简议教育公平的制度计划

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当前，我国处于重要的社会转型时期，党和政府高瞻远瞩地提出了建设和谐社会的奋斗目标。从某种意义上讲，教育公平问题的解决与否将极大地制约着和谐社会建设事业的顺利进行。针对这一问题，社会各界献计献策，想出了很多的办法，政府也采取了多项教育救助措施，取得了较好的效果，但要想根本解决这一问题，还需要从制度上加以创新。本文尝试着从宏观的制度建设的角度来破解这一难题。

一、教育公平的内涵及其存在的问题

享有平等的受教育权是公民的法定权利，但在实际生活中，由于各种原因导致的各种各样的教育公平问题却一直存在。教育公平，从社会学的角度看，是指受教育机会的均等。它包括3方面的内涵:一是起点公平；二是过程公平；三是结果公平。按照这一理解，我们可以从三个方面来考察教育公平存在的问题。

首先，从教育起点公平来看，存在着四个方面的突出问题:一方面，由于受我国社会的城乡二元结构制约，农村学校与城市学校在硬件设施、教育教学设备、教师队伍素质、文化氛围等方面存在较大的差距，而这些差距，就使农村学生与城市学生处于不同的起跑线上。另一方面，我国地域间经济、文化差距比较大，如东南沿海地区与中西部地区相比，无论是经济实力还是文化科技发展水平，都有很大的差距，给教育所提供的资源与条件差距也很大，从而使不同地区间的教育质量存在着很大差距，这也造成了不同地区的学生处于不同的起跑线上。第三方面，由于观念上的歧视或认识上的偏见，绝大部分普通学校拒绝接受有特殊教育需要的学生，使其中一部分有能力在普通学校学习的学生的受教育权受到侵害。另外，即使在同一地区、同一城市，由于优等教育资源分布不均，在义务教育阶段，大、中城市中普遍存在着“上好学校难”的现象；偏远农村地区，由于受教育布局调整学校大多集中在较大的村镇的影响，学生上学的成本存在较大的差距。

其次，从教育过程公平来看，最突出的问题表现在升学机会不均等。主要表现在三个阶段:第一阶段，小学升初中时，由于受户籍限制，划片招生就近入学存在着不合实际之处。如，许多行政、事业和企业单位的行政隶属关系与实际居住地教育行政区划不完全一致、流动人口的子女户籍与实际居住地教育服务机构要求不符等，这就使部分孩子的入学、升学成为难题。第二阶段，初中升高中，由于是非义务教育阶段，受应试教育的影响，各个层次的高中入学竞争异常激烈，加剧了升学机会的不公平。第三阶段，受高考制度的影响，各地区的学生上大学的机会尤其是上重点大学的机会差异巨大。每年出现的“高考移民”现象，正是这一问题的反映。

再次，从教育结果公平来看，主要问题集中表现在就业方面，受经济发展状况、用人制度等各种因素的影响，大学生就业难已经成为一个社会问题，急待从制度创新方面加以破解。

二、教育救助制度的不足

针对上述教育公平的种种问题，社会各界人士也献计献策，想出许多办法，采取很多措施，以解决这些问题，其中最有影响的就是教育救助制度。教育救助最初是指国家、社会团体和个人为保障贫困学生获得受教育机会从物质、资金等方面所提供的援助。后来，教育救助的对象逐步扩展到流动人口子女、残障学生、女性学生和少数民族地区学生等弱势群体，救助的形式也从物质、资金救助扩展到教学条件救助等形式，教育救助的涵义也发生了变化，主要“指政府或社会采取各种手段和措施，保障教育弱势群体享有公平的教育”。

教育救助制度在解决教育公平问题上取得了很大的成绩，但由于其本身的局限性，不能从根本上解决教育公平问题。其不足之处主要表现在:

1.教育救助具有临时性和随意性

在现实生活中，教育救助往往具有临时性和随意性，存在着有钱就救助，没钱就不救助的现象，所采取的措施也缺乏长远性，这就难免使教育救助有形式化的危险。

2.教育救助的对象主要针对的是义务教育阶段的学生

教育救助的对象最初是针对义务教育阶段的贫困学生的，所以，在人们的观念中仍然把义务教育阶段的贫困学生作为教育救助的对象，而忽视其他的教育弱势群体的救助，更忽视贫困地区或教育薄弱地区的救助，使教育救助具有济贫的特点，而缺乏制度化的安排。

3.教育救助侧重于物质或资金的援助，缺乏精神方面的援助

在现实生活中，教育救助的形式大多停留在物质或金钱的援助，缺乏对救助对象施以精神的关怀。文化隔阂、道德冷漠、情感麻木、心理不相容等隐性的社会排斥也是造成教育公平问题的重要因素，“关注社会‘软’环境的改善，上下一致、共生共荣、道德自觉、彼此感恩、心理相容的文化心理氛围也是教育救助的题中应有之义。”

