教育均衡视角下幼教资源配置问题

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社会经济的崛起和教育观念的更新，推动我国学前教育迈入一个新的发展阶段。截止到2009年，全国共有幼儿园13.82万所，在园幼儿2657.81万人，学前三年毛入园率达51%，幼儿园教师达112.78万人。[1]涉及幼儿切身利益的择园问题逐渐受到人们关注，为使幼儿“不输在起跑线上”，家长费尽心思择取办学质量优异的幼儿园。家长择园的实质是教育资源分配不公，而幼儿园之间教师资源配置失衡则是其主要方面，家长择园，实为择“师”。学前教育均衡发展作为教育公平的逻辑起点，是实现社会公平的基石和重要保证。由于我国的教师资源配置长期受到城乡二元结构教师政策影响，优秀幼儿教师向好幼儿园集束式聚拢，师资力量分配极为不均，不仅拉大区域、城乡的学前教育水平差距，也对教育的公平性、公益性提出了重大挑战，使幼儿无法享受公平的受教育机会和平等的受教育权利。如何合理配置幼儿教师资源，成为学前教育均衡发展的决定性因素。

一、幼儿教师资源配置存在问题

教师资源配置，就是配置者依靠特定的配置力在教育系统中实行的对教师的分配、安置。[2]我国的幼儿教师分配在教师结构、教师编制方案和教师流动等方面存在很多问题，严重滞碍学前教育均衡发展。

（一）专任幼儿教师质量结构配置明显失衡城乡幼儿园之间的教育教学水平存在显著差异，很重要的一个原因是幼儿教师的能力素质有明显差距。从学历上看，虽然近年来城乡专任幼儿教师的学历达标率得到大幅上升，但高学历幼儿教师的分布失衡问题非常严重。通过对2005~2009年5年间高学历专任幼儿教师情况的分析发现（见表1），城市高学历专任幼儿教师占教师总数的百分比明显高于县镇和农村，农村本科以上专任幼儿教师所占百分比长期处于低位徘徊。同时，城镇与农村的高学历专任幼儿教师人数差距呈现扩大趋势。从职称上看，2009年城市专任幼儿教师小学一级以上职称人数为137722人，约占城市幼儿教师总数的33.5%，农村获得小学一级以上职称的专任幼儿教师仅有49423人，城市较高职称幼儿教师人数几乎为农村的3倍。此外，农村未评职称的专任幼儿教师有172516人，占农村专任幼儿教师总数的74.2%，[3]城乡教师质量结构失衡问题十分严峻。

（二）幼儿教师编制方案城市偏向严重由国家人事部门核定的教师编制是幼儿教师身份的象征，对幼儿教师的工资、福利、社会保障等有重要的影响作用。制定科学、合理的幼儿教师编制与管理方案，直接关系到幼儿教师队伍稳定和学前教育事业的长足发展。国务院在2010年11月印发的《关于当前发展学前教育的若干意见》中明确指出，要“核定公办幼儿园教职工编制，逐步配齐幼儿园教职工”。然而，由于我国现行的幼儿教师编制政策存在明显的经济优先与城市倒挂倾向，编制管理不合理问题突出，致使贫困地区尤其是农村地区幼儿教师编制严重不足，难以满足农村幼儿园基本的教育教学需求。据对成都、重庆、武汉、南昌和厦门2010~2011幼儿教师招聘计划统计得出，纳入教师事业编制的28所招考幼儿园中，15所为政府机关附属幼儿园，9所为国有企业事业单位园，4所为小学附属幼儿园。28所幼儿园全部位于城市中心地区，没有一所是农村幼儿园。为了维持发展，农村幼儿园只好自主招聘、安置幼儿教师，但由于师资力量薄弱、教育经费缺乏和发展潜力不足等多重不利因素影响，难以吸引优秀的幼儿教师。

