剖析农村教育质量困境与破解思路

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摘要：农村教育面临的许多质量困境都与农村学校的“小”有关。在小规模学校中，许多农村教育问题表现得更加清晰。从目前来看，农村小规模学校教育质量困境主要表现在教师数量超编与素质困境、经费总量不足与效率困境、学校办学条件达标与更新困境、课程门数开齐与小科困境等方面。针对这些问题和农村小规模学校教育质量提升的各种有利条件，我国可以采取以下策略促使农村小规模学校教育的发展：从多个维度核拨小规模学校教育经费；建立学校编制底线和“走教”政策；平等地考虑提高小规模学校教师素质；推进农村小规模学校标准化建设；尝试农村小规模学校的学制改革。

关键词：农村教育；学校布局；小规模学校；教育质量

建国后，为扩大入学机会，我国农村形成了乡镇办初中、村办小学的农村义务教育学校布局，这种学校布局也为农村义务教育普及作出重大贡献。由于这种学校布局和其他义务教育普及措施得力，到2007年底，我国“普九”人口覆盖率达到99％。在普及义务教育的过程中，我国农村城镇化在逐步深入，计划生育政策在农村地区也取得了一定成效，这使农村在校学生数量不断减少，农村出现了一定数量的小规模学校。小规模学校暴露出来的一个重要问题是教育质量低下，从义务教育均衡发展和有质量的教育公平视野看，农村小规模学校教育质量问题应该成为农村教育中的—个重要问题。

一农村小规模学校教育质量困境

从道理上讲，如果大规模学校和小规模学校是一种有价值倾向的政策选择，并且选择大规模学校和选择小规模学校具有相同方便性，那么，大规模学校和小规模学校应该是各有利弊的。但是，农村小规模学校往往是由于许多客观原因形成的，因此，它不是因为考虑到小规模学校的优势而进行政策设计的产物，而是客观条件下被动形成的。而且在教育实践中由于缺乏对小规模学校优势的挖掘，农村小规模学校可能的教育优势并没有展现出来，农村小规模学校的质量困境表现得愈加明显。

(一)农村小规模学校教师数量超编与素质困境

教师是学校教育质量的核心影响因素。教师对农村学校教育质量的影响可以从两个维度加以描述。即学校教师数量和素质。农村学校教师的数量一般是根据国家规定的师生比配置的。对于农村小规模学校，特别是超小规模学校来说，按照国家师生比配置教师，一般都会超编，但从农村小规模学校教学需要看，还显得不足。从教师素质分布看，师范毕业生的选择倾向和在职教师的流动倾向影响着农村小规模学校教师的整体素质水平。有中小学教师资格的毕业生，一般优先选择大城市学校，然后是中小城市学校、县镇学校，最后是农村学校。在农村学校校际间作出选择，教师往往也不倾向于选择处于偏远地区的小规模学校。在农村中小学执教的教师特别是优秀教师，也不同程度地存在由偏远地区小规模学校向其他农村学校流动、由农村学校向乡镇学校流动、由乡镇学校向县城学校流动的倾向。这种倾向加剧了农村小规模学校教师的素质困境。

(二)农村小规模学校经费总量不足与效率困境

学校经费是基于理想学校规模假设进行配置的。农村小规模学校由于远离理想学校规模标准，学校经费总量明显不足。这种不足与农村小规模学校难以产生规模效率有着直接关系。农村小规模学校在经费总量不足的同时，面临经费使用的效率困境。以我国北方甲乙两所小学为例，两个小学都有六个年级，每一个年级都是单班，甲小学每班有45人，乙小学每班有15人。冬天给两个学校买(分)煤，如果按照人数拨经费(分煤)，乙小学得到的煤量是甲的三分之一，而实际上甲乙两个小学用煤量是相同的。这样一来像乙小学这样的小规模学校，由于许多支出项目的经费不能随着学生数量的减少而减少，经费总量如果按生均标准进行配置就显得严重不足。从经费使用效率来看，有一个理想规模问题，当学生数量低于这个理想规模时，学校经费使用效率就会随着学生数量减少而降低。尽管对于理想学校规模并没有达成精确一致，但是农村小规模学校的学生数量是远远低于理想学校规模的，农村小规模学校经费使用效率偏低。

