农民子女教育问题和策略分析论文

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[论文摘要]生产力发展的不平衡性以及市场经济的发展是产生我国进城务工农民子女教育问题的根本原因。政府给予义务教育阶段的每个适龄少年的经费支持实现公平，以及政府提供义务教育阶段的每个适龄少年的上学机会实现公平，是进城务工农民子女的两个教育理想。学校影响、社会影响、家庭影响是影响进城务工农民子女教育的三个关系层面；而造成进城务工农民子女教育问题的直接原因是教育经费不足、户籍制度制约、义务教育体制落后、教育质量差异。解决这一问题的关键对幕是：实施“教育券”制度；实施义务教育登记制度；实施义务教育素质大纲；义务教育以流入地为主；非义务教育以流出地为主。

[论文关键词]进城务工农民；子女教育；教育理想；对策

国家非常重视进城务工就业农民子女的教育问题。1996年原国家教委制定印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》在部分省、市进行试点。1998年，国家教委和公安部就此联合下发了《流动儿童少年就学暂行办法》，提出了“流动儿童少年就学以流入地管理为主”，允许公民个人“举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校，简易学校的设立条件可酌情放宽”。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》：“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”，基本上确定了流动儿童教育“两个为主”的方针。2003年9月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发改委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。意见把占流动儿童少年的绝大多数、处于弱势地位的“进城务工就业农民子女”。从“流动儿童少年”群体中单独提出并突出强调，这是首次从政策上强调了农民工子女就学问题。《意见》指出，进城务工就业农民流入地政府要制定其子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。减轻进城务工就业农民子女义务教育费用负担的措施还有：根据学生家长务工就业不稳定、住所不固定的特点，制订分期收取费用的办法；通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的进城务工就业农民子女就学，对违规收费的学校，教育行政部门等要及时查处。2004年1月，国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，要求把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入城市的正常财政预算。2004年3月，为贯彻落实中央一号文件的有关规定，各级财政部门进一步清理的取消针对农民进城就业的不合理收费。今后在城市中小学就学的农民工子女，负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用。

依据国务院确立的“两个为主”等解决进城务工就业农民子女义务教育问题的方针，各城市对进城务工就业农民子女教育问题进行了研究，制定了相关政策，使进城务工就业农民子女教育问题有了很大程度的解决。但是，仍然有很多问题存在。鉴于该问题的复杂性，需要更多学者从深层次对该问题进行长期的研究，才能从根本意义上解决进城务工就业农民子女教育问题，从而保证我国进城务工就业农民子女都有接受义务教育的权利，也是我国构建和谐社会的重要方面。

一个基本前提：我国生产力发展的不平衡性以及市场经济的发展是扩大进城务工农民规模

并产生进城务工农民子女教育问题的根本原因，也是我们研究进城务工农民子女教育问题的一个基本前提。我国是一个农业大国，生产力发展水平相对较低，随着社会主义市场经济体系建设的不断发展和完善，一方面在农村推行了家庭联产承包责任制，农业生产效率空前提高，形成了农村剩余劳动力，为农民进城务工提供可能；另一方面由于城市各项建设规模的扩大以及产业结构的变化，又需要大量的劳务工。这样．进城务工农民的规模就不断扩大。

由于存在生产力发展的不平衡性这一前提，对进城务工就业农民主要产生三个方面的差距：其一是地区差距。尤其是东部地区与西部地区差距太大。各地在经济、政治、社会、文化及教育等方面发展是不平衡的，表现出明显的区域性，常住人口对本区域有相对的适应性。而流动人口不同，其主要特点是流动性，为了求生存而奔波，哪里有钱赚就赶往哪里，这种赚钱的机会对流动者来说是完全不可预测的。务工农民的流动性给其子女的教育带来很大的困难。由于我国教育体系是以公立学校为主体。而公立学校又具有很大的地域性，进城务工就业农民自身在不断适应区域生活差异的同时，其子女也要不断面对区域生活差异、文化差异、教育差异的挑战。其二是城乡差距，我国城乡之间在经济水平、文化环境、交通条件、社会结构、生活方式等方面都存在较大差距，在教育的软件和硬件方面也有较大差距。进城务工就业农民及子女要尽快适应这样的差距，不仅存在制度上的障碍，其自身的适应能力就是一大问题。其三是身份差距，我国建国以来，尤其在计划经济时代，对人口管理主要是实行身份管理和单位管理。如干部、工人、知识分子、教师、军人、农民等。不同的身份对其职业、待遇、机遇、流动等都有较多的制约。虽然现在我国社会主义市场经济体系不断完善，对人口管理的改革方向是：让人由身份人成为职业人。由单位人成为社会人。但是原有的观念依然根深蒂固，制度体系需要完善。在我国，这三大差距还会在较长时间存在。这是我们研究进城务工农民子女教育问题的一个基本前提。

