成人教育管理体制建设思考

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一、成人教育中介组织的含义及其特征

成人教育中介组织是按照一定的法律法规，遵循独立公平、公正的原则，在成人教育活动中发挥管理、服务、沟通、评估、监督等功能的社会组织。成人教育中介组织与其他社会中介组织一样，既不是政府或政府的派出机构，也不是承担教育功能的学校或培训机构。［1］成人教育中介组织依靠其拥有的专业技术力量为各类社会主体提供专业化的服务，其基本功能就是承担政府分离出的部分服务性职能，为成人初等、中等、高等学校，以及其他社会组织和个人提供各类服务。因此，成人教育中介组织依靠其为成人教育各类主体提供的客观、公正、优质的服务来获得自身生存发展的空间。成人教育中介组织作为一个不同于自然人的组织，除了具有组织性外，他还有以下特征:成人中介组织具有独立性，成人教育中介组织所开展的成人教育管理活动既不属于政府行为，也不是成人院校的行为，其活动范围介于两者之间，政府不能随意干涉中介组织的成人教育管理的日常活动;成人教育中介组织具有沟通性，旨在沟通政府与成人院校、市场与成人院校、社会与成人院校之间的各种关系，通过成人中介组织的服务，使成人教育管理达到高效的运转;成人教育中介组织具有非营利性，也称“公益性”，成人教育中介组织管理活动不以营利为主要目的，更多体现的是服务的社会公益性。成人教育中介组织多以政府部门的拨款，维持其正常运转，它成立的目的不是资金收益，而是在为成人教育领域提供公益性服务;成人教育中介组织还具有专业性，成人教育管理体制的建设要求专业性极强，如果没有相关的专业知识，就无法介入到成人教育管理领域之中［2］。

二、成人教育中介组织参与成人教育管理体制建设独特价值

1．是政府部门转变职能，提高成人教育管理效率的需要

建国以来，我国成人教育实行的主要还是高度集中的中央集权管理体制，建立由中央到地方上下衔接的成人教育管理机构，实行中央统一部署、各级政府及各部委贯彻执行的管理模式。这种管理模式的特点是:从宏观管理到微观管理政府事无巨细，都要过问。随着我国经济体制由“计划经济”走向“市场经济”这种集权式的成人教育管理模式显然已不能适应社会的发展，国家必须把权力下放，给予成人院校一定的办学自主权。但是一个新的问题就出现了:如何协调好政府与成人院校的权力分配之间的关系?这时成人教育中介组织的出现也是一种应然。成人中介组织将辅助政府操作成人教育管理体制建设的部分事务，政府会将一部分行政权力，如拨款、各种评估权、办学资格审查权、规划权等，委托给成人教育中介组织行使，借助成人教育中介组织的专业人才和专门知识来完成相应的成人教育管理，以提高管理效率［3］。

2．是加强协调指导，推动信息公开，优化资源合理配置的需要

成人教育管理体制是一个复杂的系统，它涉及各个主体之间的关系。如成人院校与政府之间的关系，各成人院校之间的关系，成人受教育者与社会之间的关系，成人院校与受教育者之间的关系等。这些复杂的关系，必然会引起个各自掌握的信息不对称，各成人教育利益相关者间彼此不了解甚至误解。这时，成人教育中介组织可以在处理双方或多方关系上扮演一个协调者的角色，通过协调使得政府、成人院校、个人在认识上、利益上、行动上及其他方面最终达成一致。成人教育中介组织是一个专业性极强的机构，在某些领域或某些问题上具有自己独特的专业优势，因此它可以为成人教育管理提供指导、咨询，并参与到成人教育管理中。具体说，成人教育中介组织协调指导的内容主要包括:首先，协调指导政府与成人教育办学机构之间的关系。一方面结合对成人教育办学情况的整体把握，为政府制定成人教育政策法规提供指导，另一方面可以协调指导成人教育办学机构更好地贯彻、落实各项成人教育政策法规。其次，协调指导成人教育办学机构与市场需求之间的关系。成人教育办学机构对人才的培养应立足于市场的需求，专业的设置、课程的设置务必于市场接轨。再次，协调指导成人教育办学机构与社会公众之间的关系。目前，社会公众面临着成人教育资源的稀缺化，成人教育办学机构不能及时了解社会公众的消费需求，双方存在严重的信息不对称或“信息失灵”。为了消除这种信息不对称，成人教育中介组织可以通过问卷调查以及访谈等方式，了解成人教育消费者的需求以及对成人教育机构的社会印象，进而为成人教育办学机构提出整改建议。最后，协调指导成人办学机构之间的关系。比如东部地区的一些办学机构的专业结构布局、课程设置，都可以通过成人教育中介组织的参与，引入到西部成人办学机构中。

3．是强化监督评估，促进成人教育管理规范化的需要

客观的说，我国传统的成人教育管理体制是一个高度封闭的体制，政府是其唯一的治理主体。而政府的责任主要集中在制定教育政策法规上，缺乏对成人教育管理及成人教育办学有效地监督。成人办学机构往往集举办者、管理者和评价者于一体，这种强调由主办者主导、无视成人教育中介组织参与的监督评估方式以呈现太多弊端。成人教育中介组织在成人教育管理中发挥监督评估功能已得到了各界人士的高度关注，而且其合法性已经在相关政策文件中得到确认。具体内容主要包括:对成人教育管理决策，立法的程序和经费预算进行监督评估;主导成人教育评估指标体系的制定，以客观、中立的态度对成人教育管理工作进行监督评估，并及时反馈评估结果，提供专业咨询［4］。