(三)农村小规模学校办学条件达标与更新困境

在义务教育普及过程中，国家和地方对农村义务教育学校办学基本条件及标准有一定的要求。在我国提出普及九年义务教育的政策要求后，绝大多数农村义务教育学校先后完成了“普九”验收。农村学校的办学条件达到了国家和地方规定的标准。但是，由于小规模学校教育资源使用效率较低，而农村地区教育投入又有限，当学校教学设施和办学条件老化时，学校很难更换教学设施和更新办学条件。特别是在农村出现了许多空巢学校，农村小规模学校的存留很难预期时，有限的教育资源更不会选择投入小规模学校。小规模学校教育资源使用效率相对较低和小规模学校撤留难以预期这两个问题，使农村小规模学校办学条件达标后又陷入办学条件达标与更新的困境。特别是在办学标准要求不断提高、办学条件和教学手段日益陈旧的情况下，保持办学条件达标与教学手段更新面临更多挑战。

(四)农村小规模学校课程门数开齐与小科困境

当普及任务完成后，义务教育面临的两个重要任务是提高质量和促进公平。这两个任务，可以一言以蔽之，即实现有质量的教育公平。有质量的教育，从课程实施层面看，就是课程不仅要能开齐，而且要能上好，即要同时满足“开齐”和“上好”的双重要求。而对农村小规模学校而言，课程开齐面临很大困难，许多学校一个教师教若干不同学科，教师面临专业提升的困境。特别是面临课程改革时，教师同时上若干不同科目的新课，讲懂每门新课程都很吃力，讲好当然就面临更大困难。因此，对许多小规模学校来说只能抓大放小，小科得不到应有的重视，教师在努力对所教各门课程熟悉后，也只能就一个科目进修，进行专业提升，其他所教课程只能保证有时间教，而不能保证教好。特别是在一些超小规模的学校。由于优先配置语数等大科教师或教师数量有限，小科课程方面出现教师难以胜任和无法开齐等现象，出现了小科困境。

二农村小规模学校教育质量提升的潜力

从农村经济社会发展和农村教育发展的现状看，农村小规模学校呈现出来的问题的解决面临重大挑战；而从我国经济社会发展战略和教育政策看，这些问题则是发展中的问题。因此，在正视农村小规模学校呈现出这些问题的同时，我们也必须认识到教育发展成就为解决这些问题提供的人力资源基础。“以县为主”的教育管理政策为解决这些问题提供的政策空间以及国家经济发展成就和相应政策为解决这些问题提供的社会环境。

(一)教育人力资源的储备与农村教师岗位吸引力的增加

近年来，我国高等教育得到飞速发展，从1998年到2008年，我国高等教育毛入学率已从9.8％提高到23.3％，高等教育在学规模由不到800万人增加到2907万人，规模居世界第一。我国高等教育的大发展为我国农村教育发展提供了人力资源储备。在高等教育为农村教育发展提供了相对充足的人力资源储备的条件下，农村教育对高校毕业生的吸引力就成了优秀高校毕业生选择农村义务教育教师岗位的瓶颈。目前，农村教师岗位的吸引力在不断增加。但是，在一些偏远农村地区，小规模农村学校办学条件仍然存在一定差距。农村教育下一步的建设重点之一是提高农村小规模学校的师资水平，改进农村小规模学校办学条件。

(二)“以县为主”的农村教育管理政策的政策空间

“三级办学，两级管理”的教育政策框架下，“村办小学、乡(镇)办初中”的农村义务教育办学格局，使学校之间共享教育资源受到教育管理模式的限制。“以县为主”的教育管理体制打破了教育资源条块分隔的格局，为提高农村小规模学校教育质量提供了政策空间。在“以县为主”的教育管理体制框架下，农村小规模学校的教育资源配置可以放在县域内通盘考虑，从“有质量的教育公平”的发展立场，考虑到小规模学校教育资源使用效率的衰减，可对小规模学校进行有倾向性的教育资源配置，实现小规模学校学生与其他学校学生在教育过程层面的公平。

