高等教育管理改革途径

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一、教育分权

近几十年来，发展中国家的公共权力出现从中央政府向地方政府、从政府向市场和社会转移的趋势。①高等教育管理职能也在从集权走向分权，我国高等教育管理体制改革要求的“转变政府职能”、“简政放权”充分体现了这一趋势：体制内中央权力向地方转移、体制内权力向体制外转移在并行推进中，主要表现为向地方放权、向社会放权、向市场分权、向大学分权。教育分权涉及诸多核心棘手问题，大多需要进行顶层设计：其一，正确处理并配置好中央和地方高等教育的管理职能，其中包括国务院部门办学的权限；政府间高等教育管理职能既要做到“无缝对接”，又要避免“交叉不清”，需要出台更加明确具体的相关规定来解决政府职责不清的问题。其二，正确处理好高等教育领域以及高校内部党的领导与行政权之间的关系，更加清晰地界定两者的具体职责权限与决策事项范围，进一步完善党委领导下的校长负责制。其三，正确处理好政府与高等学校、政府与市场的关系，政府应将属于大学办学自主权范畴的权利还给大学，将应由市场来解决的问题交由市场解决。其四，政府要切实肩负起教育规划、教育预测、制度设计和宏观监控等职责。研究解决这些问题，关键要树立分权理念、设计分权制度、创新分权技术（机制）手段，并贯穿高等教育管理体制改革全过程。

二、政府监管

政府干预经济社会活动的方式及工具，即机制的设计有多种形式，包括直接提供、付费和监管等。监管是现代政府重要的治理方式之一，其功能是在完全自由竞争带来的秩序混乱损失与完全政府控制带来的侵占损失之间作出权衡，作为新的手段，其与传统手段的本质区别在于：监督者与被监督者须保持距离；其核心特征在于：它是基于规则的管理方式，即依法实施的行政活动。传统行政管理是科层制管理体制，下级必须服从上级的命令和控制，争议纠纷只能通过内部渠道解决；监管则是在监管者独立于被监管者前提下的依法监管，其争议纠纷可以通过行政的或行政以外的司法、仲裁等法律途径解决。②目前，我国对高等教育的监管制度仍延续传统的计划管理体制。对政府直接举办的公办学校，主要采取的是传统的管理方式，尚未建立政府法律监管的制度框架，也无独立的、专门行使监管职能的机构；相关职能横向分散于各部门，教育监管规则体系也与监管要求相距甚远。特别是教育监管主体既是实际承担主要监管职能的教育行政部门，又是公办学校的举办者。在现行体制下，教育行政部门与被监管的对象无法保持一定的距离，更无法保证没有利益的牵连。③我国高等教育管理体制改革正在从传统的行政管理向政府监管转变。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中的相关规定已充分反映这一变化。④进一步深化改革，运用监管理论对现行高等教育管理体制进行重构已势在必行，而尽快建立基于规则的、独立于服务提供者的监管机制则至关重要。在高等教育监管体系中，高等教育监管机构应由法律授权，高等教育监管规则应由法律规定，监管的执行必须遵照法律规则与程序，监管的结果必须可以依法追究责任。

三、大学治理

在多元主体为特征的公共治理中，有限政府是其最突出的特征，政府作用范围大为缩小，相应地让渡于其他治理主体，为此政府的角色需要重新建构。公共治理理论运用到高等教育领域，政府以新型的管理模式管理大学，政府与大学之间建立合作伙伴关系，政府以合作者的身份共同参与治理大学。⑤这就需要从大学治理的角度重新审视和界定政府与大学的关系，完善大学治理模式，明确地规制政府在大学治理中享有的职权和必须承担的责任。大学治理是指政府、市场、社会、大学等利益相关者参与大学重大事务决策的过程。大学治理依其独立法人的边界分为内部治理与外部治理，在外部治理中政府作为大学治理平等主体之一参与大学治理。实践表明，政府在大学治理中具体职责定位尤为关键。从大学治理多元主体分工看，政府在大学治理中主要履行制定政策、拨款调控和评估监管职能；政府要通过制定和出台适当的政策，协调多元主体之间的利益关系。政府参与大学治理首先是制定政策战略规划与监管，如制定教育的根本方针和根本目标、组织和强化国家教育监管、确定教育经费的投入、支出及监管等。政府要不断改革与完善对大学的拨款模式，促进国家财政投入的公平与效率，实现对大学发展的有效调控。其次是改变政府主导型评估，积极扶持和发展社会中介评估，形成政府评估和社会评估协同推进的新格局。

