教育管理方法体系转型

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一、建国初至改革开放前的教育管理工作方法体系之变迁

建国之初，我国的教育面临着两方面的艰巨任务，一是迅速普及教育，改变大多数人口都是文盲、半文盲的状况，扩大和保证人民群众受教育的权利；二是顺应国家经济建设需要，建立起正规化、制度化的教育体系，为工业化和国防现代化培养大量急需人才。[1]前者体现了我国政府在发展教育事业进而实现社会公正方面的理想抱负；后者则体现了在重工业优先发展的背景下，经济发展对教育提出的需求。在新中国成立之后的前30年间，这两者存在着既相互促进又互为矛盾的关系。就理想层面而言，我国政府一直抱持着平等的教育发展理念，力图通过各种手段来提高人民群众的受教育程度。但就现实而言，薄弱的经济基础以及一切服务于重工业优先发展的制度安排和资源配置却不时和这样的理想产生冲突。这两者之间的矛盾冲突成为主导这一时期教育发展的关键性因素。教育管理工作的方法体系同样受到这一关键性因素的影响与制约，表现出鲜明的时代特征。首先，在教育管理工作的方法论方面，十分重视教育的平等价值。国家往往采取反社会分层的方法，通过低重心的教育机会分配方式来扩大教育普及范围。譬如，在建国初，国家通过干部教育、业余教育、工农速成学校等灵活多样的教育形式来快速普及教育。1951年，政务院颁布了《关于改革学制的决定》，将这些教育形式置于与正规教育同等重要的地位；同时，结合当时国情，将普及初等教育作为教育发展的核心任务。尽管此后不久，为满足工业化对人才培养的要求，教育发展逐渐体现出了更多的精英化路线特征，新学制也停止执行，但对革命化、大众化、劳动化的追求，却一直贯穿于新中国前30年教育发展的历程。面对“普及与提高”的矛盾，国家甚至在“教育革命”及“”期间，采取了政治化的、群众运动式的非常规手段来迅速普及教育。[2]其次，在对教育属性的认识上，更多地关注到了教育事业的消费特征而对其生产特征认识不够，这直接影响到人们对教育事业与社会发展关系的认识。在第一届人民代表大会第二次会议上，时任教育部长张奚若曾对经济与教育的关系做了如此定位：“文教事业应当也只能在发展生产的基础上来进行。如果消减经济建设的投资来发展文教事业，那就是本末倒置的做法。”[3]“先经济后教育”的思想还表现在：每当经济发展出现困难或重大调整时，教育经费总是成为最先被压缩的对象。如二十世纪60年代初，财政部党组在《关于当前财政情况的简要报告》中，建议缩减教育和其他各项事业费30%，其后历次进行的有关财政安排的重要会议，都将教育经费当作了重点消减的对象。[4]1970年，教育经费仅占GDP的1.22%，成为新中国历史上教育支出水平最低的年份。再次，教育管理模式具有明显的计划性和集权性，国家对教育实行高度集中的管理。在这一时期，市场的作用基本上被政府的力量取代，各级政府成为发展教育与提供教育服务的单一主体。学校作为微观管理主体，基本丧失自主权。行政力量全面控制学校的人、财、、物、事权。这种模式虽有利于集中有限资源快速培养社会主义建设事业所需要的人才，但也导致了条块分割、体制僵化、效率低下等种种问题。需指出的是，即使在计划经济年代，为缓解教育供给不足的矛盾，国家也曾尝试下放办学权、允许社会力量办学或在财政方面向地方分权。但由于这些尝试都是在计划经济的体制框架内进行的，因此都未能从根本上动摇和改变高度集中的计划管理模式。最后，在教育管理的具体方法方面，突出教育管理工作的政治性，强调教育要为无产阶级政治服务。建国后，我国在实现教育平等的理想与一切服务于重工业优先发展的制度安排、资源配置之间，一直存在着难以调和的矛盾。我们今天所熟悉的这种市场机制，在当时是根本无法发挥作用的。而在计划经济体制内，也难以找到能够彻底解决问题的常规方法。有鉴于此，在革命战争年展起来的政治运动甚至阶级斗争便成为我国倚重的工作手段。回顾新中国成立后的前三十年，正常的教育管理工作往往被各种政治运动所取代。中央政府力图通过政治力量强行阻断经济发展与教育发展之间的关系，进而最大限度地实现“工农群众”的教育权利。但教育发展毕竟有着自身的规律，对“政治正确性”的偏执追求，不但造成了教育发展的大起大落，而且，当它最终发展成“”这样的闹剧时，也给其后相当长时间内的社会经济发展造成了难以弥补的损失。

