教育分类治理脉络与策略

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多样性已成为现代高等教育发展的一个重要特征，高等教育的分类治理应是我国大学自身发展的内在需要。推进分类治理的宏观管理模式，对于我国高等教育发展和国际竞争力提升具有重要的基础性作用，将改变我国高等教育原有的规则和资源体系，推进大学自治与社会控制之间合理分权，构建政府、学校、社会之间的新型关系，实现我国高校发展的结构性变革。

一、高等教育分类治理的发展脉络

（一）高等教育分类管理的国际发展解读

一般认为，近现代高等教育源于欧洲中世纪大学，欧洲高等教育近代化就是欧洲中世纪传统大学向近代高等教育机构的转变过程[1]，即由最早的中世纪大学发展成为不同层次、类型多样的教育机构，随着高等教育体系的不断完善和组织形式不断分化，越来越多的国家将分类治理作为高等教育宏观管理的重要手段，各国的高等教育发展也因不同的分类治理方法而受到不同的影响。美国是高等教育机构分类治理的积极倡导者和先行者，如加州推出了一系列分层治理的制度框架，卡内基教学发展基金会则尝试以院校分类管理促进高等教育发展。英国大学制度对世界高等教育的形成与发展有着深远的影响，其高等教育的整体格局呈现大学、学院分层定位与学科特色分类发展相结合的趋势，通过高等教育组织结构性安排与制度设计等机制,实现高等教育结构的系统性。德国是孕育现代研究型大学的重要基地，但应用科技大学及同等地位的公共管理学院也成为德国高等教育体系中的重要类型，分类治理的模式使德国的高等教育体系兼容并蓄，类型多样，层次清晰,结构简明，保证了系统的稳定，并鲜有大学的合并和升格。可见，高等教育分类治理逐渐成为现代高等教育的一个共同特征，并呈现出从清晰的纵向分层与横向分类相结合的综合发展态势，其分类指标体系和分类标准日趋多元化，也充分展现了它在促进高等教育多样化、特色发展的独特功能。

（二）高等教育分类管理的中国发展基础

结构是主体长期行动的实践结果[2]，大学的结构与分类管理是高等教育发展过程中面临的永恒问题。纵观我国高等教育的发展历史，我国在不同的发展模式中已初步形成了分类发展的基本思想并进行了一定的实践探索。新中国成立初，在如何发展高等教育的问题上，我国基于“以苏为鉴”的认识而设计了我国的高等教育发展模式。几次大规模的院系调整，特别是1952年实施的院系调整实际上就是一种高等院校的分类行为，客观上形成了综合性大学和专门院校并存的高校分类体系，发展了一批隶属于不同管理部门的单科性高等学校，如隶属于煤炭工业部的中国矿业学院、阜新矿业学院、山西矿业学院、焦作矿业学院，隶属于国家农业部的北京农业大学、南京农学院、东北农学院、沈阳农学院，隶属于国家建设部的沈阳建筑工程学院、西北建筑工程学院、武汉城市建设学院、南京建筑工程学院、苏州城市建设环境保护学院等。从实际效果考察，新中国成立初期的高等教育调整措施一定程度上完善了高等教育类型结构，奠定了我国高等教育分类发展的基础。伴随着我国高等教育管理体制改革的进程，尽管大部分行业性质的高等院校其隶属关系发生了变化，但我国已基本形成了一个依赖于各种类型高等学校相辅相成的高等教育体系，在这种高等教育结构体系的基础上，随着高等教育的大众化进程，高等教育的多样化、分层化和分类发展必然成为未来发展的趋势。

（三）高等教育分类管理的中国制度约束

制度的发展是一个博弈的过程。[3]制度的合理安排对高等教育发展具有弥补宏观治理失序、促进资源与要素整合、推进高等教育可持续发展等功能。当前，我国高等教育正处在发展方式转变的重要时期，必然对合理和不断演进的制度基础要求更高。从宏观管理的角度分析，我国高等教育的政策与运行机制还存在制度系统性差、保障不完善等不足，突出表现为：高等教育宏观管理缺乏分类发展保障和分类评价导向，传统的宏观管理政策无法适应不同类别和层次的高等学校的实际情况，不能体现社会对高等教育的多样化需求；高等教育结构体系长期受到计划经济的影响，高等教育资源分配市场机制参与不足；高等学校缺乏系统的分类发展政策引导与有针对性的战略规划等。教育行政管理部门需突破一些不利于宏观管理改革的政策性和制度性障碍，建立有效的保障机制，推动高等教育新一轮的跨越式发展。