四、社会参与

社会力量作为大学治理平等主体之一,在参与大学外部治理中同样发挥重要作用。社会参与大学治理是经济社会发展的必然趋势，也是高等教育社会化的体现。在发达国家，社会力量通过各种咨询委员会、评估机构、董事会等介入大学治理，发挥咨询和监督的作用，并成为高等教育管理（治理）体制的重要组成部分。我国传统管理体制下的学会、协会、研究会、教育基金会、大学校友会、研究中心、信息中心、评估中心等高等教育中介组织，在开展科学研究，受委托开展各种评估，提供政策咨询方面已经并将继续发挥重要作用。但目前，有影响的高等教育中介组织在机构设置、人员安排、项目来源、经费保障等方面都存在着明显的对政府的依赖性，在教育行政部门的领导下开展工作，实际是代替政府行使某些职能，具有官方或者半官方性质，缺少真正意义上中介机构的特色功能；而没有政府背景的中介机构往往很难发展起来和发挥作用，这严重影响教育中介组织的权威性、公正性和社会声望。⑥因此，扶持与培育社会组织是强化社会参与的关键环节，也是事业单位改革的突破口。教育中介机构和组织一般通过研究、咨询、信息、拨款、评估、考试、督导等功能的发挥，沟通高校与政府、高校与社会之间的关系，不仅发挥重要的缓冲和润滑作用，而且成为社会管理创新不可或缺的参与者和重要的咨询力量。我国高等教育管理面临的新挑战、高等教育大众化、大学承载的社会责任和高等教育投资管理体制，对社会性因素介入大学治理提出了新要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》适应了这些要求。⑦为深化完善我国教育中介组织改革，首先应摒弃行政区域、行政级别对应设置教育中介组织的单一思路，建立跨区域、跨部门、性质多样的综合或专业教育中介组织；其次，消弭中介机构的“官办”或“半官办”等级色彩，确保中介机构的独立性、公正性、权威性，增强中介机构的社会参与度和社会代表性；最后，制定相应的法律法规规范中介组织的运作，充分发挥中介机构作为社会力量在大学治理中的作用。

五、教育法治

在建设法治中国的进程中，高等教育事业作为重要的公共事务，顺应社会发展需要，推进高等教育法治化势在必行。近三十年来我国高等教育法治化的进程不断推进逐步深入，从1981年学位条例的颁布到1998年高等教育法的制定，都是我国高等教育走向法治化的重要标志。这两部法律与《中华人民共和国教育法》等法律以及相关法规、部门规章一起构成现行高等教育的法律规范，我国高等教育领域的重大问题和涉及教育领域的重要方面有了法律依据和保障。⑧进入新时期，我国高等教育法治化面临着新挑战。要在改革理念、制度设计和技术（机制）选择各层面推进相关改革，必须树立法治思维、运用法治手段，逐一落实任务，实现预定治理目标，为改革提供法律保障。在行政立法包括制定法律法规规章方面要系统进行顶层设计，确保下一阶段改革有法可依、有章可循、有序推进。其一，进一步制定和完善高等教育法律法规，以法律法规与规章明确政府、市场、社会、大学各主体在高等教育治理中的具体权利（权力）与义务（责任）；用法治手段确立教育分权、规范政府监管、完善大学治理、确保社会参与；依法明确政府、市场、社会和大学之间的关系，重新定位各方在大学治理中的角色。其二，进一步制定和完善高等教育法律法规，探索规范高等教育管理体制改革要求的各类运行机制，包括教育行政决策机制、执行机制和监管监督机制。借鉴并引入行政法治规则，结合传统民事法律规范，完善高等学校内部的用人机制、激励机制和监督机制，以及社会力量参与高等教育治理的合作机制等。其三，进一步制定和完善高等教育法律法规，建立健全适应传统高等教育管理转变为现代高等教育治理要求的制度体系，即教育监管规则、大学治理规则、社会参与规则，以及以大学章程为核心的大学内部治理规则等为主要内容的制度体系。

作者：朱维究刘永林工作单位：中国政法大学