中国高等教育管理前景探究

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一、全球化推动国际高等教育管理的改革与创新

时代的发展必然影响到高等教育管理的变革，全球化时代也对高等教育管理提出了一系列新的要求。这些要求具体反映在以下四个方面：

1．经济全球化要求高等教育在管理制度上增强市场取向、加快制度接轨

经济全球化的实质是市场机制在全球范围的推行。高等教育管理制度从宏观上讲是指规范高等教育管理主体实施管理行为的规则体系。经济全球化首先要求高等教育在管理制度设计上增强市场取向。经济全球化推动了高等教育的市场化改革，使市场与高等教育的关系更为密切。高等教育市场化趋势主要表现在：政府减少公共拨款，降低高等教育经费占GDP的比例；改变对高校的经费拨款方式，引入竞争机制；举办私立高校，扩大私立高等教育规模；拓宽高校经费渠道；实行学费政策和提高学费水平；激励高校进行技术转让、开展培训、网络教育和其他有偿服务、招收自费留学生，拓展海外教育市场等。高等教育市场化趋势的加强，首先是受新自由主义、知识商品观与高等教育私人产品观的理论影响。20世纪70年代，凯恩斯主义在西方遭到广泛批评，新自由主义趁势而起，首先在英国、美国，进而影响到西欧、北欧、加拿大、日本、原苏联以及拉丁美洲和东欧的许多国家。新自由主义的主要理论就是私有化、市场化、放松管制和削减社会福利等。其次是有着高等教育规模扩展与高等教育财政紧缩等现实根源。过去几十年，许多国家面临高等教育大众化或普及化的压力，高等教育财政紧缩是一种世界性的普遍现象。表现为高等教育经费占GDP比例下降，如从1993年到2000年，英国高等教育经费占GDP比例从1．2％下降至1．0％；从1975年到1988年，澳大利亚公共高等教育经费占GDP比例从1．36％下降至0．99％，且高等教育经费中公共经费比例下降，如1980年至1990年，美国州政府高等教育经常性经费下降了4．3个百分点，英国、澳大利亚下降比例比美国更大。［1］最后是国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等国际经济组织的大力推动。这些组织推动各成员国在高等教育管理制度设计上增强市场取向，包括出台学费制度、发展私立高校、开放教育市场，在消除贸易壁垒、推动教育服务自由化等方面发挥了极其重要的作用。经济全球化同时要求加快高等教育管理制度与国际接轨的进程。经济全球化促进了高等教育市场的全球化，也推动了包括学生和教师国际流动、科研项目和教育机构的国际合作、教育信息的国际交流等在内的跨境高等教育的蓬勃发展。以生源的国际流动为例，统计显示，自2000年以来，全球的留学生人数增长了75％，2009年世界上有343万跨境学习的外国学生，据预测2025年将达到720万人。［2］但由于各国原有的高等教育管理制度在办学资格认定、学位认证、质量标准等方面的规定不同，给跨境高等教育的开展造成了一定的制度障碍。为消除这些障碍，区域性和国际性的教育合作协调组织出台了一系列的共同管理或指导制度文件，如2004年，国际大学协会与美国教育理事会、美国高等教育认证委员会、加拿大大学与学院联合会共同起草了《分享优质的跨境高等教育：一份代表世界范围内高等院校的声明》，该文件界定了跨境高等教育的基本原则并对各国实施跨境高等教育提出了合理建议。2005年，联合国教科文组织联合经济合作与发展组织制定了《跨境高等教育提供质量指南》，旨在保障跨境高等教育质量，保护利益相关者权益，推动跨境高等教育健康发展。这一系列文件的出台目的在于促进跨境高等教育等管理制度与国际接轨。

