督机制问题。根据农民工自身素质和需要,以及社会各行业对农民工素质和技能的要求,实施相应的教育培训是实现农民工教育培训权利的关键环节。各地教育行政部门理应成立专门机构,负责监督农民工教育培训的具体实施过程,对有关承担该项任务的教育培训单位加强管理与考核,努力采取各项措施,积极推进农民工教育培训工作的贯彻落实。解决上述三个问题的关键是加强政策的制定和法律制度建设。但是,农民工培训政策的制定是一个复杂的政治过程,而农民工本身对培训认知的问题、培训利益集团对培训政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍,以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在,使得政府的农民工培训政策反映不出农民工的利益,也不符合资源的有效配置。[3]为了强化农民工教育培训机制的构建和运行,必须通过多方努力,加强立法,制定《农民工教育培训法》,确实保障和实现农民工教育培训的权利,努力提高农民工教育素质和技能,促进“三农”问题的解决。

二、农民工教育培训立法的基础

(一)农民工教育培训立法的现实基础

农民工教育培训问题是我国经济和社会转型中的一个重大的、长期存在的、影响面极广、涉及多个利益主体的复杂问题。廉价而数量庞大的农民工劳动力是成就中国30年改革开放伟业的重要因素之一,据中华全国总工会数据,2008年初,我国农民工工会会员总数超过6000万,预计2008年新增农民工会员1000万人以上,农民工会员总数达到7000万人。农民工在我国第二产业从业人员中占58%,在第三产业从业人员中占52%,已成为支撑我国工业化发展的重要力量。[4]但是,长期以来,广大农民工缺乏与不断升级的产业发展和飞速发展的社会相适应的素质和技能的教育培训。来自中华全国总工会数据表明,我国农民工的平均年龄为28•6岁,在我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%,接受过初级职业技术培训或教育的占3•4%,接受过中等职业技术教育的占0•13%,而没有接受过技术培训的高达76•4%。[5]因此,对广大农民工进行教育培训成为中国社会发展中的一件大事。但是从社会学的角度看,低下的社会地位使其受教育权利无法得到保障;微薄的经济收入使其无力承担培训的费用;频繁的职业变动使企业和单位不愿为其提供教育和培训;落后的思想观念使社会和其自身认识不到学习的重要性。[6]因此,农民工教育培训问题十分严重,现实对农民工教育培训立法提出了强烈的要求。

(二)农民工教育培训立法的法制基础

农民工教育培训立法有着坚实的制度基础。《宪法》第四十二条第三款规定,国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练;第四十六条规定,中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。因此,接受教育是农民工的一项宪法性权利;而对农民工进行教育培训,也是国家和政府的一项宪法性义务。《劳动法》第三条、第五十五条、第六十六条至第六十九条等,都规定了劳动者接受职业培训权利。因此,农民工也有享受企业培训的权利。据《劳动合同法》的相关规定,在企业,农民工有接受教育培训的义务。此外,《职业教育法》第三条、第五条和第六条也规定了国家开展职业教育的义务和公民接受职业教育的权利。总之,根据《宪法》、《劳动法》、《劳动合同法》和《职业教育法》的规定,与农民工教育培训直接关联的主体有三类:农民工、政府和企业。其中,政府和企业都有对农民工进行教育培训的义务。这些规定为《农民工教育培训法》的制定奠定了坚实的法制基础。在此情况下,2004年中华全国总工会也提出了制定《农民工权益保护法》的立法建议。

