我国教育制度变革研究论文

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[摘要]改革开放30年来，中国教育改革取得了巨大的成绩，但同时也产生了一些教育问题。由于教育制度变革的滞后，使学校教育存在严重的市场化现象、行政化现象和不公平现象，这些问题阻碍着我国教育的健康发展。教育改革要能够支持教育的更深一步的变革，首先必须探索教育制度变革的方式。

[关键词]中国教育；教育改革；制度变革

30年的改革开放，中国教育发生了巨大变化，这既是教育改革与发展的时期，也是一个多种教育问题累积群发的时期。在过去的30年间，我们普及了九年制义务教育，基础教育的条件发生了巨大的改善；高等教育的规模扩大了数十倍，实现了高等教育的大众化；我们推行了新课程改革，在教育的内容和教学方式上取得了重大的改革成果。

但是，我们也看到，在社会范围内，教育改革的呼声也越来越高，一些教育问题也越来越突出。比如，义务教育中的教育不公正和教育不公平的问题，教育乱收费问题；青少年学生教育环境和生存环境的恶化问题；青少年的道德教育问题；应试教育与学生的学业负担过重的问题；学校对学生严厉的监督和惩罚问题，等等。虽然这些问题一直是教育改革的热点问题，但在教育改革中，这些问题不但没有消减，反而越来越突出。其根本的原因是这些问题没有被当作教育改革的根本任务，不仅教育改革的方向发生了偏差，而且追求正当的制度性的变革是缺失的。

本文试图在肯定30年教育改革成绩的基础上，反思我们当下的教育现状，探讨中国教育改革需要进一步突破的问题。

一、学校教育的市场化现象

所谓教育的市场化，其实就是把教育事业、教育机构看作是谋取经济效益的机构，把教育看作是一种产业，一种可以以市场化方式运作的资源、一种具有经济收益的经济活动。产业化和市场化就是要把教育活动转变成为经济活动。

教育的产业化和市场化是中国教育改革过程中的重要选择。教育的产业化和市场化在中国是不争的事实。学校教育活动已经潜在或显在地演变成一种教育或学校经营教育经济的手段。

教育市场化现象体现在以市场的态度对待教育。我们在学校教育改革过程中，把学校教育理解为一种经济过程，推动教育市场体系的建设，“提供以学校教育和课堂教学工作为内容的专业服务”“要树立市场经济的经营理念”“要提高教育经营效益”。在教育产业化和市场化的浪潮中，因为学校是具体的承载教育活动的主体，所以制度性地让学校以产业化和市场化的方式转变教育活动是关键的一步。从高等教育到基础教育，几乎所有的学校都在寻找和利用机会，获取经济的收益。各级政府和教育行政部门运用各种方式推进这一教育的市场化和产业化。

教育产业化与教育市场化联系在一起。这一过程具体表现为政府将一些公共教育资源显在或潜在地市场化。以产业化或市场化的方式运作公共教育资源，变相地实现交易关系，比如，地方行政部门暗中操纵的择校费的问题。虽然家庭存在优质教育的需要，但是政府的义务是怎样均衡或平等公正地配置教育资源，而不应当是利用家庭的教育需要变相出售优质教育资源、获取巨额的经济利益，政府操纵了优质教育资源，把这些资源潜在地市场化，赚取利益。从这个角度看，政府不会积极解决教育均衡发展的问题，反而一定要形成学校的金字塔结构，这样才能构造一个“教育市场”，才能把那些愿意购买优质教育的人吸引到这样的结构中来。实际上，把公共教育资源潜在地市场化是一种普遍现象，只是方式不同而已。

那些市场化或者产业化的都是长期享受国家的公共资源特殊照顾的重点学校。这些学校通过资本运作，扩大了所谓的办学规模，而把公共资源转化为群体利益或者个人利益，他们通过名额限制，招收高价择校生，国家的公共教育资源变成了获取非公共利益的手段。教育已经不以教育价值的实现为使命，而是以获取最大利润或利益为办学或办教育的目的。

“教育的产业化”或“市场化”反映了一种非常明显的教育取向方式的偏差。由于不是从公共教育的立场出发办教育，国家的公共教育系统发生了重大的转向，使那些公立的重点学校成为在市场中竞相获得利润的“产业化或市场化”学校，学校之间在“尖子”生源和利润上相互竞争。这导致相关的教育重大决策和办学方向忽视了公共领域和教育的公益目的，教育事实上向优势群体开启了更多的利益之门，这已经为社会正义和社会平等带来巨大的不良影响，造成了一个严重不公平的教育体制。