二个教育理想：各种数字表明，进城务工农民子女处于义务教育阶段的比例占大多数

对于义务教育而言，追求教育公平是我们解决问题的主要目标和理想。关于教育公平的理解可谓见仁见智，人们很难有统一的认识。一般来说，从教育过程来看，有起点公平、过程公平、结果公平；从教育质量来看。有机会公平、质量公平；从其实施来看，有政府给予的公平、有社会给予的公平、有学校给予的公平、有家庭给予的公平。笔者认为，针对进城务工农民子女义务教育这个问题的解决而言，有两个公平最为重要，一是政府给予义务教育阶段的每个适龄少年的经费支持应当公平；二是政府提供义务教育阶段的每个适龄少年的上学机会应当公平。对于义务教育阶段的每个适龄少年来说，不管他(她)流动到自己祖国的任何一片土地，政府都要努力实现这两个最为重要、最为基本的公平，这既是政府的义务和责任，也是少年公民的权利，同时也只有在充分实现这两个最为重要、最为基本的公平的前提下，才是真正意义的义务教育。

如果政府努力实现了这两个最为重要、最为基本的公平，笔者认为，进城务工农民子女义务教育这个问题的解决。就有了基础和保障，就有可能采取措施跨越或缩小生产力发展的不平衡性这一前提所产生的种种差异和障碍。否则，进城务工农民子女义务教育这个问题很难根本解决。因此，政府给予义务教育阶段的每个适龄少年的经费支持实现公平，以及政府提供义务教育阶段的每个适龄少年的上学机会实现公平，可以称为进城务工农民子女的两个教育理想。

三个关系层面：从对进城务工农民子女教育的直接影响方面来看，主要有三个关系层面：

一是学校影响学校方面对进城务工农民子女教育的直接影响包含许多因素。其一，从法律的角度看，《中华人民共和国义务教育法》以及《中华人民共和国义务教育法实施细则》有关规定，我国现行的义务教育事业，是在国务院的领导下，实现地方负责和分级管理，城市以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡镇。这样，进城务工农民子女教育从法律上就没有异地实施的依据。

尽管2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》：“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”，基本上确定了流动儿童教育“两个为主”的方针。但是，各地在积极落实国务院《决定》时的措施又是因地制宜、五花八门，其结果是效果不理想、又有新问题。从某种意义上说，是法律制约着公立学校对进城务工农民子女教育发挥应有的作用。其二，从户籍的角度看，我国义务教育及普通高中教育实质上是实行户籍管学籍的制度，由于进城务工农民子女的户籍不在流入地，致使当地的公立学校对进城务工农民子女教育采取许多不平等的措施，比如，收借读费、单独编班、拒绝接收等。户籍是制约公立学校对进城务工农民子女教育的关键，是造成进城务工农民子女教育问题的直接原因。其三，从义务教育的经费看，法律规定以地方为主，地方又是以户籍为依据，因此，进城务工农民子女流人地的公立学校是不能获得政府的义务教育经费．这就直接制约了公立学校对进城务工农民子女教育发挥应有的作用。其四，公立学校的地方意识，往往从思想上影响着学校的领导和数师对进城务工农民子女提供教育服务。进城务工农民子女即使进了公立学校，也很难消除来自多方面的歧视。对这部分少年儿童的心理发展有一定的影响。其五，不同地域的学校在教学软件环境和教学硬件环境包括教师水平、教学计划、教学内容、教学管理、教学方法等方面都有较大的差距，给进城务工农民子女的学习带来一定难度，加上有的进城务工农民经常流动，也就进一步加剧其子女接受教育的困难。