(三)农民工教育培训立法的政策基础

2003年9月,国务院办公厅转发农业部等六部委提出的《2003—2010年全国农民工培训规划》的通知(国办发[2003]79号),要求各省、自治区、直辖市人民政府贯彻执行。《2003—2010年全国农民工培训规划》中说明了规划制定的背景,阐述了具体的指导思想和原则,明确了培训的目标和任务,提出了推进农民工培训的政策措施等。2004年开始,由农业部、财政部等六部委共同启动,实施“阳光工程”等,开展农村劳动力非农职业技能培训。国务院2006年《中国农民工调研报告》(2006年4月出版)以及《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)。中共中央统战部和建设部联合下发了《关于实施“温暖工程李兆基基金建筑业农民工培训”项目的通知》(统发[2007]7号),尤其是为应对金融危机对我国经济的影响,稳定农民工就业局势,提高农民工职业能力,增加就业潜力,国务院办公厅印发了《关于切实做好当前农民工工作的通知》(国办发[2008]130号),要求各地人民政府和国务院各部委采取切实措施,加强农民工职业教育和技能培训,促进农民工就业。2009年1月7日,《人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部关于实施特别职业培训计划的通知》(人社部发[2009]8号)中将“对失去工作返乡的农民工开展实用技能培训”作为积极组织开展四类培训之一,并强调尽快研究制定特别职业培训计划实施方案。为此,教育部于2009年2月20日下发了《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》(教职成[2009]5号),进一步重申了农民工教育培训的重要意义和提出了相应措施,等等。都不同程度地对农民工教育培训提出了相应的规定,为农民工的教育培训给与了政策支持。由于农民工教育培训问题是一个重大、持久存续、涉及多元利益主体和多维利益关系并且影响面广的现实问题,在有坚实的法律和政策基础的条件下,应该加强立法,以克服现行立法和政策太抽象、缺乏可操作性的不足。

三、农民工教育培训法的核心内容

制定《农民工教育培训法》的关键是明确和确立立法目的和立法原则,在此基础上,构筑《农民工教育培训法》的体系。

(一)《农民工教育培训法》的立法目的

《农民工教育培训法》立法目的应该是:为了提高农民工职业技能和现代文化素质,向农民工提供及时、便捷、合适、高效的教育培训服务,保障农民工教育和培训权利的实现,充分发挥农民工在中国特色社会主义经济和社会建设中的作用,促进社会和谐,根据《宪法》和相关法律制定本法。具体有以下三点:第一,提高农民工职业技能和现代文化素质。只有具备一定程度的职业技能和现代文化素质,广大农民工的劳动权利才能得到基本的保障和维护。因此,提高农民工的职业技能和现代文化素质是《农民工教育培训法》的直接、基本的立法目的。第二,保障农民工教育和培训权利的实现。《农民工教育培训法》必须综合调整实施农民工教育培训中所涉及的多元利益主体之间的利益关系,合理地把农民工教育培训负担分配给不同的义务主体,构建农民工教育培训中政府、农民工和企业三方互动机制,向农民工提供及时、便捷、合适、高效的教育培训服务,有效解决农民工教育培训问题,最终保障农民工教育和培训权利的实现。第三,促进社会和谐。农民工是我国社会转型中出现的新型社会群体,他们是中国社会中一个横跨工人与农民、工业与农业、城市与乡村的新型群体和力量,是社会和谐的保障力量。只有通过教育培训,掌握了职业技能,提高了文化素质,他们才能够充分地投身到中国特色社会主义经济和社会建设中,才能够促进社会的和谐发展。

(二)《农民工教育培训法》的立法原则

第一,坚持对农民工进行义务教育培训的原则。农民工输出地政府、输入地政府和企业免费对农民工进行教育培训;农民工输出地政府和输入地政府应该建立鼓励农民工参加教育培训的机制,补贴和奖励农民工参加教育培训。接受培训期间,农民工可获得不少于输出地和输入地居民最低生活保障线的生活补贴;农民工输出地政府、输入地政府和企业可对农民工接受教育培训的情况进行等级评价,发放相应的证书;农民工应该主动联系当地政府接受教育培训,主动要求企业对其进行培训等。第二,坚持农民工输出地政府、输入地政府和企业三位一体的联合义务主体原则。农民工输出地政府侧重一般性的职业素能和常识教育,农民工输入地政府侧重专门职业素能和常识教育,企业侧重具体工作岗位技能培训;农民工输出地政府侧重成立专门组织或委托当地职业技校、成人教育学校对农民工进行教育培训,农民工输入地政府侧重委托企业或专业职业技校对农民工进行教育培训,企业是农民工教育培训的主要基地,农民工输入地政府是对企业进行监管监察;农民工输出地政府履行教育培训所输出农民工义务的方式是资金和劳务相结合,农民工输入地政府履行教育培训输入农民工义务的方式主要是资金,企业履行教育培训农民工义务的方式主要是劳务为主,资金为辅;农民工输入地政府是农民工教育培训的主要义务主体、输出地政府次之、企业再次之。政府委托企业对农民工进行教育培训的,要直接按照接受教育培训的农民工人数并结合实际开销确定拨付费用。第三,坚持农民工教育培训信息互通的原则。农民工输出地政府和输入地政府建立农民工接受教育培训信息联通机制,为企业提供查询和信息反馈平台;企业可把本单位接受的农民工通过信息联通平台上报政府,申领教育培训补贴;通过信息联通平台,两方政府和企业可对接受教育培训的农民工进行分类、分级教育培训。避免重复教育培训和教育培训补贴的重复拨付或错位拨付。第四,坚持教育培训资金承担与教育培训实施相分离,二者相互监督。制定新型农民教育督导评价标准,坚持督政与督学相结合、全面督导与专项督导相结合。[7]政府是教育培训资金的主要承担者,专门教育培训机构或企业具体实施教育培训;政府对专门教育培训机构和企业具体实施教育培训的情况进行监管;企业和专门教育培训机构有权代表农民工对政府不拨付、或不按时拨付、或不足额拨付教育培训资金或补贴及其他妨碍农民工接受教育培训的行为,对政府提出质询、行政复议或行政诉讼。