2．文化多元化要求高等教育在管理理念上强化

开放包容、实现自主创新经济全球化必然打破文化强权的旧世界文化格局，冲决文化封闭和文化隔离的樊篱，带来全球文化前所未有的大交流、大冲突，并呈现出排斥与融合并存、同化与坚守同在的文化多元化局面。文化多元化必然要求以选择、交流、传播与创新文化为重要功能的高等教育，在管理理念上作出新的调整。文化多元化要求进一步增强开放包容理念。不同国家和民族在自身的发展历史中形成了各具特色的本土文化，这些文化既有差异又可互补，都是人类共同的精神财富。全球化推动各种异质文化间的交流、碰撞与融合，进而形成更具生命力的世界文化和本土文化。各国大学更应该成为多元文化荟萃的熔炉，让不同文化在大学中平等竞争、自由发展、相互学习、不断完善。当今高等教育发达的国家和地区，无不对多元文化采取开放包容的态度，以吸收不同文化的精髓，形成推动高等教育发展的文化合力。美国许多大学都注重通过多元文化教育来促进文化的多元化，如要求学生选修一定数量旨在了解异域文化的课程，规定学生必须熟悉一种非西方文化。哈佛大学在2010－2011学年中就开设了43门外国文化课程，课程内容涉及欧洲、亚洲、非洲以及拉丁美洲等各个地域的宗教伦理、社会发展、政治体制、文学艺术成就等。［3］除了课程设置外，美国大学在学生文化社团活动等各种教育教学活动中均给予各族裔学生、教师宣传本民族文化的自由，从而促进学生形成平等的人际观念、开放的全球意识、持续的创新能力。美国是当今世界高等教育最发达的国家①，其发达也得益于多元文化在大学中的碰撞与融合。文化多元化还要求进一步强化自主创新意识。全球化意味着文化尤其是价值观念与话语体系在全球的传播。在高等教育领域最强大的全球化文化力量包括市场理念、政治理念，以及相应的话语体系。全球化进程中，市场化理念已经渗透到高等教育的各个领域；政治理念也通过政策变革彰显其力量；全球化的话语体系“构成了高等教育全球化的理念模型，包括认知的和本体的现实模型，指出了世界各国应该吸收的合理建议，包括高等教育本质、目的、资源分配、治理等方面。这些理念‘存储’在政策文件中，从国际组织以及高等教育强国那里传播开来。”诚然，“全球化不能被简化为将同样的政策统一强加给所有国家”。全球化“影响国家高等教育制度或政策的过程及机制本身就是多元化的”。也是“一种内化和本土化的过程”。［4］因此，各国在推进高等教育管理改革过程中，必须处理好“移植与创新”的关系，也就是既要合理借鉴广泛传播的理念模式，更应注重结合本国国情在高等教育管理的理念、制度与模式上自主创新，形成本土化的特色。