二是社会影响社会方面对进城务工农民子女教育有以下直接影响。其一．社会对进城务工农民子女的社会教育问题的轻视。进城务工农民携子女进城是比较早的事情，其子女的社会教育一开始就是问题，由于开始时数量不多，也由于社会教育问题的凸现有一定的滞后期，因此，当社会普遍在歌颂市场经济和人口流动，既解决农民就业和增收问题，又促进了城市建设和经济发展时，却忽视了进城务工农民子女的社会教育问题。直到进城务工农民子女的社会教育问题影响到家庭、影响到社会、影响到一大批少年儿童的成长时，人们才越来越重视进城务工农民子女的社会教育问题。其二。进城务工农民子女的边缘身份影响其成长。进城务工农民及其子女由于是流动进城，不具有城市人的身份，从很多方面难以融进城市。比如，从人们的观念看，进城务工农民及其子女在城市里被看作“乡下人”和“乡下人的后代”，这种观念会在较大范围内存在，会影响进城务工农民子女的社会生活和社会教育；从户籍管理制度看，进城务工农民及其子女的户籍在农村，而城市的社区文化及社区教育资源是依据户籍来配置的，不向进城务工农民及其子女开放，既有身份的限制，也存在资源不足的问题。其三，无选择的宣传媒体及网络误导进城务工农民子女。宣传媒体及网络面向整个社会。对社会、自然、人性的真与假、善与恶、美与丑、精神与物质、理智与情感等，出于不同目的会从多方面多角度给以宣传和展示。进城务工农民子女对城市的丰富多彩的宣传媒体及网络很有好奇心。我们知道进城务工农民子女大多数是义务教育阶段的少年儿童，是处于缺乏正确判断力、道德观念不稳定、人格没有定型的年龄。正是各项心理素质成长较快又极易被影响的时期。如果不加选择地让他们接触城市的丰富多彩的宣传媒体及网络信息，尤其是有关暴力、凶杀、黑社会、色情、淫秽等不良信息，会误导进城务工农民子女的思想及行为，会影响他们健康人格和健康心理的成长。三是家庭影响家庭方面对进城务工农民子女教育的直接影响，有以下方面：其一，抚养人的责任不到位。对进城务工农民而言，他们一是没有时间照顾子女，每天忙于打工忙于生计；二是没有能力教育和辅导子女，自身的素质很差，文化程度低，不是文盲就是科盲，更谈不上懂科学的教学方法，有的只是望子成龙之心。他们当中能与子女和睦交流、不经常以粗暴态度对待子女者比较少。其二，进城务工农民的家庭条件差，是影响其子女教育的重要原因之一。其三，进城务工农民对家庭教育的认识存在误区，他们认为子女上学了，教育的一切责任都交给了学校，自己可以不管，这是家庭教育失误的前提。

四个主要原因：笔者认为。造成进城务工农民子女教育问题的主要原因有以下四个方面：

一是教育经费不足从理论上讲，义务教育有三大特征：免费性、普及性、强制性。从免费性来看，由于我国经济基础薄弱，未能实施真正的免费教育，实施的是“省地两级管理”，家庭适当分担，中央财政少拿钱，因而城乡之间和地区之间经济上存在的较大差距，制约着进城务工农民义务教育子女流动时接受异地的义务教育。从根本上讲是教育经费不足，以及城乡之间和地区之间经济上存在的较大差距，有的地方有能力实现九年义务教育，有的地方实现五年义务教育都有困难，出于地方保护和资源分割，会制约进城务工农民义务教育子女流动时接受异地的义务教育；从普及性来看，我国社会发展处于先进与落后并存，尤其是东西地区之间经济上存在较大差距，在东部地区基本普及九年义务教育，部分城市可以普及十二年义务教育。在西部地区九年义务教育普及率不高，少数地区九年义务教育普及率不到70％从强制性来看，由于实施的是地方财政分级负责，当地方财政不足时，强制也就无从谈起。

二是户籍制度制约从我国国情出发．户籍制度可以说从许多方面。从较深的程度影响着每一个公民的生活和待遇。户籍制度影响着每一个公民的权利、机遇和资源分配。在这样一种国情下，进城务工就业农民子女流动时接受异地的义务教育当然会受到影响。对义务教育而言，是户籍决定学籍，户籍决定入学权利。户籍决定是否享有义务教育经费。进城务工就业农民子女流动到异地，而户籍又在原地，接受异地的义务教育当然会有问题，主要是入学权利和资格。从道理上讲，作为我国义务教育阶段的每一个儿童，不管流动到祖国的任何地方，都应有权享受国家的免费义务教育，本来就不存在进城务工就业农民子女流动时接受异地的义务教育问题。但由于户籍制度的制约，使进城务工就业农民子女流动时接受异地的义务教育权利不能保证，因而也就引发许多农民工子女流动时接受异地的义务教育问题。