三、促进成教中介组织参与成人教育管理体制建设的对策

1．政府要发挥培育与发展成人教育中介组织的主体作用

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》中指出“要转变政府职能，起到统筹协调、宏观调控的作用。我们认为，政府应从政策、制度和监控三个层面为成教中介机构的健康发展创造条件。首先，应给予政策支持。目前部分地区已纷纷出台地方性中介机构管理条例或管理规定，但专门就成人教育中介组织管理出台专门法规较少，更缺乏全国性的法律来规范各地混乱的成人教育中介市场，为此有必要从法律的角度为各地成人教育中介组织的健康发展提供法律保障。其次，帮助培育中介市场，加强成人办学机构接受中介机构服务的意识。成人办学机构不可能主动接受中介机构服务，尤其是在评价和管理服务方向意识淡薄，政府应主动引导成人教育办学机构将部分项目通过招标、要标的形式交给专业中介机构，对其成人教育管理体制的建设提供意见或建议。［5］最后，建立年检和质量公报制度。成人教育中介组织的发展刚刚起步，准入标准较低，质量难以保证。政府为了及时了解成人教育中介机构的专业水平、服务质量，应建立成人教育中介组织的年检制度，具体可以以成教办学的反馈为制定制度的标准。同时，成人办学机构更关心的是中介组织的服务质量，因此为使更多的参与主体了解中介机构的业务活动，增加中介的社会化程度，有必要建立质量公报制度。这样可以提高成人教育中介组织的透明度，增加社会的公信度。

2．借鉴西方经验，弥补成人教育中介组织的不足

成人教育中介组织，是构成现代成人教育管理的有机组成部分，对实现成教决策和管理的民主化、科学化具有重要作用。目前，我国成人教育中介组织的发展不好，主要表现在:缺乏社会信赖，亟待规范。一是成人教育管理缺乏对成人教育中介组织的信赖，部分成人教育中介组织的社会形象比较恶劣;二是工作定位不准，职能不清，专业性不强。成人教育中介组织的工作往往与政府、成人院校冲突，彼此职能混淆，其参与的成员往往基本素质、知识结构学历层次都较低，缺少专家型的中介组织的管理者。西方一些发达国家，例如美英等国成人教育中介组织的发展较早，二战后更是得到了逐步的完善，具有服务化、多样化、独立化、权威化等特征，在很多方面弥补了我国成人教育中介组织的不足。因为，首先作为一个成人教育中介组织，必须有广泛的社会参与度和社会代表性。不仅有政府主办的成人教育中介组织，还要多一些民办的成人教育中介组织，调动各方面的积极性参与成人教育管理体制的建设。其次，对自己的目标要有明确的定位，办出成人教育中介组织的特色，探索出自己的成人教育的管理模式，实行公司化的管理模式。这种模式有助于成人教育中介机构更加专注与自己的使命，同时对雇员实行责权利的统一，有利于发挥专业人员潜能发挥的最大化，为开展成人教育研究、咨询和评估活动提供了智力支持［6］。

3．提高认识，加强成人教育中介组织保障体系的自身建设

长期以来，人们已经习惯于以政府为主体的成人教育管理模式，对成人教育办学规律的认识比较模糊，因此，成人教育中介组织参与成人教育管理体制的建设迄今没有引起人们的重视。为此，要以成人教育管理体制改革为契机，转变成人教育中介组织可有可无的观念，认识到发展成人教育中介组织的必要性，充分认识到成人中介组织在联结政府、成人院校、市场等方面的桥梁和纽带的作用。具体落实到实践中，有必要从以下几方面作出努力:建立成人教育中介组织的平等竞争机制、责任机制、自律机制。竞争机制能促使成人教育中介组织把主要精力放在为成人教育管理体制建设提供优质服务上。如何才能建立起公平的成人教育中介组织的竞争机制呢?如政府对拟委托给成人教育中介机构的业务，应首先公开委托项目，并通过公开招投标的方式委托给哪家机构，保证各成人教育中介机构都有平等的竞争机会，同时也借此推动成人中介机构的服务质量的提高。此外，还必须引入责任机制。成人教育中介组织和政府不再是被领导和领导之间的关系，他们之间遵守一种新的契约，它的基础是相互尽义务。政府的责任是促进机会平等，赋予成人教育中介组织更多的发言权，社会中介组织只有具备了相对性，才能最大效能的为政府管理成人教育提供服务。同时，成人教育中介组织作为一种中介服务行业，也应建立自律机制:首先要强化参与成人教育管理体制建设的观念，依据相关的法律法规，履行成人教育管理的法定责任和社会责任;其次，建立健全包括财产管理制度、准入制度、奖惩制度等在内的各项规章，制定严格的专业程序和服务标准;第三，要委派专人到市场、成人院校做调研和学习，提高从业人员的成人教育管理理论水平，进而提高参与成人教育管理体制建设的专业能力。

作者：杨成利刘中晓工作单位：曲阜师范大学职业与成人教育学院