3．信息网络化要求高等教育在管理模式上建立

共享网络、实现高效透明经济全球化与文化多元化的进程为信息网络化的形成提供了强大需求和动力，而信息网络化快速发展又为经济全球化与文化多元化提供了更为先进的技术与手段。信息资源的广泛开发和网络技术的推陈出新，不仅改变着社会的组织与管理方式，也极大地影响着高等教育的管理模式，亦即要求高等教育管理主体改变传统管理方式、方法与手段。信息网络化要求在高等教育管理模式上建立共享网络。传统高等教育管理模式在信息的收集、整理、分析和传递上基本是手工操作，管理效率低下，管理信息传播的速度和广度非常有限。网络信息技术使现代高等教育管理摆脱了传统手工操作的束缚，实现管理信息收集的自动化、信息分析的智能化，并使信息的和获取突破时空限制，使人们能够随时随地实现信息的交流沟通，为建立高等教育管理信息的校际乃至国际共享网络奠定了技术基础。近年来，为实现高等教育质量保障信息的国际共享，国际性和区域性的高等教育质量信息共享网络相继成立，如国际高等教育质量保证机构网络（INQAAHE）1991年于香港成立，目的是形成一个高等教育外部质量保证机构的共同体，收集并传播高等教育质量评估、改进和维护等方面的理论与实践信息。北欧质量保障机构网络组织（NNQAA，1992）、亚太地区质量保障网络组织（APQN，2003）等区域性质量保障网络组织也发展迅速。这些机构对跨境高等教育机构的办学资质和教学质量进行评估，并将评估结果在网络上公布，从而为世界各国政府、高校和个人开展跨境高等教育活动提供了重要的决策参考。［5］信息网络化还要求增加高等教育信息的透明程度和提高管理效率。信息传递的超时空化拉近了高等教育管理者和被管理者的距离，扩大了公众对管理过程的知情权和参与权，客观上要求高等教育管理过程公开透明。世界贸易组织对各成员间的贸易活动包括高等教育服务贸易的一个重要原则就是保证相关法规、制度和商品信息的公开透明。如在跨境高等教育中，教育输出国和输入国都重视信息的收集和公开。美国高等教育认证委员会作为一个高等教育认证协调机构，建立了一个经美国认证机构认证、包含31个国家的高等教育机构的数据库。美国规定所有招收留学生的院校都必须加入学生和交流学者信息系统；澳大利亚政府也创建了跨境高等教育项目目录网站AusLIST，该网站公布澳大利亚各院校及其境外的跨境高等教育项目的有关信息。一些国家和地区公开了其引进的跨境高等教育项目的信息，如香港为引进的跨境高等教育项目开发了专门的数据库，并在香港教育局官方网站上公开，公众可直接检索查询相关信息。［6］伴随着信息网络全球化的进程，世界高等教育管理模式也日益呈现出公开性、民主性、科学性、规范性等特征，从而使高等教育管理效能获得极大提高。

4．管理分权化要求高等教育在管理体制上减少

政府干预、扩大高校自主高等教育管理体制亦称高等教育行政管理体制，主要是指各级政府对各种形式高等教育的管理和监督方式，主要反映大学、政府、社会三大主体在高等教育资源配置上的权力划分关系。全球化浪潮对世界各国都带来挑战和压力，为适应经济全球化及由此形成的新的竞争规律和态势，必须不断改革原有的行政管理模式，也就是从集权走向分权。管理分权化是管理民主化的重要标志。管理分权化要求高等教育在管理体制上减少政府干预。管理分权化的实质就是要求政府合理分权、减少活动范围、提高管理效率。20世纪70年代，西方许多国家开始奉行新自由主义，政府由“无限政府”转向“有限政府”，同时进行高等教育管理体制的改革，改革的趋势是注重发挥市场机制的作用，减少政府对高等教育的直接干预，增强高等教育机构的自主权，如不少国家政府将对大学的财政资助政策由原来的直接投入转变为竞争性投入，即按照大学的绩效完成情况给予资金资助。美国、澳大利亚等国家将一部分资金以教育券或助学贷款形式发放给学生，通过吸引学生获得政府投入，有效提升教育资源投入的效益。有些国家政府为了鼓励大学提高办学质量，重视发挥民间性质的专业机构来对大学进行资格认可和质量评估等工作，如英国的中央教育审议会和全国地方高等教育审议会、法国的全国高等教育及研究审议会、日本的中央教育审议会，其组成人员除行政官员和专家学者外，还包括教职员、社会各界人士和专业团体代表等，从而保证了评审的客观性和专业性。管理分权化同时要求高等教育在管理体制上扩大大学的自主权。高等教育全球市场竞争要求大学提升资源利用效率，降低运行成本，增强对环境的适应性，形成办学特色。当前各国政府均注重通过改革减少对大学的财务、人事、课程等方面的管制，由学校自行制定收费标准、规划课程、协商各类合作契约。如日本于2004年开始对国立大学进行法人化改革，旨在改变以往日本国立大学作为政府行政机构的身份，赋予其管理自主权，并推动大学财政自主。［7］美国高等教育系统素有分权、自主和多样性等三个明显的制度特征，总统奥巴马新近公布的《力争上游计划》更是空前强调了教育分权。澳大利亚联邦政府给予大学根据自身的成本核算对学费作出适当调整的自主权。［8］