在一个已经存在等级分化的教育中，教育看起来会为每个人提供平等的机会，但事实上，教育更加青睐那些能够为学校获得声誉或经济效益的人，教育机构和学校因此把学生作为获利的工具，分等级、分身份地进行对待，这事实上潜在地消解了公民身份平等，存在身份歧视，挤压了那些最为无助的人们获得平等对待的公共空间，把他们排斥在公共教育资源或公共利益的平等享有的权利之外。

在我国，教育和学校本身变成一个消费市场，知识和教育被商品化，学校和教师的教育教学活动也被商品化。学校教育以各种方式适应消费社会的需要，也适应个人对未来消费生活的期望。学校教育的消费化使得学校专注于面向家庭或个人消费者的消费欲望和需求，使得学校单维度地理解教育的使命，而忽视了教育的公共使命。

学校教育消费化的后果是把作为公共生活实践也就是公共事务的教育，看作是被消费的商品，从而湮没了教育的公共性，教育只是适应消费集团的需要，而不去考虑教育的公益性质，不去考虑教育作为公共善举应当做什么。这样，教育本身的公共理性是缺失的，教育是如何促进公共利益的成为无关宏旨的问题。在教育市场化的过程中，学校两极分化，重点学校成为消费者追捧的消费商品，因此成为权势阶层或富裕家庭的特权教育，造成严重的教育不公现象。消费化看起来会为每个人提供平等的消费机会，事实上却挤压了那些社会弱势群体获得教育的空间和机会，由此而潜在地强化了他们的弱势地位。这样，教育既失去了为公共利益贡献自己力量的公共性，又失去了对社会弱势群体的关注，这就是教育正义没有体现反而恶化的现象严重的原因。

教育是公共实践，属于公共利益的实践。我们教育的这种“市场化或产业化”放弃了教育的公共性，学校和教育的公共意识和公益意识日渐薄弱，使得教育和学校失去了公共价值的规范。同时，学校教育的产业化和市场化也导致政府或学校以获得经济价值为取向，这样就损害了教育的内在价值，有利于经济回报的事情就做，无从获得经济利益的事情就不做，从而使得学校教育的发展唯钱是瞻，教育的扭曲在所难免，从小学到大学，无不如此。

教育是公益事业。政府不能通过教育来直接谋取经济利益，不能把教育看作是出售的商品或者准商品。国家对于举办教育承担着根本的义务，对于义务教育是如此，对于非义务教育，国家也不能完全将其推到市场，因为学校教育包括非义务的高等教育，与共同体的公共利益的丰富、与共同体的公共福祉联系在一起。国家共同体依靠教育谋取的是社会利益和公共利益，是社会资本，而不是经济利益或者经济资本。如果仅仅以市场的观念看待学校教育，那就是仅仅看重学校教育的经济利益，这不仅会错误地看待学校教育的发展与变革，而且也会错误地看待政府的教育行为，政府通过教育市场运作，从而减少教育的投入，表面上看起来这是市场效率，实际上是国家责任和义务的卸责。

教育的产业化和市场化带来的最大问题是国家的教育责任削弱、教育价值的扭曲以及教育不公正现象的严重，这已经成为我们教育改革的严重阻碍。

二、学校教育的行政化现象

改革开放以来，伴随着国家经济建设的逐步发展，学校教育也逐步回归到教育上来，“”时期极“左”政治意识形态对于教育的影响逐渐减弱，学校教育的内容逐渐走出了极左政治及其意识形态控制，课程逐渐摆脱了以“政治内容”为中心的特征，学校教育的活动也逐渐摆脱“政治挂帅”，落实到“智育”活动上。这可以说是我们学校教育改革的一个进步。

但是，学校教育的行政化现象(变相的政治化)依然存在，并且愈演愈烈。所谓学校教育的行政化，是指学校教育的进行以及组织建立在政府严格的行政掌管和控制中，一切以政府的行政意志为转移，而且为了应对外在的行政化，学校教育的内部组织结构也行政化，也以行政指令来决定教育和教学。外在的行政机构掌握着教育的方方面面，从课程内容到教学方式，从学校管理到教师的教学，从教学的评估到学校考试制度，等等，这是中国教育从大学到小学一种独特的体制。这种体制构成了学校唯行政意志为上，一切以服从行政意志为转移。