二、改革开放以来的教育管理工作方法体系之变革

改革开放后，我国教育在原有基础上获得了快速发展，教育管理工作模式也显现出新的特征。杨东平认为，改革开放后，中国的教育改革表现出“宏观垄断、微观放开”的特点。和经济改革的逻辑一样，教育改革同样是从放开微观办学机制开始的，但宏观上却依然维持了高度计划和垄断的管理体制。[5]如此一来，1978年之后的教育改革与发展过程，便存在着两种相互作用的关键因素，一是市场化的力量，二是因渐进改革而存留的计划体制的惯性影响。两者的矛盾作用深刻地影响着中国教育改革和发展的进程。在这一过程中，教育管理工作在方法体系的构建上也逐渐表现出一些新的特征，这主要是：首先，在教育管理工作的方法论层面，开始将“效率”置于价值序列的顶端。改革开放后，追求效率逐渐成为了中国人的集体共识，经济领域中的“效率优先，兼顾公平”原则被逐渐移植到了教育管理工作中来。譬如，在经费安排上，本应具有均等配置地方教育经费功能的财政转移支付，却更多地转向于对效率的追逐。由于经济发达地区在争取中央财政转移时具有更强的谈判能力，且税收具有基数返还的性质，如此一来，这些地区反而比经济欠发达地区获得了更多的转移支付。这往往使得各地间的教育差距伴随着经济差距的拉大而变得更为严重起来。这一现象表明，简单移植经济建设的效率优先原则，不仅有可能使教育管理工作沦为一种物化的非人管理，还可能损害教育公平和加剧教育发展的不均衡。其次，改革开放以后，人们对教育在社会经济发展过程中所起的作用有了更为全面和深刻的认识，这直接催生了教育管理方法体系的变革。相比改革开放之前，人们不再将教育单纯地看作是消费部门，不仅对通过教育实现人力资源积累的功能更加重视，同时还直接将教育事业视为“生产部门”予以管理，将发展教育作为拉动经济的手段，甚至是直接当作一种经济建设行为来看待。在教育管理工作方法体系方面，这样的观点就理所当然地成为移植经济工作方法或企业管理方法的思想基础。尽管今天的人们对这类主张多抱持批判态度，但必须看到，适当地借鉴经济方法，不但有助于提高教育资源的配置效率，而且也为教育管理工作方法体系的创新与变革提供了可能和动力。譬如，正是借鉴了经济工作的观念与方法，人们才对学校管理过程中的成本与收益问题更加重视并发展起相应的工作方法，这显然对改进计划经济年代的低效管理模式具有积极作用。再次，相比于计划经济年代的集权，分权成为改革开放后教育管理工作变革的主要方向。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了基础教育由地方负责、分级管理的原则。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》则将该原则以法律形式确定下来。除纵向分权外，政府与市场之间的横向分权也是分权化改革的重要内容。这些改革，至少从两方面促进了教育管理工作方法体系的变革：一是在纵向分权条件下，低层管理主体的自主权得到了维护和伸张，各级管理主体可相对灵活地选择管理方法，这就为基于实践经验的方法创新与改进拓展了空间；二是在横向分权过程中，政府将一部分职能“让渡”给市场与社会，从而推进了教育管理工作由传统管理向公共治理的转变。需要指出的是，我国教育管理体制的分权化改革，有着鲜明的中国特色。在教育管理方法体系方面，两种体制的纠结依然存在，很多关系也需要通过改革和在改革中来调整和理顺。最后，在教育管理工作的具体方法层面，多样化和规范化的特点表现得越来越突出。改革开放后，我国教育管理工作放弃了“阶级斗争为纲”的工作路线，教育管理工作的方式方法也逐步多样化。一方面，计划经济体制下僵化刻板的管理工作模式开始松动，市场化改革对原有管理模式产生的巨大冲击，使得管理理念与方法必须做出相应调整。另一方面，伴随着改革开放，我国进一步加强了与其他国家的交流，这为我们学习借鉴他国的先进经验创造了条件。而这样的学习借鉴与本土经验一经碰撞结合，又势必推进教育管理工作方法向着更为多样化的方向迈进。实际上，除传统的行政方法外，那些在计划经济年代被边缘化的经济方法、法律方法也开始发挥重要作用。这在促进教育管理工作方法多样化的同时，也使教育管理工作本身开始逐步摆脱经验管理的影响，追求科学规范的管理也就成为了这一时期的一个重要特征。