二、全球化使中国高等教育管理面临新的困境

全球化既给中国高等教育管理发展带来了新机遇，也使中国高等教育管理的改革面临一些新的困境。

1．重计划轻市场、重物本轻人本导致高等教育在管理理念上的偏颇

改革开放以来，中国在推进社会主义市场经济发展上取得了巨大成就。市场机制逐渐成为社会资源配置的主要手段，市场竞争理念深入人心。加入世界贸易组织后，中国各个行业的市场化改革进一步向纵深发展。中国在高等教育领域也进行了局部的市场化改革，但由于教育行业的特殊性，有些改革还停留于表面，在管理理念上还存在诸多偏颇之处，进而阻碍了高等教育的健康发展。一是重计划轻市场的管理观念阻碍了高等教育公开、公平竞争环境的形成。我国实行从计划体制向社会主义市场经济体制转变的主要目的是为了创造一个公平、健全的竞争环境。在重计划轻市场的观念支配下，我国高等教育运行中仍然存在许多不公平的现象：一是高等教育办学体制上，基本还是以政府举办为主，民间资本由于缺乏系统有力的法制和政策保障，在参与办学的竞争中往往处于不利的地位；二是在办学资源的配置上，很大程度上仍是以政府直接投入为主，尚未建立以绩效为基准的竞争性投入机制，更由于政府在经费投入上突出按“钦定身份”（亦即人为将高校分等定级），向重点高校倾斜的配置政策，使不同高校在获取财政拨款和科研资助等方面存在明显差异；三是在高校生源配置上，由于“钦定”的学校级别，使得不同高校招生的质量和数量存在不公平；四是在高校学习过程中，尚未形成学生自主选择、自由转换专业或学校的机制，导致大学生在受教育过程中的不公平；五是在毕业生就业上，由于缺乏一个公正、客观评价标准，用人部门只能按照学校级别选人用人，造成毕业生就业上的不公平。二是重物本轻人本的管理观念阻碍了高等教育全面、协调发展的进程。受传统发展观的影响，我国高等教育在发展中存在明显的重物本、轻人本的观念，造成高等教育发展取向的偏颇，进而阻碍了高等教育全面、协调发展的进程。表现在发展取向上，重规模扩张，轻育人效益，造成数量攀升而质量下滑；在功能取向上，重派生功能，轻育人功能，在派生功能中，又重经济功能，轻文化功能，造成功能失调，本末倒置；在经费取向上，重硬件建设，轻软件建设，造成大楼林立但大师稀少，仪器设施先进但育人思想落后；在专业取向上，重技术学科，轻人文学科，造成功利思想泛滥，人文精神失落；在职能取向上，重科研，轻教学，对科研成果的评价重指标考核轻积累效应，造成教学环节弱化、泡沫学术泛滥。［9］