(三)“惠农”的宏观社会政策实践与农村的全面发展

从教育自身看，农村教育的吸引力取决于农村教育自身的发展水平，而说到底农村教育的吸引力是由农村的吸引力决定的。目前，我国已经进入到“以工促农、以城带乡”的发展阶段，随着各项“惠农”政策的推进，农村经济社会环境发生了许多重要变化。农村经济社会环境的改善正在不断增加着农村的吸引力，同时，也增加了农村教育的吸引力。而且在一些地方农村的吸引力和农村教育的吸引力形成了良性互促。但是，在一些农村地区特别是偏远农村地区，经济社会环境仍然存在一定差距。这些差距给这些地区的农村义务教育发展带来了一定的负面影响，给偏远农村地区小规模学校带来了更加严峻的挑战。现阶段，我国应该充分利用“惠农”的宏观经济社会政策，促进偏远农村经济社会的全面发展，以增加这些地区农村的全面吸引力。

三农村小规模学校教育质量提升策略

目前，提高农村小规模学校教育质量面临前所未有的机遇。提高农村小规模学校教育质量需要抓住机遇，创造条件，把提高农村小规模教育的可能性变成现实。全面科学合理地提高农村小规模学校教育的战略设计是把这些可能性变成现实的必要举措。

(一)从多个维度核拨小规模学校教育经费

人们理所当然地从“小”去理解小规模学校的特点，但是小规模学校并不是什么都小，什么都少的。一个小规模学校接受上级例行检查的次数不会少，小规模学校中一个学生数量很少的班级的用电量、取暖费不会少。因此，小规模学校按学生配置教育经费存在一定问题，政府应该从多个维度核算和拨付小规模学校教育经费。计算小规模学校的经费，可以从三个层面进行：从学校层面计算学校作为—个单位与其他学校同等承担的费用，如接待费、电话费、报刊费等。从班级层面计算课堂教学产生的费用。这些以班级为单位产生的费用不会因为班级人数多少而变化，如教师上课的耗费品粉笔、教师用教学辅助设备等。以学生为单位计算学生学习产生的费用，如学生上机产生电费、学生实验的材料消耗。以这样的思路给小规模学校核拨教育经费，会比完全按学生数量核拨教育经费合理得多。因为这是小规模学校实际使用的教育经费。随着国家和地方经济增长，教育经费会持续增加，县级教育行政部门应该充分利用“以县为主”的教育管理模式的政策空间，统筹教育经费使用，把新增教育经费优先增补农村小规模学校教育经费缺额的部分。

(二)建立学校编制底线和“走教”政策

统一的生师比规定是基于学校理想规模假设制订的，只有当学校达到一定规模，才能保证有充足的教师教学。对小规模学校来说，这种生师比的规定就显得非常不适合了。针对小规模学校编制缺乏的现实，农村教育部门应该制订学校编制底线。学校教师编制底线可以根据一个学校的班级数量、不同班级的课程门数、教师的课时上限等制订。这样农村小规模学校会增加一定比例的教师。不过，高等教育的大发展已为农村教师增加储备了人力资源，只要有效增加农村教师岗位的吸引力，农村学校完全可以招聘到合格的高校毕业生。在保证农村小规模学校教师编制底线的同时，有关部门还应该创新条件，鼓励农村教师走教。音、体、美等小科和新开计算机、外语学科都是专业性比较强的学科，需要由专门教师任教。而在农村小规模学校。一个教师要教几门课程，小科课程和新开课程一般都没有专业教师，这严重影响了教学质量。因此，在交通条件允许的地区，学校可以给小科和新开学科教师配置一定的交通工具，发放一定的交通补贴和提供一定的住宿条件，鼓励其“走教”，以使小科和新开学科的教师能够专业对口，同时减少其他科教师的教授科目数量，让农村小规模教师都能把有限的时间和精力更集中地投入到所主教的科目，对其深入钻研，这也为他们专业发展提供了条件。“以县为主”的教育管理模式打破了教师管理和配置上的条块分割，县教育行政部门可以研究不同学校共享师资的机制，使“走教”政策在有条件的地区尽快落实。