（三）幼儿教师不合理流动问题突出城乡幼儿教育差距的不断拉大，危及教育公平的实现，需要政府着力促进幼儿教师资源配置均衡。然而，教育的发展是一个螺旋状渐进式过程，学前师资的培养不是一朝一夕就可以完成的。在幼儿园师资差距悬殊和幼儿教师数量既定的情况下，仅仅依靠增加幼儿师资显然不够，需要从根本上对现有幼儿教师资源重新规划，加强不同幼儿园之间幼儿教师流动，才能真正实现学前教育师资均衡配置。我国己经普遍存在幼儿教师流动，但目前的幼儿教师流动主要受市场机制影响，无序性、单向性问题明显。幼儿教师倾向从农村流向城市、从落后地区流向发达地区、从“差”幼儿园流向“好”幼儿园，很少发生反向流动。不合理的幼儿教师流动不仅未能有效促进贫困落后地区的学前教育发展，反而致使农村贫困地区、师资薄弱幼儿园等因为优质教师资源的流失弱上加弱，教师队伍的结构性矛盾突出，影响日常教学秩序，最终制约学前教育整体质量的提高。

二、幼儿教师不均衡配置问题原因分析

（一）各级政府经费投入差距显著政府投入是公办园办学的直接经费来源，投入水平差距在很大程度上影响幼儿教师资源的配置均衡。由于我国目前的幼儿教育实行“地方负责，分级管理和有关部门分工负责”的管理体制，国家和省、市级政府制定教育发展规划，县、乡（镇）负责公办园、中心幼儿园的建设与管理。表面上看，是因地制宜，给予地方政府充足的幼儿教育发展空间，但在此管理体制下，各级政府经济实力与幼儿教育财政责任明显不对称，地方财政的强弱将直接导致城乡幼儿教师资源配置的巨大差距。经济发达地区、城市的幼儿教育受关注程度较高，经费投入到位，幼儿教师的职称评定、专业培训、优秀教师评选等占有很大的优势，教师资源配置相对合理；落后地区和农村的幼儿教育经费投入则明显不足，地方政府难以将有限的财力用来发展学前教育，幼儿教师的工资、福利得不到保障，优秀教师不能获得好的经济待遇，致使教师资源配置发生错位。

（二）城乡二元结构的体制制约自1958年实施《中华人民共和国户口登记条例》起，我国逐步确立城乡二元结构，国家发展重点始终向城市倾斜，造成了城市幼儿教育总是优于农村的不公平的社会现实。与城市相比，农村的学前师资配置长期处于弱势地位，幼儿教师数量不足、教学水平低、思想观念陈旧、教师队伍不稳定等问题突出，难以满足农村学前教育发展需要。同时，受城乡二元结构影响，关系幼儿教师切身利益的社会保障支出城乡分配更多倾向于城镇居民。学者根据一些资料作过估算，占人口20%的城镇居民占社会保障支出的89%，而占总人口80%的农村居民仅占社会保障费支出11%。[4]尽管近几年国家采取多项措施发展农村学前教育，然而，城乡二元结构体制的制约因素始终存在，幼儿教师不愿呆在工作条件较差的农村幼儿园，从而导致了幼儿教师资源配置城乡失衡的现状，严重违背教育公平的价值取向，影响我国整个学前教育局面的稳定。

（三）利益最大化的市场弊端目前，市场机制逐步融入幼儿教师资源配置体系，在一定程度上可以改变教师资源不足的状况，优化幼儿师资配置。但需要注意的是，由于政府管理、监督缺位，在市场机制环境中，追求利益最大化会促使幼儿教育服务流向经济发达地区，诱发教师的趋利性流动，从而在区域、城乡和幼儿园之间造成教师资源配置不公平。幼儿教师作为就业市场的一员，受到市场机制的基础调节作用，普遍愿意选择经济回报高、工作条件优越的工作岗位。城市、发达地区作为区域经济增长中心，在极化效应作用下，经济的快速发展容易吸引大量的教育资金和优质教师资源，从而为优化配置幼儿师资提供了有利条件。农村、落后地区则由于教育资金欠缺、教育条件落后，缺乏足够的市场吸引力，导致中西部地区中青年骨干教师资源贫乏，学前教育发展停滞不前。