三、教育管理工作方法体系的问题反思

以上分析表明，建国以来的政治、经济格局的变迁，深刻地影响了我国教育管理工作方法体系的发展演进。特别是，改革开放以来，我国的教育管理工作为适应新的形势和要求，在方式方法方面进行了不少积极的探索，这为改进、提升教育管理服务的品质提供了有力保障。但是，相比于社会认可和老百姓满意的这一教育要求来说，我国当下的教育管理工作在方法体系建设方面，仍存在着不少问题亟待解决，这主要体现在以下方面：首先，在方法论层面，因注重“实用”而忽视了深层次的批判反思。这里所谓的“实用”是指教育管理工作者大多希望方法体系能简洁快速地处理各类问题。从效率的角度而言，这一诉求并无什么不妥。但在教育管理工作过程中“，效率”并非方式方法选择的唯一标准。这就要求我们所着力构建的教育管理工作方法体系，必须是开放包容的，它不仅可以直面功利问题，也应对价值问题予以积极回应。这就需要教育管理实务工作者，在实践工作中养成质疑、反思的意识和习惯，特别是要对那些所谓的“不证自明”的“常识”和举措予以批判反思。这正如美国的教育管理学者福斯特（WilliamFoster）所说的，“批判理论是不可或缺的：它鼓励我们要以历史性的视角来看待各种事件，至少是在如何管理人类自身事务方面，我们应对那些已被接受的真理的合法性进行质疑。为了寻找解决问题的更恰当办法，我们要将研究不断持续进行下去。”[6]其次，教育管理工作仍以经验模式为主，缺少科学性和规范性。不少教育管理工作者的方法意识不强，方法素养也有待提高。这种现状使得教育管理工作者往往只能倚重经验来开展工作。之所以如此，这在很大程度上与他们大多是从一线教师提拔上来的这一现实有关。这种所谓的“教而优则仕”制度，虽然有助于教育管理者更好地把握教育教学情况，但教育管理工作毕竟有其自身的独特性，仅有教育教学经验显然难以满足管理工作的全部需要。正因如此，很多国家开始将教育管理工作视为一个独立的职业领域，进而建立起相应的职业准入制度。譬如，早在二十世纪50年代，美国就确立了较为完备的教育管理人员资质证书制度。[7]p403~404又如，在日本，公立大学的管理人员属于国家公务员，有从业意愿的人需通过由日本国立大学协会组织的相关考试，才能获得从业资格。[8]再次，教育管理工作方法体系在继承与引进方面仍有较大的提升空间。我国的教育管理历史源远流长，这为教育管理工作过程中的方法借鉴与创新提供了丰富的资源。但在实践工作中，由于教育管理者对这些丰富的教育管理遗产不甚了解，加之又有意无意地忽视从历史的角度来看待和分析问题，这都在无形之中加大了梳理、借鉴与继承历史经验的难度。另一方面，在如何学习和引进国外的教育管理工作方法体系方面也暴露出不少问题。譬如，近些年来，我国教育管理工作在努力追赶“与国际接轨”的过程中，借用了不少源自国外的教育管理方式方法与概念，但遗憾的是，这种借鉴和应用不少还相当地表面化，失之于肤浅和对具体情境的把握不够。最后，教育管理工作过于倚重行政手段，方式方法单一，缺乏创新性。改革开放以后，计划经济条件下高度集中的管理模式虽然有所松动，但学校作为行政附庸的地位并没有得到根本改变。这使得政府在主导教育发展方面拥有了绝对的权力，既形成了常说的“集中力量办大事”的优势，但也造成了教育管理工作的被动与消极，严重压抑了地方和学校管理工作者的创造性和主动性。不仅如此，过分倚重行政方法，还影响了其他方法的使用。譬如，尽管人们意识到市场是高效率配置教育资源的有效手段，但由于行政权力的过度介入，严重束缚了市场机制的运用与作用发挥。