4.教育救助不能从根本上阻止教育公平问题的产生

教育救助更多地是对现实生活中由于各种原因产生的教育公平问题进行救助，为已经产生的问题寻找出路。但教育救助无法阻止新的教育公平问题的产生，要想从根本上解决这一问题，还必须从更高层次的制度创新上下功夫。

三、全纳教育与教育公平

正如前面所说，教育救助制度虽然在解决教育公平问题上取得很大的成效，但它不能根本上阻止教育公平问题的产生，只有从制度创新上进行新的思考，用全新的理念来破解教育公平问题，才能从根本上解决这一难题。实现教育公平，保障全民教育的顺利实现是人类社会的美好理想，为此，1994年，联合国教科文组织(UNESCO)在西班牙的萨拉曼卡召开“世界特殊需要教育大会:入学和质量”(WorldConferenceonSpecialEducation:AccessandQuality)，在大会通过的《萨拉曼卡宣言》中正式提出了“全纳教育”(inclusiveeducation)的概念。全纳教育的基本精神概括起来主要有以下几点:一是强调每个人都拥有平等的受教育权利；二是尊重每个人的个性；三是主张机会均等；四是强调教育民主，强调合作；五是强调接纳，反对歧视和排斥。

全纳教育主张要对普通教育进行全面的改造，为所有儿童(包括为特殊需要儿童)提供适合自身需要的教育服务，使每个儿童都可以在学校里受到教育，并能取得成功的学习经验，通过课程的调整和安排，对资源的有效组织和利用，以及社区的合作来保证教育质量，彻底打破了普通教育和特殊教育之间的界限。其“最终目的是为了建立全纳社会和实现全民教育”。因此，用全纳教育的理念对现有的教育进行全面的改造，建立全纳教育体系是解决教育公平的有效途径。

四、教育公平的制度安排

根据对教育公平内涵的理解，结合全纳教育的基本理念，我们可以通过三个方面进行制度上的完善与构建，破解教育公平问题。

(一)教育起点公平的制度安排

1.加大学校硬件设施的建造、改造力度，实现校园硬件设施的标准化。

为了解决教育硬件资源分布不均问题，我们可以尝试对现有的学校硬件设施进行改造，按照统一的标准进行建设，无论是城镇还是农村，使学校的硬件设施和办学条件基本上处于同一水平，这样无论学生在哪个学校入学，他所享有的教育硬件资源都是一样的。当然，这个建设标准，应该是城乡统一的，也是动态的，要符合社会发展的要求和人才培养的需要。

2.尝试实行教师公务员制度，实现教师全国范围内流动。

为了解决教育师资分布不均问题，我们可以尝试实行教师公务员制度。教育是公共领域，教师是从事公共事业的人员，只有把教师纳入公务员制度，才可以实现教师全国范围内(最起码是省域内)的定期流动，彻底改变教师资源分布不均的问题。

3.按学生实际居住地就近入学，打破城乡户籍的限制。

破解教育起点公平，最重要的措施还是按学生实际居住地就近入学，取消借读费，允许学生根据需要自由转学，打破城乡户籍的限制。

(二)教育过程公平的制度安排

1.以救助促全纳

通过对教育起点公平问题的解决，教育过程公平问题之一主要集中在因贫困失学问题上，在解决这一问题上，教育救助制度可以发挥独特优势，我们可以采取“以救助促全纳”的指导思想，对这一问题进行解决。现实生活中，救助贫困学生的办法和措施非常多，如“春蕾计划”、“助学贷款制度”、“国家奖学金制度”、“希望工程”等，都可以发挥应有的作用。

2.对高招制度进行彻底变革

教育过程公平之二主要集中在受高等教育机会均等方面，要解决这一问题，就需要对现行的高考制度进行根本的改革。我们可以进行这样的尝试，实行统一的国家统考分数线、省里会考分数线和学校复试三位一体的高考模式，根据学校的办学水平和性质，分别规定全国统一的分数线。如北京大学等类似的属于国家公办的一类重点大学，入学条件必须是达到国家规定的统考分数线，并且通过学校的复试，或者以省里的会考成绩作为国家统一的分数线依据。地方大学以省里会考成绩为主要录取依据，再通过学校复试。依此类推，让所有考生在同一标准上来竞争，而不是现在的把某大学的招生指标分配给不同的省。这样，就可以解决高考制度带来的负作用。

(三)教育结果公平的制度安排

教育结果公平问题解决的关键在于建立公平、公正、公开的用人制度。一方面，我们坚持对现行的人事制度进行改革，本着公平、公正、公开的原则，任人唯贤；另一方面，加大人事制度方面的廉政建设，强化监督，打击用人腐败，创设良好的人事制度改革环境。当然，用人制度改革是一个复杂的系统工程，限于本文的主题，不是讨论的重点，只是从教育结果公平的角度粗浅地探讨一下解决的思路。

当然，制度方面的破解只是为教育公平问题的解决创设一个平台，除此之外，还要在学校内部乃至全社会，进行“构建平等、无差别、无歧视的教育环境”，这既是全纳教育的基本精神，又是教育公平的要求。