二、高等教育分类管理研究的现实语境

分类管理一直是高等教育管理的前沿课题。伴随实践的发展，在深刻影响我国高等教育发展的“高等教育强国”、“高等教育系统多样化”和“高等教育特色化进程”等现实语境中，高等教育分类管理受到了极大的重视,无论在政府管理的政策规划层面、实践层面还是学界的理论探索层面,都产生了深刻的影响。

（一）高等教育系统多样性：分类管理研究渐起

系统分类是高等教育自组织发展和人为管理的结果，也是以多样化社会需求为导向推动新一轮高教改革的必然趋势。在社会日益多元化的今天，高等教育系统逐渐完善并越来越表现出多样化特征，这既表现在高校职能发挥的差异性与社会需求的多样性的吻合，也表现在高等教育系统对社会需求的纵向层次差异与横向类别不同的一种主动适应与自我建构过程。在此过程中，高等教育的宏观管理模式应该与高等教育系统的多样性相吻合。在高等教育系统多样化语境下，满足社会需求的层次性与多样性，是高等教育作出的理性选择，坚持以类别为导向的特色发展是高等学校与社会契合的着力点。高校各异，其职能发挥应有差异，当我们提出以社会需求为导向开展高等教育改革之时，社会需求的层次性和多样性将高等学校的分类管理再次推到了政策讨论与学术争鸣的前沿，即对高等教育提出了向大众化、多样化和分类发展的迫切要求。

（二）实践背景：大学特色化的现实需求与反映

近年来，大学特色化发展引起人们的广泛关注，并被认为是影响大学生存空间、竞争优势、社会认知度的关键问题。高等学校的特色发展及其价值取向的多元性，决定了高等学校主体的多样性，也决定了高等教育宏观管理的复杂性。高等教育系统内各个类型的高等学校彼此联系、相得益彰,存在着一种内在的、必然的逻辑关系,共同构成高等教育的综合体系。科学合理的高等学校分类基准、多元价值取向的平衡与多重因素兼顾的分类管理是高等学校特色发展的有效保障，不仅有利于解构传统的高等教育旧秩序，促进高等学校之间的有序竞争,而且有利于高等教育多样化生态系统的形成。高等教育的特色发展作为未来中央和地方关于高等教育发展的一个总体性战略，需要分类治理的制度安排与政策设计，即通过对高等教育宏观管理模式的改革，从制度规定上促进高等教育系统内的功能分化与整合；通过创新资源配置方式和质量评价标准，进而推进各层次高校强化自身职能、凝练传统优势与特色，实现高等学校的特色发展。

（三）制度性反思：高等教育强国目标的持续追问

建设高等教育强国作为我们崇高的历史使命，已成为人力资源强国和多元化知识社会建设的重要方面。在新的历史起点上,如何长远谋划我国高等教育的改革和发展,提高质量与水平,实现高教大国向高教强国的转变,已成为教育界的经典话题。建设高等教育强国是一个庞大的社会工程，需要多维的支撑系统，而合理的高等教育系统结构是高教强国的前提和根本保证。综观发达国家高等教育发展，伴随着高等教育的大众化和普及化，高等教育的多样化、分层化是一个普遍趋势，形成梯度合理、职责明晰的层次结构和类别结构便成为高教强国的必然要求。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》描绘了未来十年我国教育事业发展的蓝图，在提出建设教育强国、建设高等教育强国目标的同时，特别指出要建立高校分类体系，对高校实行分类管理。要通过政策指导和资源配置，引导大学的合理定位与科学规划，形成各自的理念和办学特色，实现高教强国内在的多样化结构与外在多重社会需求的适应与统一；立足高等教育在经济社会发展格局中的定位，实现高等教育整体的结构协调与功能互补，不断提升对经济社会发展的贡献度。关于高等教育分类管理的若干思考

三、推进高等教育分类管理的政策框架

高等教育分类管理模式的改革是一项复杂的系统工程，涉及理念思路的更新、分配机制的创新、评价机制的引导、规划与政策的保障、社会环境的营造等，要发挥政策组合优势，实现最佳、最优的方略。