政府行政权力通过各种方式对学校教育进行控制。一是过度集中的政治权力控制学校教育，决定学校教育的内容，决定或指导学校教育活动。二是伴随着经济的发展，政府行政通过经济方式控制学校教育，以各种“工程”“行动”通过经济资源的操作，把学校教育吸纳到政府强大的控制之中，学校为了获得更多的经济支持，也迎合政府的意图和要求。结果，政府的行政意志主宰了教育，而教育自身的目的、价值和方式被抛在一边，行政意图僭越教育的价值，有时候政府的行政任务超越了教育本身应当实现的任务，行政利益压倒了教育使命。三是行政通过各种方式创造新的控制方式，进一步强化行政控制权力，特别明显的是行政制定多种以行政为取向的学校评估，根本不顾学校教育内在的特殊性。对学校教育进行不合教育价值的强制性的规定、干预和约束。其实，在中小学各种各样的不合理评估也存在，在这样的评估威权中，学校不得不就范，不得不按照行政规定好的固定套路办教育，不得不按照行政的意图开展教育教学活动，而不管符合不符合教育的价值和目的。这样的评估进一步强化了政府对于教育的“领导权”和“控制权”，进一步使得中国的教育成为以政府的行政为中心的教育，行政对于教育的控制越来越牢固。这造成了学校以服从行政意志为首要任务的现状，教育的价值被扭曲在所难免。教育行政化的另一种表现是学校教育内在的运行也行政化，不仅在学校的内部组织上是如此，而且教育活动的开展也是以行政指导、控制的方式进行。高等教育和基础教育莫不如此。学校教育由各种科层制的行政力量所控制，导致行政权力大于教师权力和教学权力，或者以行政思维推行教育活动，造成教育教学与行政的隔离，学校官本位化，作为学校教育的主体力量——教师队伍处于各层行政权力的监控、处置、摆布和“领导”之下，作为受教育者的学生也处于随意地被监视、被控制、被安排和被“领导”之下。这样的行政化，往往从行政意志出发安排各种教育事务，忽视了学校教育活动的特点，也无视教师和学生学校生活的独特性。学校像官僚体制一样，层级分明，服从领导。

政府的行政权力是公共权力，本来应当进行的是公共服务，而不是担当教育的“决定者”和“领导者”。政府无法决定教育的一切，因为政府不是万能者，它不具备通晓教育的一切因素的能力；不能够完美地设计学校教育的一切过程。政府的行政权力重要的是提供教育所需要的外部条件与环境，如教育所需要的资金、设备、校舍以及支持性的社会环境和自然环境。政府正当的干预和评估是必要的，但是必须要建立在符合教育价值和教育目的上，同时，符合教育的公共利益，也符合学生的教育利益上，政府的干预不能潜在地破坏教育的价值，不能损害教育的内在使命，不能违背教育的规律和教育的本质。

教育的政治化和行政化是我们教育改革所忽略的一个大问题，已经严重制约中国教育的健康发展。政府行政化地对教育严格控制的手段，使得教育的独立性和自主性缺失。教育不仅沦为经济的工具，现在也沦为行政化的附庸。教育具有独特的价值目的，这一价值目的的实现要求教育不能受任何一种完备性思想的控制，也不能受外在于教育的行政权力或目的的强制，教育自身具有独立性和自主性，具有独立的来自自身属性的规范原则，如果违背了教育的这一独立性和自主性，教育的目的与价值就可能被扭曲，教育就会偏离它应然的方向，发生制度性危机。

学校教育的行政化要求学校以及教育工作者服从行政指令，以行政指令代替学校及教师对于教育活动、教育情景以及教育内容的行动规范和实践判断力，使得学校教育隶属于行政力量，使得教师的主体化的教育行动隶属于行政规定的程序，学校与教师的自由与自主权被取消，这使得中国教育的主体精神丧失，学校办学的主体权利不存在，学校在行政体制的约束下，千篇一律，没有自己独特的精神气质，也不可能自发自主地进行教育创新和学校文化的创新。

同时，由于教师完全处于行政权力控制的底层，教师作为教育者的主体性被削弱。教师专业工作的自主性、判断力和选择权等被贬低，教师只有唯命是从，循规蹈矩，按部就班，教师工作的创新被扼制，被“行政化指令”规矩得没有了一点个性发展的空间。教师的“教”完全制约于行政化管理的藩篱，教师只有放弃自己的教育信念和教育理想，放弃自己的教育探索。所以，教育行政化也使得中国教育的创新难以产生。

行政化的学校教育是我们教育改革长期的瓶颈，如果我们要深化教育改革，首当其冲的不是教育内容的改革，而是对行政化这样的不良制度的改革。

三、学校教育的不公平现象

改革开放以来，中国教育事业发展虽然非常快，但是教育不公平现象愈来愈严重。从制度性因素来考虑，中国教育的不公平现象，反映在重点学校制度和教育资源分配制度上，也反映在我们的教育投入制度上。总体上说，我们的教育存在制度性的不公平现象，这就是在教育经费投入、教育资源分配和教育机会分配等多方面，重视重点学校，而忽视非重点学校，重视城市，而忽视农村，重视学习成绩好的学生，而忽视甚至排斥学业平平和学业成绩差的大多数人，造成公共教育的不公平现象。