2．重集权轻分权、重约束轻自由导致高等教育在管理体制上的僵化

减少中央对高等教育的集中控制，赋予地方政府和大学自主权，促进地方政府和大学因地因校制宜，发挥自身优势，彰显办学特色，提高办学竞争力是当前各国在应对高等教育全球化竞争时进行高等教育管理体制改革的共同特征。经过多年的体制改革，中国高等教育管理体制基本上形成了“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主”的权力分化格局，省级政府在专科层次高校设置、硕士学位点设置、高校专业设置等方面拥有了实质性的自主权。但政府对高校的管理手段仍较落后，管理体制上的缺陷越来越成为制约我国高等教育创新发展的主要障碍。缺陷之一是重集权轻分权限制了高校办学自主性的充分发挥。“我国高等教育管理体制虽已形成‘集中领导、分级管理’模式，但在实际管理中仍存在集中领导易、放权管理难的特点。”［10］这一特点突出地反映在省级政府和地方高校的权利划分上，省级政府的权力还过于集中，对地方高校“管得太细、统得过死”的状况未能彻底改变，地方高校在招生办法与名额确定、校长任免与教师评聘、机构设置与结构调整、产学合作与国际交流、教授治学与教学自由等方面仍然自主有限。由此压抑了地方高校的自主办学主动性，造成了部分高校决策者产生在办学理念、发展模式上不需要花更多心思的想法。这是当前中国高校中办学理念雷同、盲目跟风攀比、相互简单模仿、争相开设热门专业、同质化现象严重的重要原因。缺陷之二是重约束轻自由妨碍了高校制度的自主创新。通过制度创新促进高等教育发展是全球化背景下世界各国的共同举措，虽然不同国家在高校的制度上存在差异，但高校的本质使不同国家的大学制度仍会显示出一些共性，这些共性较为集中地反映在现代世界一流大学的制度中。一流大学制度除了应该在政治组织体制上具有一定独立性外，还应该在学术思想上具有较大的自由性。而我国当前保持公办大学正常运转的各种资源，如经费来源、专业设置、招生计划等主要由上级教育主管部门控制，使公办大学依附性太强而独立性不够；同时，由于大学被外部力量赋予了越来越多的职责，其自身的发展思路必然受到挤压。大学为了得到政府和各相关利益集团的资助和庇护，不得不将现实社会与相关利益集团的目标作为或混同于大学自身的发展目标。过多的外部压力，使得大学的学术自由受到过多限制，进而使人才培养和科学研究机制逐渐失去活力。

3．重人治轻法治、重行政轻学术导致高等教育在管理制度改革上的滞后

经济全球化与文化多元化一方面推动了大学规模的膨胀与“巨型结构”的发展，另一方面又促进了大学多种亚文化的发展与异质程度的加深。［11］规模扩大与文化多元势必要求高等教育管理制度作出变革。然而在我国有两大因素阻碍这种变革：一是重人治轻法治的传统使经验式管理继续大行其道。在我国由于传统人治思想根深蒂固，尽管近年来在依法治教上做出了很多努力并取得了一定成效，但从整体看，高等教育管理制度上仍然具有突出的重人治轻法治的特征。人治意味着管理的目标、方式和评价成果的标准取决于管理者个人的观念、喜好，管理者的更换将对管理工作造成巨大影响。从当前中国高等教育管理看，人治现象依然较为普遍。如高等教育发展规划的执行、经费投入、项目建设等常因政府管理部门的主要领导的思想变化或职位异人而遭遇变数。而人治通行则必然弱化法律的权威，导致诸多方面或无法可依，或有法不全、或执法不严。这种管理制度的“缺点在于过分依赖传统的习惯和个人的判断，一旦管理者的道德取向、分析能力出现问题或者形势的变化超越了现有的经验，就会使管理活动陷入混乱。经验式的行政管理大行其道，这就从根本上忽视了大学的学术性特征，抹杀了思想上的活跃性，使大学失去了不断发展创新的生命力，而且容易滋生官僚体制”。［12］二是重行政轻学术的现实使科层式管理仍占据中心地位。大学是一个集知识创新、知识应用、知识传播为一身，融教学、科研、社会服务为一体的学术性机构，学术性是大学的根本属性，学术活动是大学的本质活动，大学的人才培养、科学研究和社会服务等职能都必须以学术为中轴。因此，遵循学术发展规律，真正把大学作为学术组织来建设和管理，是现代大学追求卓越的必由之路。而大学又是一个目标多元、职能多样、管理复杂的社会组织，有效的大学治理应该是既充分重视学术的自由发展与发挥教授的权威作用，又要有明确办学方向的指导与有力的行政管理。只有将大学的行政管理与学术管理协调好，大学内部管理体制才能最大程度地发挥效率。近年来，我国在协调大学内部行政权力与学术权力的关系上虽采取了不少举措，并取得了一定进展，但长期以来形成的以党政为重心的大学内部管理体制，不断膨胀的行政权力产生的惯性并未减少，“长官作风”、“一言堂”、“以权代法”等现象仍然存在，通过行政命令、领导指示、政策规定等方式干预学术事务的现象屡见不鲜。重行政轻学术的现实不仅使科层制管理仍在多数大学占据中心位置，而且使大学发展偏离了目标、背离了本质。

