高等教育重构下教育管理论文

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一、全球化背景下高等教育管理模式重构的演变特征

在高等教育全球化的浪潮中，始终同时存在两种互为反向趋势的博弈与制约:同质与异质趋势。一方面，在针对经济全球化而采取的教育应对行动中，各国高等教育越来越受到全球共同认可的教育理念和价值观影响，各国教育活动越来越倾向于趋同;另一方面，高等教育全球化并不意味着国家教育消失，针对不同的教育体系和教育资源，高等教育的地域性特点愈发鲜明，各国教育独立性比任何时候都得到加强。这种相悖发展趋势同样渗入到高等教育管理领域，因此，高等教育管理模式重构演变历程也充满着各种相互制约力量的博弈与均衡，并呈现独有特征，即管理权力集中化和分裂化趋势共存;管理焦点监管与效能并重;政府管理角色干预与放任兼顾。

(一)权力的重构:集中与分裂2010年12月，英国政府宣布建立高等教育理事会，取代原先由英格兰高等教育拨款委员会、质量保证署、公平升学办公室和独立评审办公室等分别承担的职能。这种类似超高校层面机构的建立，表明全球化时代高等教育管理权力的重构是在集中化与分裂化的两种趋势较量中重塑。广义上说，全球化压力下高等教育管理权力重构表现在三个层面，即全球层面、国家层面和组织层面。在全球层面，随着全球教育一体化进程加速，面对超国家层面区域性组织的强大影响，迫于全球共同认可的教育管理模式压力，各民族国家政府不得不出售部分国家教育管理权力给超国家层面组织，以换取更大的全球教育能力和话语权力。但是，由于高等教育是一代精英把文化传递给下一代的主要途径，来自他国文化背景的大学担负民族国家这一文化使命的能力令人质疑，因此，反过来，各民族国家需要重构自己独特的教育管理权力，以确保本民族的优秀文化得到保护和传承。在国家层面，由于坚信“一个充满生机的经济格局和高质量教育体系是密不可分的”3，民族国家政府将高等教育定位为培养能参与全球劳动力市场竞争并拥有高技能的劳动力，而政府的职能是提供合理机会与条件鼓励具有竞争优势的高等教育机构发展，淘汰无法服务经济目标的组织，因此教育管理权力呈现集中化趋势。同时由于市场对高等教育需求呈现多样化和多元性，民族国家政府希冀教育机构能提供具有灵活性、适应市场对高技能人才动态需求的职业课程体系，因而政府又放松管制，将部分权利下放高校，赋予高等教育机构更多自主权，促进高校相互竞争，从而更好满足国家经济和全球市场需求。在组织层面，尽管历史上公众事业与私有企业有明显区别，但受高等教育市场化影响，这一区别已开始淡化。相反，高等教育应该“符合消费者的愿望和需求”理念盛行。既然教育要肩负培养具有全球能力劳动力的责任，要发展更适应市场更为灵活的高质量教育和培训体系，这就要求高等教育必须具备更多的标准化和可预见性，而不是更多自由和灵活性。因此，为参与全球化竞争高等教育不得不走向标准化的道路，管理模式趋于权力集中控制。在此语境下，校长成为CEO，与其他管理者共同决定政策以及专业课程的增设和取消。从教学大纲设定到教学任务完成都被具体确定为一个个可实现的目标，教师的主要角色即政策的实施者和目标的实现者。教学过程接受越来越多标准化控制，教师的职业自主性逐渐减弱。但另一方面，由于高等学校面临着激烈的竞争，因此高校内部鼓励将学术和市场两者优势结合的系科更多参与市场，与企业合作，提供咨询服务获取更多的利润，反过来，系科获得更多的自主权。

(二)焦点的重构:监管与效能2014年9月，北京工业大学和中国社科院联合《高校教师收入分配与激励机制改革研究》报告。研究表明，中国一些高校实行聘用制，灵活用工，人事，采取岗位管理，岗位工资等市场化管理理念和方法……其中泰罗主义的计件工资办法也成为流行管理工具，教师上课的数量，的数量成为决定绩效工资和职务晋升的基本依据。显然，在全球化时代，高等教育机构被认为是效率低下的组织，需要借助外部力量干预，引入一系列类似其他商业组织的奖惩制度和管理体系进行从上至下改造，从而实现高效发展。高等教育管理焦点逐步转向监管和效能。率先进入高等教育管理领域的企业化经营理念首推麦当劳化和目标管理。麦当劳化是理性化的再概念化，指从传统思维转向理性思维和科学管理的过程。它包括四个主要因素，效率(用最理想的方式完成某一项作业)，可计算性(客观的而非主观项目必须能够被量化)，可预见性(标准化和均一化的服务)，控制。在麦当劳化理念主导下，高等教育的质量被公认为可以通过量化机制得到保证。高等教育需要提供快捷、经济和便利的知识产品，因此教学大纲、目标、教学过程、教学效率和教学效果都需要满足可计算性，教学行为规范逐步标准化和呈现可预见性。其次，目标管理也引入教育管理，以促进高等教育实现管理创新并获得竞争优势。高等教育中的教学被等同于一种技术追求，对教育组织机构各个层级的管理都被视为特定目标设定与实施完成。例如自20世纪后半期，英国校长的职能目标就包括服务竞争、企业化、应对能力、协调人力资源、实现短期标准化、实现增值目标、标杆管理、自我评估和其他服务等。同时，教师自我评估能力遭到质疑，外部评估被强化，学校组织专家设定标杆管理目标，而教师的作用变成不断寻找最有效途径和策略去实现各类教学目标。也就是说，在市场经济压力下，高等教育逐渐改变了原有的管理模式，从松散自主的公益服务转为追求商业组织的3E目标，即高效、效能和效益。