四、教育管理工作方法体系的转型与走向

关注、探讨转型与走向问题，意在强调教育管理工作应在方法论和相应的方式方法运用方面，需要及时适应和满足社会经济与教育发展的需求，从而实现方法体系的整体性变革和创新。首先，在方法论层面，必须将以人为本作为教育管理工作的根本取向。加拿大的管理学者霍基金森（ChristorpherHodgkinson）曾指出，由于现代组织管理过度渲染了理性、效率和效用的重要性，并将之视作为组织管理的最高的元价值，这种主张和追求虽然一定程度地促进了社会的进步，却也造成了人与组织管理意义的丧失。[9]p220霍基金森所强调的这类问题，也同样存在于我国的教育管理工作之中。将以人为本作为教育管理工作的根本取向，就是要重塑“人”在教育管理中的中心地位，通过方法论与方式方法的整体变革来实现人的主体性与价值的归复。需强调的是，尽管今天“人本管理”已成为一个被普遍遵守的原则，但仍存在着不少似是而非的认识有待澄清与辩明。比如，有的管理者认为，所谓“人本管理”便是给被管理者以“好处”，从而更加“高效”地完成既定目标与任务。应当说，改善组织成员的工作境遇，的确属于人本管理的题中之意，但如果这种改善仅限于组织利益的最大化，那它只能是一种工具或技术手段而非真正的人本管理。又如，有人认为，所谓“人本管理”乃是一种“软性”的以人情关系为基础的管理。这显然也是对“人本管理”的一种误读。确实，“人本管理”之“柔”是要重视人之需求与个性的差异，是要将人还原为真实的、鲜活的存在而不是一个生硬机械的组织部件。但这并不是说人本管理就可以不讲章法而只论人情了。须知，传统的人情管理往往取决于领导者个人的亲疏好恶，看似通情达理、一团和气，却失之公正公平，其本质非但不是“人本”的，恰恰相反，它成为了对人本管理的嘲弄与背叛。其次，突显科学性乃是教育管理工作的重要追求。突显科学性，一是说“在专业化的知识体系中，管理者必须成长为多面手，能够以一种理性的、系统的、以目标为导向的风格管理各类专家并整合人与生产经营活动。”[10]p523二是说教育管理者工作者需要及时了解个人所从事的管理工作的动态进展，尤其是要通过建立起符合成员意愿与理性判断的组织及其规则，使个人所从事的管理工作符合科学原理和客观规律的要求。三是说教育管理工作者还应注重对先进管理技术的学习与运用，使其发挥最大效能。应当说，长期以来“，科学管理”一直都是教育管理工作者的追求，但由于对“科学”本身存在着一些误识、误读，使得现实工作深陷泥潭和麻烦不断，这同样也需要引起高度重视。譬如，在“科学”的大旗之下，一些管理者将量化管理作为科学管理的重要手段，甚至将量化管理本身等同于科学管理，纷纷以升学率、学生成绩、科研成果数量等量化指标作为绩效考核的依据。客观地说，这样的量化管理方法在增强考核的刚性和减少人为性等方面，有其积极作用。但如果片面地强调其重要性甚至将其绝对化，又有违教育管理和教师工作的规律，会造成一系列的负面问题。不少管理者在进行“量化”的过程中，往往将“量化”本身当成了管理的目的，甚至是借“量化”、“科学”之名来掩饰其真实的目的，这样的“科学管理”也就成为了徒有其表而无其实的“叶公好龙”之举。最后，在方式方法层面，教育管理工作的方法体系建设应着力彰显多样的与权变的要求。教育管理工作的复杂性决定了方法体系的综合多样性与其应用的权变性。面对快速变化的外部环境，教育管理工作者必须有足够的意识和能力来灵活运用相关的方式方法。但怎样才能做到灵活运用呢？关于这个问题，英国的教育管理学者布什（TonyBush）的意见颇具启发性。他指出，“在管理实践中，应该怎样兼容并蓄地采用各种模式开展工作呢？这里以主持会议的例子来说明。会议主持人可先采用规范的学院模式，特别是在该学校或学院具有合作气氛的情况下尤应如此。如果不能达成一致，主持人就要采用‘居间促成’的政治策略来达成折衷性结果。如果出现的结果与现行的领导机构的政策相矛盾。在会议进行中，就有必要强调效能责任制这个正规模式的核心概念。在会议进行中，参与者可能对同样的现象作出不同的解释，这就要求会议主持人有主观模式所强调的敏锐性。会议中也会出现模糊模式的因素，特别是在参与讨论的人员不固定的情况下。在会议进行的全过程，主持人要确保辩论和讨论所持的态度以及所提出的政策建议等，与组织的文化规范相一致。”[11]p237~235不难理解，教育管理工作者的一项重要的工作技能，乃是对各种方式方法的整合运用。按照布什的说法，教育管理工作者应是“专业实践者”，其技能乃是经验感悟与理论学习的统一。“‘专业实践者’的管理方式很好地结合了成功的经验和对理论模式的提炼，这种提炼和领悟是在大量阅读管理文献并与学术人员和管理同事们深入商讨的基础上产生的。这种理论与实际的结合能够使领导者获得策略管理所要求的概观。”[11]p2

作者：张新平姚继军工作单位：北京师范大学教育学部南京师范大学体育科学学院