4．重分设轻整合、重保密轻公开导致高等教育在管理模式上的困境

信息网络化要求高等教育在管理模式上建立共享网络，提高运作效率，增加透明程度。为了适应这一形势，中国教育部先后颁布实施了《教育管理信息化标准》（2002）、《教育部机关政府信息公开实施办法》（2008）、《高等学校信息公开办法》（2010），推进高等教育管理的信息化和透明化，对优化高等教育管理工作流程、提升管理效率、推进管理模式由传统向现代转变起到了巨大的促进作用。但从总体上看，中国高等教育在管理模式改革上仍然存在一些困境。一是在高等教育管理信息平台建设上重分设轻整合，造成信息流通不畅。目前中国高等教育管理信息平台分设的种类繁多，涵盖教学建设信息、学生信息、资产管理信息等多个方面，但由于缺乏前期整体规划，各信息平台又执行不同的信息收集和编码标准，导致信息无法对接整合，形成“信息孤岛”，不仅造成信息重复收集、管理成本增高等问题，还因相同信息数据口径不一致而导致管理混乱。由此阻碍了管理信息与国际的接轨和国内的共享，其后果是：造成中国与国际高等教育协调组织或高等教育大国之间在高等教育管理信息上的流通不畅、分享困难；给中国政府与社会大众及时掌握国际高等教育，特别是境外高等教育机构的真实信息造成极大障碍；增加了不少中国高校开展对外合作办学的困难，以及中国学生出国留学上当受骗的机率。二是在高等教育管理信息的制度上重保密轻公开，导致信息分享困难。目前中国高等教育管理信息所直接依据的制度是《教育部机关政府信息公开实施办法》、《高等学校信息公开办法》。这两个制度只是对高等教育相关信息公开的一般原则、方式和内容等作了框架式的笼统规定，有待进一步细化完善。首先是相关规定不明确，对信息公开范围的规定过于随意，如《高等学校信息公开办法》第十条第一款“高等学校对下列信息不予公开”中列出包括“法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息”，其中“学校规定的”这一限定语在实践中往往导致高校为了规避潜在风险通过自定规则给信息公开设置诸多限制。其次是缺乏有力的监督机制，信息公开不到位。以上问题导致近年来中国高等教育管理信息公开的程度虽有所提高，但多局限于概述性的报告和信息，对于高校的专业与课程设置、教师的管理与异动、学生的招生与就业等明细信息则往往不予公开，极大地阻碍了信息提供对利益相关者的决策参考作用，也在很大程度上限制了公众对高等教育管理的民主监督。

