强化继续教育立法工作思索

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继续教育出现于上世纪50年代,它最早从美国开始,约十年后发展到欧洲国家。继续教育的兴起和形成,有其深刻的政治、经济、科学技术、社会等方面的原因。随着经济的发展,继续教育越来越受到各国的普遍关注和高度重视,并成为现代教育体系的重要组成部分,成为专业技术人员队伍建设和人才资源开发的重要途径和手段。

一、我国继续教育发展历程和规模现状

我国的继续教育起步较晚,1979年5月,我国代表团参加了在墨西哥召开的第一次世界继续工程教育大会。随后,“继续教育”这一理念由清华大学的张宪宏教授介绍到国内,由此“继续教育”一词正式在我国开始出现。1980年,我国制定了《关于积极开展在职科技人员专业继续教育工作的意见》。《意见》从教育方针、内容、经费来源、组织等各个方面对于我国科技人员的继续教育做了原则性规定,它标志着我国继续教育的发展有了实质性的突破。1984年11月,我国国内第一个继续教育的专业化组织“中国继续教育工程协会”成立。1985年国家教委批准清华大学成立继续教育学院,这标志着我国普通高校继续教育正规化办学的起步。随后西北工业大学、北京理工大学等院校也相继成立了继续教育学院。1986年,我国又将继续教育列入到“七五”规划中,此后,继续教育在我国得到了蓬勃的发展并为社会发展和经济建设做出了重大贡献。1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》就建立与完善终身教育体系以及努力为公民接受终身教育创造必要条件等做了明确的规定,确立了终身教育的法律地位。2002年11月党的十六大报告把建设学习型社会作为全面建设小康社会奋斗目标的重要内容,提出要“形成全民学习、终身学习的学习型社会,促进人的全面发展”。现以2006年至2008年度教育部《全国教育事业发展统计公报》为例来说明我国继续教育的规模。1•高等教育的学历教育规模从表1可以看出,2006年成人高等教育在校生占全部高校在校生总数的23•18%,2007年占21•75%,2008年占21•34%。连续3年成人高等教育在校生人数都稳定地占到全部高校在校生总数的20%以上,成人高等教育业已成为高等教育大众化的重要支撑之一。2.成人培训的非学历教育规模从表2可以看出,非学历教育的成人培训有效地扩大了我国的教育资源,为数以万计的成人提供了继续接受教育培训的机会。从上述统计资料我们可以看到,在近30年的时间内,我国继续教育事业发展迅速,逐步形成了具有中国特色的继续教育体系并且初具规模,成为终身学习的一个重要支撑。发展继续教育既是我国社会主义现代化建设的客观要求,也是加快高等教育大众化进程的重要举措。

二、我国继续教育立法现状

我国现有的继续教育相关法规政策主要包括相关国家法律、地方性法规、国务院部门规章、地方政府及部门规章等。相关国家法律是指由全国人民代表大会通过并颁布的法律文件,比如1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》第一次从法律上规定了所有专业技术人员有接受继续教育的权利和义务。《教育法》第四十条规定“从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务,国家机关、企业事业组织和其他社会组织,应当为本单位职工的学习和培训提供条件和便利”,以及《职业教育法》和《劳动法》中对我国公民或职工进行职业培训的规定等。地方性法规是指由拥有立法权的地方人民代表大会或地方人大常委会通过并颁布的继续教育相关法规。目前,这一类法规主要是以地方(省、自治区)继续教育条例的形式呈现。比如,1989年我国第一部由地方人大通过的继续教育专项法规———《天津市专业技术人员继续教育规定》。目前我国有天津,北京,福建,重庆等12个省级行政区制定了继续教育地方性法规。国务院部门规章指国务院下属部门部务会议或委员会会议决定并由部门首长签署公布的继续教育相关规章,比如1995年11月,人事部颁布的《全国专业技术人员继续教育暂行规定》,对专业技术人员接受继续教育提出了要求。2007年9月,人事部、教育部、科技部、财政部联合印发《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》,要求加强继续教育法制建设,建立完善相关管理制度,推进专业技术人员继续教育工作的制度化和法制化。尽管我国继续教育相关法规政策已有很多,但是目前我国还没有国家层面的、专门针对继续教育的法律或国务院行政法规。大部分法规政策属于政府规章或部门规章,法律效力不高。大多数地方政府和行业主管部门没有对企事业单位及专业技术人员在继续教育中的权利、义务、时间、内容、经费、保障措施等做出明确而有力的规定,对继续教育办学机构的管理也不够明确。全国虽有12个省市已颁布了继续教育法,但因约束机制尚未健全,有法不依的现象仍然存在。我国规定职工教育经费为工资总额的1•5%,但实际上有相当多数的单位不能实现。