(三)政府角色的重构:干预与放任自21世纪初，全球经济模式从工业化生产模式转向知识经济模式，促使各国重构政府在教育中的角色和作用。各国逐渐将对高等教育的管理模式从政府主导模式(state－controlmodel)转为政府监督模式(state－supervisorymodel)［15］32，即既要解除对高等教育过多管制，又要限制引导其步入服务经济目标运行轨道。具体来说，政府角色的重构体现在干预和放任两个方面。首先，为提高高等教育质量，政府在高等教育中引入超学校层面的外部评估并将其作为主流评估模式，旨在促进改善各高等教育机构服务社会的水平和提升其应对市场变化的能力。其次，经济全球化影响民族国家政府对经济的控制以及本国教育服务能否提供足够资金，高等教育领域面临资金日趋紧缩的局面，典型的例子如英国财政大臣乔治•奥斯本2011年向国会递交公共开支评估报告称，政府为防止英国因巨额赤字而破产，决定在未来4年时间里减少30亿英镑大学教学经费和10亿英镑大学研究经费。在越来越不能为扩大的高等教育提供足够资金的情形下，政府改变过去为所有科目和科研项目提供资助方式，引入竞争机制对经营成功的高校和优势市场效益科研项目优先资助，并严格管理经费使用，指定质量标准。例如，2010年英国政府即宣布改变由英格兰高等教育拨款委员会面向所有科目给予一揽子资助的办法，定向支持优先领域，包括科学技术、临床医学、健康护理以及有战略意义的重要语言等。私立教育机构等新型高等教育提供者，如能够开展优先项目，也可以申请政府的经费支持。很显然，政府希冀借助市场导向，通过以学生的选择及质量决定经费，从而重塑整个高等教育的未来图景。全球化背景下政府监督角色并非完全体现在干预作用增强，也同时体现在放松管制方面。以英国高等教育的学费为例，在1997年工党上台执政以前，英国高等教育完全免费。随着到英国求学的人数增加，政府难以维持大学的正常开支，于是1999年政府宣布对大学生每年收取学费。2005年为应对汹涌如潮的来自欧盟的留学生，高校学费从每年1000英镑调高到3000英镑。2010年10月英国政府则取消对大学收费上限规定，宣布今后对英国及欧盟学生的收费标准，由各大学按照市场经济自行决定。概括而言，政府对于高等教育的干预与放任都是基于一种坚定的市场经济理念:市场本身不能提供足够的诱因引导高等教育机构致力培养劳动力的技术，因此政府应当始终在鼓励、供应和财政资助这类活动方面扮演重要角色。

二、全球化背景下高等教育管理模式重构出现的新挑战

全球化背景下高等教育管理面临巨大挑战和复杂多变的语境。尽管高等教育在管理权力、管理焦点和政府角色方面采取了积极策略应对新的态势，并得以重构更适应全球化发展的管理新模式，但是在重构新模式同时，也对高等教育管理提出了更新的挑战，需要引起教育领域的密切关注。

(一)在教育功能上，由于知识商品化和私有经济主导的管理模式使市场价值超越了信任与道德，高等教育领域长期以来致力推崇的社会价值理念如尊重、责任、包容、关爱他人、合作等逐渐弱化。这必将导致高等教育的社会功能和文化功能逐步减弱，这样的教育目标实际上与教育全球化所倡导的使学生获得理解国际复杂系统的全球能力，形成全球观念，学会与他人和谐相处共同生活的目标相悖。

(二)在教育公平性上，当前的高等教育机构被视为提供知识产品的组织，消费者以付费方式获取服务。由于费用的高低决定所获得的教育服务质量，这将使得原本已不公平的教育变得更为功利和不公正。

(三)在管理效能上，源自超理性主义的管理理念和模式将非理性合理化的做法完全排斥情感，违背了基本的人道，其结果可能会造成如伯特利所描述的:越试图创造一个成功的团队，越可能压制成功所依赖的个体创造力;越试图通过量化来确保质量，越可能鼓励个体仅关注量化指标而忽略与质量关系更密切的其他因素;越不信任个体，个体将变得越发难以信任。这显然与全球化时代高等教育所期待的结果大相径庭。

(四)在职业自主性上，标准化管理和目标管理会极大地削弱教师职业自主性和独立性。高等教育机构是用于学习、研究并提供社会服务的组织。数个世纪以来，高等教育教师免除了社会压力，获得相当大程度的学术自由，因为学术自由一直被认为能更好地服务于社会公众利益，而教授们则获得终身职位以保证他们不必担忧来自社会的制裁从而能全身心从事教学和研究。在全球化背景下，大学教师职业固有的特质受到了威胁，使教师的职业自主性日益萎缩，反过来，影响了教师从事教学与学术研究所需要的自由与创造力。

(五)在社会关系上，由于私有经济倡导竞争机制，全球化背景下高等教育机构竞争日益激烈。换言之，高等教育管理新模式更为强调社会关系的竞争性，因此社会关系维系中所必需的合作性被忽视。过度的竞争必然使高等教育置于重重压力之下，从而总体上难以为高等教育提供宽松健康的可持续发展环境，从长远来看，势必会阻碍和损害民族国家和社会的公众利益。

作者：梁燕华单位：广西大学