三、中国高等教育管理适应全球化要求的主要方略

为适应全球化的要求，中国高等教育管理改革应该遵循四大方略。

1．确立“以人为本”、“和而不同”的高等教育管理理念

尊重人的主体地位、促进人的发展是全球化时代各国高等教育的共同追求。中国高等教育管理要适应这一发展要求，必须实现管理理念的创新。一是要确立“以人为本”的管理理念。坚持“以人为本”，前提是落实“以生为本”，重点是抓好“以师为先”。“以生为本”就是要把学生看成高校的生存之本和发展之本，真正树立“一切为了学生，为了一切学生，为了学生的一切”的办学观念；就是要在管理中把促进学生的和谐发展作为一切教育活动的出发点和教育改革的立足点。在这一观念的支配下确定有利于学生发展的培养目标，建立适应学生共性与个性和谐发展的课程体系，构建多样化、有特色的人才培养模式，形成有利于学生主动参与的管理制度，建设以生为主、师生平等、教学自由的校园文化等。促进学生和谐发展的主体是教师，“以师为先”就是要认识教师的劳动与价值，充分发挥教师的智慧和才能；就是要尊重教师的学术自由，突出教师学术权力在高校的主导地位，提高教师参与学校管理的积极性与可能性；就是要关心教师的工作和生活，提高他们的福利待遇，关心他们的前途与发展，为他们提供施展才华的机会与条件。二是要确立“和而不同”的管理理念。所谓“和”就是以开放平和的态度对待国外的管理理念和方法，辩证分析其优势和缺点，有针对性地借鉴吸收其对中国高等教育管理水平提高有促进作用的部分，实现中西管理的优势互补和交流融通；所谓“不同”，就是在学习他人的同时不能失去自我。要在“立足本土”的基础上“拥抱世界”，博采众国之长，结合中国国情，开创具有中国特色的高等教育管理之路。例如效率为本的管理理念，强调管理过程的科学化和标准化，对克服中国传统高等教育管理主观随意性强的缺点具有现实意义；人本主义管理理念强调个体的自主发展，强调个人对组织决策的参与，对消除中国传统高等教育管理重集体目标轻个体目标的缺陷具有重要启示；后现代教育思潮下的多元整合管理理念，强调对话、理解、交流、解释等在管理中的作用，对化解中国传统高等教育管理中集中有余、民主不足的困局也具有指导作用。同样，中国悠久文化中也蕴藏着丰富的管理智慧，值得在新形势下发扬光大。如“以德为先，以德治国”的管理思想强调道德感化，价值引导，在当前功利主义泛滥的管理现状中更彰显其现代价值；“以和为贵，中庸为道”的管理智慧对处于内、外部环境复杂多变的高校实现自我和谐仍然具有深刻的启示意义。

2．建构“宏观调控”、“自主灵活”的高等教育管理体制

要适应全球化的激烈竞争，中国高等教育管理体制要进一步理顺中央政府、地方政府、高校和社会四个行为主体之间的关系。一是要求中央政府和地方政府进一步转变职能。从中央政府看，需进一步加强科学管理，完善宏观调控，也就是调控的方式要从直接调控管理转变为间接调控管理；管理的手段要由行政干预、计划命令转为统筹管理、政策指导、组织协调、信息服务与评估监督；调控的内容主要是发展规划的制定、经费预算与统筹、教育机构的设置、各类证书与学位标准的制定、质量标准的监控等。从地方政府看，需进一步转化角色意识，强化统筹行为，提高统筹效能。随着高等教育管理体制改革的深化，地方政府已获得了较大的地方高等教育统筹权，但不能仅仅是把高校管理主体由中央变成地方，而是要从过去的“执行”角色转换为切实承担“统筹”重任的角色，优化高等教育资源配置，协调地方高等教育与地方社会经济发展的关系。二是要落实高校法人地位，使之真正成为自主灵活的办学实体。应借鉴西方的契约理论和委托理论构建政府与高校的契约关系，从法律和制度上增强和明确高校在人事管理、机构设置、学科专业设置等方面的自主权，同时引导各类高校依法制定学校章程，依据章程进行自主管理。此外要通过各种改革不断增强高校适应社会的主动性、灵活性与高效性。如通过改革考试和招生制度，健全自我选择机制；通过提高教育质量，健全自我发展机制；通过加强内部管理体制改革，健全自我激励与约束机制；要发挥社会中介组织作为政府与高校之间关系缓冲器的作用，鼓励各类教育中介组织参与高等教育的质量评估与监督，健全社会参治机制。