（一）制定远景规划是高等教育分类治理的重要前提

高等教育的分类管理具有系统性与阶段性的特征，保证高等教育远景目标与实现分类管理学校自身发展需求有机衔接是关键。远景规划的制定作为对我国高等教育发展的一种阶段性预期，是政府在教育改革及政策制定过程中的必要职能，是指导当前高等教育发展的指针。它一方面具有计划性和指令性的内容，以明确高等教育未来的发展目标和主要指标，另一方面侧重于对高等教育宏观政策、制度、措施、保障等的设计与安排，是高等教育分类发展的主要依据和政策环节。远景规划作用的发挥关键是依循当前高等教育的体系特征、发展思路与路径，对未来发展进行科学的定位。这种定位要考虑不同层次、类型、形式的高等教育机构的功能和在未来经济社会发展中的作用，以及各类型高校彼此间的相容性、互补性关系，设计适合经济社会发展实际需要的、功能最大化的高等教育体系。

（二）对高校分类的新理解与分类标准的新解读，是高等教育分类治理的关键环节

在国家和区域高等教育的分类指导政策中，科学的分类标准和有效的执行机制是获得最佳秩序、促进最佳效益的关键。科学的分类标准必须建立在对高等教育发展现状和趋势的准确把握上，要运用合理的分类方法，以不断更新的分类体系指导高等教育和高校科学发展。分类体系要全面地涵盖影响高等教育发展的“基本因素群”[4]，能够引领高等教育结构分化和重组的方向，能够起到促进高等教育和高校分类发展的预期目的。要借鉴我国经济体制和行政体制改革的成功经验，采取渐进方式和先行试点，取得经验后逐步推广，以降低政策措施的社会成本,提高改革的效益。要按照统一原则、协调原则和最优化原则，以动态更新的分类体系给我国高校一个层与类的划分并给出相应指标，主动地、有目的地“引导”整个高等教育合理分工、分化，互补竞争，为高等教育和高校的科学发展提供一个开放性而非封闭性的、指导性而非指令性的可能空间。最后，在学校分类体系的基础上，政府应该进一步做好制度和机制的设计，充分发挥出分类标准的最佳系统效应，提高高等教育系统的有序化程度，发挥出最好的功能。

（三）基于和谐发展观的教育资源优化配置，是推进我高等教育分类治理的重要实践领域

高等教育的分类治理是一种以多样化为导向的发展模式，同时也是一种管理策略和资源配置方式。高等教育资源作为高等教育发展的基础和高校办学的前提，其分配机制应以优化结构为导向，并根据高等教育体系的演化规律不断调整。我国目前正处于质量提升、发展方式转型的关键时期，加强制度创新和设计是高等教育改革的关键所在，而种种制度有效实施的根源恰恰是教育资源的配置问题，尤其是投资资源配置问题。因此，应根据和谐的发展观推进高等教育资源配置方式的改革，促进高等教育分类发展。一是逐步推行政府财政对普通高等学校的拨款制度改革，根据不同类别、层次学校的实际办学成本，改进教育资源分配方式，坚持以公平为主，兼顾效益与特色的生成，在科学评估不同类型学校对资源的需求情况的基础上，分析各自特点并制定个性化的资源配置方案，通过设立“特色高校、特色学科（专业）、特色培养模式”等建设与奖励专项基金，鼓励高校走特色发展之路；二是创新高校办学模式和发展路径，加强高校吸引社会投入的制度改革，探索多元化的拨款机制鼓励行业、企业参与高校办学的模式和多元化的融资机制，开拓科研收入和社会服务收入等，将吸引社会投入作为高校扩大经费来源的一个重要增长点。

（四）形成科学的质量观与多元的评估标准，是推进我国高等教育分类治理的崭新课题

高等教育质量是高等教育活动及其产品的内部适应和外部适应的统一,具有客观性与主观性、统一性和多样性、综合性与层次性、时代性与地域性、特色性与可比性等特征。[5]因此，要与时俱进的把握好教育质量与评估的标准。通过构建一种服务于质量保障的评价体系和评估机制，准确认知高等教育结构上各类功能的价值和意义，以“评价、改进、提高”为价值导向，引导大学调整办学方向，从内部形成一种革新的力量，推动大学完善学科、专业与课程设置，调整教学内容和教学方法，按照社会需求完成大学使命，按照社会需要培养各类人才，以充分实现大学的社会服务职能。完善多元化的评价机制，将各层面关涉评估的机构及其职能给予清晰的划分，合理分配政府、高校和社会在高等教育评估中的地位和作用方式。改革和完善高等教育评估的指标体系，按照高等教育机构分类体系，对综合性、多科性、单科性大学等进行系统分析和评估，以分类评估促进学校结合自身的基础、办学条件自觉确定学校的层次和类别定位。使大学真正能以多元、特色、优质的形态出现在我国高等教育体系中，使我国的高等教育制度建设实现其历史性的跨越。