三、优化幼儿教师资源配置的对策与建议

（一）统筹学前教育资源，实现幼儿教师配置方式多元化受计划经济体制影响，我国政府在配置幼儿教师时，习惯采用单一的政府计划配置，不可避免地会导致幼儿园师资分配失衡，尤其在当前区域经济发展不平衡、教育水平差距明显的国情背景下，政府分配幼儿师资的经济中心和城市中心偏向，严重阻碍学前教育公平的实现。政府需要转变职能，改变单一的计划配置方式，实现幼儿教师配置方式多元化。从宏观上看，政府可以根据不同区域、不同城市和不同幼儿园的需求，将有限的幼儿教师资源重新组合，把幼儿教师按教育主管部门制定的计划分配到各个幼儿教育机构。同时，发挥教师资源市场配置作用，通过推行“学前教育券”等方式，打破政府垄断，通过报酬杠杆调节幼儿教师供求关系，实现幼儿教师与幼教机构的相互配合。从微观上看，幼儿园可以在幼儿教师资源既定的情况下，根据教师的知识结构、学历、职称、年龄等情况重新组织利用，结合人—岗关系配置、移动配置、流动配置等不同配置方式，使教师能够得到合理地分配和有效地使用，从而提升幼儿教师队伍整体质量。

（二）增加农村经费投入，改变城乡教育城乡二元分割充足的学前教育经费是均衡配置幼儿师资的重要保证，在美国、加拿大等西方发达国家，政府对幼儿教育的财政投入占教育总经费的40%左右。[5]我国的学前教育经费投入长期位于1.2~1.3%徘徊，同时实行重点投资的投入倾斜政策，重视城市示范幼儿园建设而忽视农村学前教育，使农村缺少发展后盾。政府需要破除城乡二元结构的制约，宏观统筹学前教育财政分配，在财政投入比例上对农村适当倾斜，在教育经费分配方面对农村、落后地区优先安排，增加农村幼儿教师编制数量，提高农村地区的幼儿教师工资待遇，逐步改善农村幼儿园的工作条件，促使农村幼儿教师享有与城市教师对等的福利和社会保障，吸引高学历幼儿教师进入农村。对部分收入高、办园条件优越的示范性幼儿园，教育经费则可以适当削减，使其在市场机制作用下自主运行，吸引社会闲散资金发展幼儿教育。同时，明确各级政府的财政责任，建立教育经费投入与使用监督机制，以法律权威约束和惩治地方政府的不规范行为。

（三）优化师资队伍，建立合理的幼儿教师流动机制为缩减优质幼儿园与薄弱幼儿园之间的师资力量差距，政府需要建立合理的幼儿教师流动机制。从目前国内外的理论和实践探索来看，实现幼儿师资均衡配置的教师流动主要有弱势补偿和全员流动两种模式，[6]前者是不同幼儿园互派教师到对方教学点任教或从优质幼儿园抽取骨干教师对口支援师资力量薄弱幼儿园；后者是以制度的形式刚性要求所有满足一定条件的幼儿教师限期在不同幼儿园轮岗执教。结合我国教育实际，均衡配置幼儿师资，需要将两种流动模式结合起来。从短期来看，帮助城乡之间和幼儿园之间建立对口帮扶关系，提升薄弱幼儿园教师的教育教学能力；建立幼儿教师因发生流动而导致的关系、报酬、条件等流动成本损失的价格补偿机制。从长期来看，应建立健全幼儿教师流动法制法规，使教师流动有制度可循，实现不同地区的幼儿教师全员流动。同时，推动区域性幼儿教师人才市场建设，为幼儿教师流动创设公平环境，促进教师资源的地区分布相对均衡，实现幼儿教育的均衡发展。