3．完善“刚柔相济”、“内通外联”的高等教育管理制度

“刚柔相济”即严格的管理制度与宽松的管理氛围相结合。高等教育管理必须有健全的制度体系。大学制度体系建设应着力于三个层面。在核心制度上，通过理顺大学与政府、社会的关系，使自主管理、学术管理的理念落到实处；在一般制度上，通过健全学术民主管理的组织机制，改革现行权力分配结构，强化大学运行中的学术权力；在具体制度上，建立既有分工又有协作、责任明确的大学法人制度、组织人事制度、教育与科研制度、学科建设与学术保障等制度。同时必须明确加强制度建设不是为了约束人、管制人，而是要通过制度来解放人的思想、引导人的行为、激发人的潜能。因此在各项制度中要充分体现人文精神，制度制定要充分发扬民主，真正反映民意，制度执行要让大家心情舒畅。总之，以和谐的理念与方法关心人、激励人，使管理人格化、弹性化。“内通外联”即国内相关管理部门在制度设计上要协调沟通，同时能与国际上的相关制度联通对接。一方面要做好“内通”，就是涉及高等教育国际合作事务的教育、商务、外汇、外交、出入境管理等各个部门，在修订、完善各自的相关管理法规和制度时，要加强协调沟通，避免法规和制度的相互冲突。另一方面做好“外联”，就是要在维护国家教育主权的前提下，根据高等教育参与全球竞争的需要，结合国际通行原则，对《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国民办教育促进法》和《中外合作办学条例》等相关法规、条例进行修订、完善并出台具体配套的实施办法；同时要依据国际高等教育协调组织的相关规定和标准，抓紧高等教育具体管理制度的建设，如修订学位制度以及制定境外高等教育机构来华办学资质认定标准、教学质量评估标准、学分认证与换算标准等，以实现中国高等教育法规和管理制度与国际的有效接轨。

4．创建“信息共享”、“高效透明”的高等教育网络化管理模式

一是要尽快创建和完善“信息共享”的网络平台。主要对策有三：首先要落实规划。中国《教育信息化十年发展规划（2011－2020年）》已对中国教育管理的信息化建设作出了总体部署，当前重在落实。其次要统一标准。各信息收集统计责任单位要认真执行教育信息化标准，保证数据的口径、信息编码格式等方面的标准统一，以有利于信息共享和提高信息资源使用效率。最后要对接国际。一方面要尽快加入国际高等教育质量保证机构网络和亚太地区质量保障网络组织，获取境外高等教育机构的办学资质、教学质量等真实信息，及时向公众，为国内高校开展跨境高等教育合作，同时为学生留学申请或选择其他境外高等教育交流与合作项目提供准确及时的信息参考；另一方面要将国内高等教育的真实办学情况、人才培养特色、科研水平、政策环境等信息通过国际或区域组织的权威网络平台向世界，以展示中国高等教育的发展成就，加深世界对中国高等教育的了解，吸引更多国外高水平大学与中国高校开展合作，吸引更多的优秀学生到中国大学留学或参加各项交流活动。二是要利用现代网络技术改造传统管理模式并完善高等教育信息公开制度，实现“高效透明”。所谓“高效”，就是利用现代网络技术推进高等教育管理和服务流程再造，除加强信息网站建设外，还应利用微博、微信等新兴网络工具，让公众能够随时随地获取相关信息。所谓“透明”，即打造“阳光管理”，推进管理的民主化和透明化。一方面要完善高等教育信息公开制度，制订实施细则，对相关信息的公开范围、决定权、期限、法律责任等作出详细的可操作的规定；另一方面要加强对高等教育信息公开的监督和激励，将信息公开工作列为高校评估的重要内容，督促教育管理部门和高校切实履行“公开为原则，不公开为例外”的要求，除了确属于国家秘密依法不予公开的信息之外，涉及高等教育招生办学资质、教师评聘、专业设置、教学质量、学生奖助学金、学生就业等方面的数据等信息都尽量详细公开。

作者：董泽芳李东航谭颖芳工作单位：华中师范大学教育学院