三、国外继续教育立法经验

自20世纪60年代以来,世界继续教育发展的一大趋势表现为继续教育的法制化管理。它标志着继续教育已由初始阶段的自发状态上升到由国家法制管理的高度。美国早期继续教育的主要法律依据是1966年11月3日由联邦政府颁布的《成人教育法》(theA-dultEducationAct)。该法案站在解决实际问题的角度,系统规定了美国成人教育的目的、任务、师资培训、管理体制及经费筹措等具体要求,确立了美国成人教育的法律地位,为美国继续教育的开展奠定了良好的基石。其中对继续教育经费的来源做了具体部署,《成人教育法》规定,由州推行拨款计划,授权联邦政府教育总署署长拨款给各州以开展成人教育。当一个州的成人教育计划获得批准后,该州即可获得基数为15万美元的资金,外加按州内能参加学习的成人数而确定的一部分拨款,各州再把这些拨款分配给参与推行这个计划的各地学区,公立或私立机构,社会组织和学校。另外,为了加强专职成人教育教师队伍建设,《成人教育法》规定,联邦拨给每州的款额中必须有一定的数额用于培训已从事、即将从事这项工作的人,使其成为能推行本法规定的计划的专业人员。再以英国为例,1944年英国议会颁布著名的《巴特勒法案》,该法案从法律上确定了成人教育的地位及国家的管理体制,把英国公共教育体系分为初等教育、中等教育和继续教育三个相互衔接的阶段,其目的是重新组织全国的教育,形成一个完整的体制,归教育部统一领导。1957年英国颁布的《继续教育条例》规定,政府有向工人教育协会开设的成人教育课程提供资助的责任。英国政府对成人教育经费问题高度重视,做出了大量具体规定,力图保证成人教育经费来源,多次在立法中明确成人教育的经费问题。如1992年颁布的《继续教育和高等教育法》规定:英国的专门机构———继续教育拨款委员会负责继续教育的经费,继续教育经费总数的3/4或4/5来自于该拨款委员会,以做到专款专用。从以上两国的继续教育立法经验我们可以看到,从法律上明确成人教育的地位和管理体制是成人教育立法的重要内容和必然趋势,而要真正促进成人教育的发展,必须在此基础上通过立法保证成人教育的经费来源。这是各国成人教育立法最核心的问题之一,也是保证国家有效调控成人教育的前提。

四、对我国继续教育立法相关问题的思考

我国成人教育发展与国外一些国家特别是西方发达国家相比还存在较大的差距。因此,借鉴英美等发达国家的经验,通过立法促进成人教育事业发展是我们必然的选择。贯彻依法治国,必然要求我们要依法治教,依法规范和保障成人教育的发展。

现提出具体建议以加强继续教育立法工作:

1•增强立法的可操作性可操作性就是指成人教育法律法规对成人教育的实际问题应做出明确的规定,促进问题的解决,而非纯粹的理论罗列和法理说教。目前我国成人教育立法的内容往往停留在宏观层面上,没能真正对成人教育的具体问题做出具体法律规定,宣示性的内容较多,实际的操作性不强,这严重损害了法律的权威。很多条款带有“号召”、“鼓励”之意,使这些法律在实施中变成了“软法”或“宣传资料”。如《中华人民共和国教育法》第41条规定:“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施,为公民接受终身教育创造条件。”第15条规定:“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。”而对成人教育实施的责任部门和机构的建立、成人教育和终身教育的资金筹集等等,几乎没有触及,法律规定与现状之间尚存在巨大的落差。今后在成人教育立法中应当尽量克服此类立法的弊端,立法中应当对成人教育的具体实施部门、监督机关、财政投入主体、投入比例、教师资格的培训等实际问题做出明确规定,对不能履行职责的部门或个人的处罚或处分机关、处罚方式等进行明确的约定,唯此,才能使法律法规得到真正的落实,才能发挥其应有的作用。

2•适应社会经济和成人教育快速发展的需要,尽快制定我国的《成人教育法》虽然成人教育与其他类型的教育存在交叉关系,但把成人教育归到其他法律,会使本来就脆弱的成人教育更容易被忽略,不利于其健康发展。目前虽有12个省市,自治区有了专业技术人员的继续教育法,但全国人民代表大会或人大常委会没有专门的继续教育法律。因此,当前迫切需要建立继续教育的专项法律,制定继续教育发展的战略目标。明确公民参加继续教育的权利和途径,对继续教育办学机构、教学设施、经费来源、师资人员等做好详细规划,最大程度地保证公民参加继续教育的可能性。

大力推进继续教育立法应该成为保障我国继续教育顺利健康发展的一项基础性的重要工作。“若不加快单独立法的步伐,以通过法律的形式及在法律的基础上来对成人教育的各种关系进行调整和规定,无疑将会使成人教育的发展受到限制,甚至会出现无章可循、无法可依的混乱局面”。因此,制定一部独立的、体现中国成人教育特色的《成人教育法》,既是成人教育顺利发展的需要,又是迈向学习化社会,构建终身教育制度必不可缺的步骤。