我国基础教育中的重点学校制度的显著特征，就是把少数学校树立为重点发展、培养尖子学生的国家重要教育基地，国家在经费投入、师资建设和招生等多方面进行重点保障，重点学校在权力、资源上更有获取的优势，更多地得到政府的支持。重点学校制度设计之初的目的是为国家迅速地培养高端人才，这一目的在强调改革开放发展经济的背景中被合理化。重点学校制度使得基础教育成为一种选拔性的教育，强化了考试制度，突出了学校的选拔功能。基础教育如何发现能够成为高端人才的尖子学生，如何把学习成绩好的学生送到重点学校、重点班级成为举办教育的核心任务。

重点学校的制度层层设置重点学校，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致在地区内、区域内学校之间差距的拉大，通过公共财政、教育政策等促进重点学校建设制度性地制造了学校等级，造成了一大批基础薄弱的“差校”，造成了学校的分化，也造成学生发展、学生身份的分化，更是造成了中国公共教育独有的以巨额高费择校的现象。这种把学校、学生分为不同等级，选拔少数“尖子”的教育制度，形成了以精英主义为特征的基础教育体系，形成了竞争重点学校、重点班级的竞争型教育结构，也导致了以“应试教育”为本的选拔尖子学生的学校教育目标。

在国家公共教育体系中，政府集中优势资源重点扶持少数学校，而忽略多数非重点学校(农村地区薄弱学校更多)，通过国家政策和教育制度实行学校分层，造成等级化的学校教育体制，这是不公正的。因为这种等级化的体制强化了重点学校、重点班级以及重点学生对有限的教育资源的占有，把多数学生纳入教育资源薄弱的学校，基础教育变成了“选材厂”。大多数人的教育资源、教育机会与教育权益是受剥夺的，是欠缺的，给他们的人格自尊造成打击，给他们的发展前景和生活前景造成严重影响，也给他们参与社会合作的意愿和能力造成贬抑。因此，国家在教育制度设计上，不应当判断哪一类学生具有更高的社会价值从而给予更多的资源；不能判断哪一类型的教育更有价值，更值得投资。因为这样的制度设计会导致教育和社会的不公正，从而给社会的发展带来更大的损害。

由政府的制度和政策控制的公共教育资源的不公平分配，是必须要改革的。因为这样的教育资源分配不利于社会整体的发展，不利于社会公共福祉的增加，也不利于教育本身的发展。以重点学校、重点班级和重点学生为代表的精英主义教育体制，虽然产生了一批所谓的“名校”，但其实是一项错误的制度选择。学校巨大的等级差异形成了等级化的公共教育体制，形成了一个不公平的教育体制，这不利于公民平等地接受公共教育和提高素质，不利于社会公正的提高和教育公正的实现。

忽视社会公正和教育公正会对教育改革造成更为严重的后果，使教育本身的道德危机增大，在社会上产生对公共教育的信任危机。

我国教育改革面临的一个重要问题是在教育制度的改革中轻视、忽视乃至回避了教育公正的问题，采取了效率优先的指导原则。我国教育改革的一些根本问题基本上都是在忽视教育公正之后造成的。城乡教育资源以及教育投入的巨大差异、流动人口的子女教育受重视不够、城乡贫困人口因经济困难而失学的问题，重点学校和薄弱学校的差异问题、择校问题以及学校对部分学生的教育歧视问题，学生的生存状态不良问题、学生的教育中的各种基本权利不受尊重问题，等等，都是由于缺失教育公正而造成的。

所以，进一步的教育改革必须重视教育公正和公平问题，这不仅仅是教育经费投入和均衡发展的问题，我们必须改革教育制度设计上的精英主义原则，必须把效率原则置于公正原则之下，必须追求整体上实现教育公正的原则。教育公正不仅涉及公共教育资源的公平投入，不仅涉及教育的不同地区的均衡发展，不仅涉及宏观的教育制度的基础性原则，而且涉及一个教育制度是否从根本上保证每个人平等的基本权利，即涉及制度的正义问题。

面向教育公正和公平的教育改革无疑是非常困难而复杂的，这样的改革涉及的是教育制度的根本取向，但是如果教育改革要进一步深入并且对于中国社会文明建构起到积极意义，走向教育公正的改革必须进行。

中国教育改革缺乏关键性的制度变革，从而使得教育改革缺乏制度的支持，教育改革只能进行一些旁枝末节的改革，教育改革的收益和受益不高。制度性问题得不到解决，教育改革由于受外部制度环境的制约，又好又快的发展就会受到阻碍。