三是义务教育体制落后我国义务教育管理体制方面，除了受以上所说的经费不足和户籍制度的直接影响之外，还受到义务教育管理地方化原则的影响。政府对义务教育管理是以县为主，以前是以乡为主。从理论上讲是遵从了从国情出发、实事求是的哲学原则。但是由于我国地方之间的差距太大，这样就使义务教育管理形成较大的地方特色，使义务教育管理在教师培养和培训、教学方法、教学评估、教师待遇、教育收费等方面存在较大的差距。尤其是城乡之间差距更大，长期以来也就形成了城乡义务教育管理体制上的二元化或双轨制的局面。然而，义务教育作为一项基本国策，也是一项基本的国民待遇，应当在全国范围内具有一致性和普适性，才能保证义务教育的公平性，才能保证义务教育的真正落实。如果说过去以县为主的义务教育管理政策是受生产力水平的制约，是一种权宜之计，那么现在我国生产力水平较高，国民生产总值有较大提高，应当将义务教育管理的中心上移，由以县为主一以省为主一全国一致。改变城乡义务教育管理体制上的二元化或双轨制的局面，在全国范围内保证义务教育公平性、一致性和普适性。公务员之家

四是教育质量差异由于种种原因使流出地与流入地存在教育质量上的差异，进城务工就业农民子女流动时接受异地的义务教育就成为问题。这种差异主要体现在以下方面：其一，教师水平上的差异。在农村义务教育的教师学历较低，以中专师资和民办教师为主，专科学历的教师比例不多，本科学历的教师比例更是较少。而在城镇义务教育的教师学历普遍能够达标，本科学历的教师比例也是较高，而且有比较多的进修和培训机会。其二，教材选用的不同。由于我国基础教育阶段使用多种教材改革试点，这种多元化本身并没有什么不好，是有利于教学改革，有利于人才培养的。但是，对进城务工就业农民子女流动时，接受异地的义务教育就存在衔接问题，容易形成不适应或知识脱节等问题。其三，教学设备条件上的差距。由于经费投入上的差距，使城乡中小学在教学仪器、实验设备、信息化教学手段等方面存在较大差距，必然会极大地影响教学效果。其四，校园环境的不同。说到校园环境的不同，城乡中小学的差距就更为明显，在农村有的地方还存在危房校舍，而城市里的很多学校则配有计算机房和各种实验室。

五项关键对策：一是实施“教育券”制度，让政府给予义务教育阶段的每个适龄儿童的经费支持实现公平。教育经费不足和不均衡是形成进城务工就业农民子女流动时接受异地义务教育问题的关键，义务教育体制障碍就是其基本表现。实施“教育券”制度，是希望建立以国家财政为解决义务教育经费的主渠道。让政府给予义务教育阶段的每个适龄儿童以经费支持而实现公平。具体做法是将国家财政承担的人均义务教育经费制作成“教育券”，分发给每个义务教育阶段的适龄儿童，他们流动到哪里就将自己的“教育券”交给当地的政府，当地政府有“教育券”的多少作为国家财政划拨其义务教育经费的直接依据。

其好处有三：其一，能够明确国家财政为义务教育阶段的每个适龄儿童到底承担了多少义务经费，避免“人民教育人民办，政府站在一边看”的现象。其二，为义务教育阶段的每个适龄儿童的流动提供便利，他们流动到哪里就将自己的“教育券”带到哪里，以享受流入地的义务教育，避免流入地政府与流出地政府为经费划拨而扯皮。其三，为所有的学生择校提供方便，为各种学校之间的良性竞争提供支持。

二是实施义务教育登记制度，让政府提供义务教育阶段的每个适龄儿童的上学机会实现公平。由于户籍制度的制约，使进城务工就业农民子女流动时接受异地的义务教育权利不能保证，因而也就引发许多农民工子女流动时接受异地的义务教育问题。如果实施义务教育登记制度，不管农民工流动到那里，只要其子女处于义务教育阶段，就可以在当地登记接受义务教育。这才能让政府提供义务教育阶段的每个适龄儿童的上学机会实现公平。有效解决进城务工就业农民子女流动时接受异地的义务教育权利问题。