(三)《农民工教育培训法》的基本框架

《农民工教育培训法》应该遵循以下立法思路:第一章,总则。包括立法目的和立法原则。第二章,农民工教育培训的义务主体。主要是农民工输出地政府、输入地政府和企业三类主体。此外,根据《宪法》中公民受教育的权利和义务相统一的规定,农民工也是义务主体之一,义务承担的式主要是资金的提供、培训任务承担和教育培训的监督管理。第三章,农民工教育培训实施。主要包括教育培训内容的类型化及其分工,即教育培训分为常识性、引导性和现代文化素质性教育培训;职业技能和素质教育培训和具体岗位教育培训,这三类教育培训内容分别由哪些主体承担。此外,具体的教育培训实施主体有哪些等。第四章,农民工教育培训保障与监督。成立国务院农民工教育培训协调委员会,设立国务院农民工教育培训协调办公室,具体办公地点可以设在教育部职业教育与成人教育司,组织实施《中华人民共和国农民工教育培训法》;拟订全国农民工教育培训工作的改革与发展规划;指导与管理农民工教育培训的有关工作;承办国务院农民工教育培训协调委员会的具体工作。主要负责教育培训经费的筹措、使用和管理的监管;教育培训的监督等问题。第五章,法律责任。包括作为教育培训义务主体的各地、各级政府所要承担的不作为法律责任、相关行政人员因不当行政行为所要承担的法律责任、具体教育培训实施主体不履行教育培训义务所要承担的行政责任和民事责任等。第六章,附则。

四、农民工教育培训法律保障的架构体系

农民工教育培训问题十分复杂,属于全民性质的继续教育范畴。农民工培训虽然有了党和政府宏观政策的支持与保障,但是农民工培训政策还没有细化,开展培训的许多具体工作尚无政策支持,如培训工作由多部门实施,缺乏统筹规划等。[8]因此,站在建设学习型社会以及和谐社会的视角,必须构筑多层次的制度保障体系,而不是制定一部《农民工教育培训法》就行了,要分层分级落实,直至实现农民工职业技能和现代文化素质的提高。实现此目标,具体应该构建三个层次的法律保障体系。第一,根据上述立法目的和立法原则,由全国人民代表大会或其常委会制定《农民工教育培训法》。明确农民工教育培训义务主体、经费筹措、教育培训组织实施和相应的监督管理体制。第二,根据制定出的《农民工教育培训法》,国务院要制定《农民工教育培训法实施细则》;各省、自治区、直辖市要制定《农民工教育培训条例》。要划清中央和各地方在农民工教育培训义务分担方面的关系;划清各个部门之间的协调职权和责任。第三,根据上述法律法规,以地级市或省辖县为单位,制订具体的教育培训计划,制定中央、省、地级市、县四级资金组合拨付体系。总之,第一和第二两方面属于高层次的农民工教育培训法律制度保障,主要解决教育培训负担的分配问题,全社会农民工教育培训资源的协调和配置问题;第三方面属于较低层次的农民工教育培训制度保障,主要解决教育培训的具体执行问题。