(三)平等地考虑提高小规模学校教师素质

教师素质是教育质量的核心指标，教师素质的差异造成了城乡间教育质量的差异，造成了农村校际教育质量的差异。因此，提高农村小规模学校教育质量的一个重要措施是提高农村小规模学校教师素质，通过有效的政策设计选派优秀的教师到农村小规模学校执教。随着农村学校布局调整的推进，农村小规模学校特别是偏远农村地区小规模学校教师所占比例从绝对值看并不是很大，而且“以县为主”的教育管理体制为解决这一问题提供了政策空间，近年来的高等教育大发展又为农村教育发展准备了人力资源，因此，可以通过积极的政策引导加以妥善解决。首先，相关部门可以利用县域教师统筹配置的政策优势，出台一些引导性的措施，鼓励县域优秀教师和优秀高校毕业生到农村小规模学校任教。其次，可以出台限制性政策，规定每个教师特别是青年骨干教师都要在农村小规模学校有一定的教学时间，这些政策可以与聘用、评职、提拔或获得荣誉挂钩。再次，对于长期坚持在农村小规模学校任教的优秀教师，学校应该在评职、获得荣誉方面优先考虑。最后，为农村小规模教师素质提高创造条件，可以为小规模学校教师参与教研与培训提供条件，包括找其他人顶岗，保证他们能定期出来培训；定期让他们与其他学校教师一起进行教研活动；多种途径为他们提供必要的学习资源；等等。

(四)推进农村小规模学校标准化建设

当前我们应该研究农村学校的办学标准，并依据这个标准推进农村小规模学校建设，保证小规模学校教师、教育投入、办学条件等方面达标。具体的建设思路应该是：在农村小规模学校标准化建设过程中，如果小规模学校的生源长期相对稳定，则应该全面提高小规模学校教师质量，充实教育投入，改进办学条件。如果农村小规模学校生源在减少，将来可能被撤并，则应该在其办学和教育投入达到国家和地方要求的标准后，重点加强其教师队伍建设。当然无论是哪种情况，都不应该追求硬件上的奢华，而应该把建设重点放在师资建设上。在农村小规模学校标准化建设过程中，我们应该认识到教师是教育质量的核心影响因素，加强教师队伍建设是有效提高农村小规模学校教育质量的第一要务。同时，教师是最可流动的教育要素，对教师的投资是最保值的和最有投资价值的。

(五)尝试农村小规模学校的学制改革

目前，农村义务教育学制是小学六年，初中三年。在这种学制中，如果小学不足六年，就被称为不完全小学。我们知道，小规模学校的教育资源使用效率是非常低的，而小规模学校中的小规模班级使教育资源使用效率更低。因此，许多地方就想方设法使小规模学校的班级数量尽量少，如一些农村小规模学校通过隔一(两)年招生的方式，减少班级数量，这种办法简便易行，但它的一个缺点就是同一年级的孩子相差一、两岁。也有一些农村小规模学校，只有一至三年级，四年级以后到其他学校读书。这些都是农村小规模学校教育实践中的创新，对提高农村学校教育资源使用效率具有一定意义。但是，这些“民间”的土办法，没有经过科学论证，也没有政策支持。各地农村应该在科学研究的基础上，针对农村小规模学校进行义务教育学制改革，试验二·四·三学制、三·三·三学制、四·二·三学制，即在初中三年不变的情况，把农村小规模学校小学六年分成两段，两年(一、二年级)和四年(三、四、五、六年级)、三年(一、二、三年级)和三年(四、五、六年级)、四年(一、二、三、四年级)和两年(五、六年级)。至于选择哪一种学制，各地农村可以根据当地的研究结果和其他方面的条件而定。[本文系国家社会科学基金“十一五”规划教育学2007年度国家青年基金课题“我国农村义务教育质量指标与底线标准研究”