教育监管中的寻租行为

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租金，是指由制度或权力所造成的不同层次的人和组织之间的现实与预期的利益差距。寻租，就是寻求租金的活动，公共选择理论将其定义为“对既得利益进行再分配的非生产性的活动”。正如定义所示，寻租行为的产生首先要有设租的制度存在。所有的制度，无论是计划经济还是市场经济模式，都是为各种有限的社会资源能够得到合理配置而制定的，其目的都是为了达到社会资源利用率最大。

一、教育管理中寻租行为的表现

借助布坎南对寻租行为的划分，教育管理中管理者利用制度、规定等手段，维护即得利益或对既有利益进行再分配的寻租行为，可以划分为三个层面。

第一层面的寻租行为是教育管理的权力主体通过有限准入的方式设租，产生租金并获取租金的活动。该层面的设租行为主要借助教育管理者设立的准入制度、审批制度等形式来完成。管理者设立这些制度的初衷是想籍此来甄选教育事业经营的参与者，汰劣存优，提高入场者的整体水平，但有限准入的管制无形中却为租的设立打下了基础。

第二层面的寻租活动，是指由于第一层面的寻租活动给管理者带来了好处，从而吸引人们耗费精力和钱财去争夺教育管理权的活动。这种寻租活动在高校中管理人员与教学人员的数量比上表现明显。国际上比较认同的合理高校人员构成是较少的管理人员和较充足的教学人员，这样才能保证足够的教学力量去体现学校教育的天职。我国的情况却不容乐观，早在上世纪末马雷曾作过比较研究，发现中国高校该项比为1：2.25，而高等教育较为发达的美国高校的为1：4.41，相差1.96倍。作为当今中国一流高校的清华大学，其行政管理人员为886人，教学教师为2020人，比例达1：2.28。可见中国高校中这种寻租现象存在已久，并且在近十年的发展中没有得到彻底的改善。

第三层面是指管理者采取措施将暗租变为明租的寻租活动，通过合法手段赚取租金。教育管理者的明租收入主要来自对学生征收的费用，而学生、学校只是完成校方或上级管理部门的规定，于是各种各样的乱收费就成为该层面寻租活动的典型。

二、教育管理中寻租行为的分析

纵观教育管理中寻租行为的表现，其原因大致可归结于以下三个方面：

1.制度不完善是造成寻租行为的主要因素

(1)制度缺陷或政策空间在无意或有意中设立租金。由于教育市场上市场失灵的存在，需要权利主体利用其权威性来设置规章制度。但“有限理性”的存在，决定了不可能产生完美无缺的制度。于是在制度制定过程中，各种利益集团之间相互博弈，最终产生的制度也只是一种折中、调和的结果，很难会是最优化的安排。不完善的制度导致各利益集团竞相利用这些缺陷或空间去寻求租金收益，前文提到的1.4亿四级考试费就是钻现有制度漏洞的典型例子。

(2)改革的缓慢提供了稳定的寻租环境。目前我国的教育政策、制度的改革往往是试点后推广，双轨制改革并行的改革。该过程存在着较长的过渡时期，使设租方不会担心自己的利益会立刻消失。这就使寻租活动的成本和收益呈现出相对的稳定性，也就成为了教育管理岗位抢手的原因。

(3)集中的教育管理体制使管理者手中掌握大量的教育资源，必然成为各类寻租主体寻租的对象。一旦给付的租金合适，获得了管理者的认可，就意味着可以拥有管理者分配的教育资源，且不会再有竞争压力。既然有这样一块租的存在，能够获得巨大的特权和优惠那么花费努力获取寻租收益亦是值得的。

2.供求不平衡是造成寻租行为的根本因素

租金的存在，说到底还是教育资源的总量不足造成的。教育投资额占GDP总量4%的目标久久不能实现，就说明了现有的教育资源供给不足。倘若有充足的教育资源，学校、学生能够有更多的、无差异的或差异很小的教育选择，那么即使教育管理者设立了租金，作为理性的参与者是不会花费高昂的成本去参与寻租的，寻租的市场也会逐渐消亡。

而现在的实际情况却是供给总量严重不足的情况下，甚至出现了有给不供的现象。这就牵涉到了另一个方面的问题：供给意愿。当管理者拥有一定的供给能力时，为了获取更高的收益，他会暂时压抑自己的供给意愿，人为地造高人们对他手中这份教育资源的需求，推动价格的上涨和额外设立费用的合理化。

在三个层面的寻租行为上，一旦管理者人为限制或人为制造出差别政策、创造了制造出来的稀缺，无论是被动还是主动的，供求不均造成的租金就可能同时在这三个层面产生，从而影响整个教育事业的合理健康发展。

3.监管、处罚不力是造成寻租行为的重要因素

制度设计的初衷都是完美的、理想化的，可在执行的过程中往往会出现偏差，甚至远远偏离了原来的轨道，而当约束、监管制度执行效果的公众、参与者、主管机关无法监管或视而不见时，这个制度也就形同虚设了。鉴于本身对相关信息的获取能力和职权范围，公众不可能仅凭被监管者所提供的部分公开资料进行监管，因为这样很可能受被监督者蒙骗和操纵，所以公众对教育管理中的寻租行为监管往往是有心无力。而参与者（如学生、家长、一定情况下的校方）受制于管理者的权威和己方的既得利益，往往不愿主动检举或举报。作为监管主力的主管部门，多与被监管者处同一系统，监管意愿不强烈，甚至监管方本身也参与寻租活动当中，如果不是事情极其严重，主管部门也不会“节外生枝”，自找麻烦。

三、治理教育管理中寻租行为的对策

针对教育管理中寻租行为的具体情况，若想有效地抑制，应主要从以下几方面着手。

1.关键措施：加强制度建设，设计完善制度

如果说教育管理中寻租行为的存在是不合理的，需要予以取消，那么就要从根本上去取消设租的条件，不仅仅是取消一种审批权或一项不合理收费，而是革除这种行为所体现的不正常的制度。新制度形成必须论证合理的进入标准、保护最广大人民的利益，保证能够有效调控市场资源，从而实现加强宏观管理、保证教育质量、维护人才培养活动健康发展的目标。

具体的制度设计上，首要任务就是加快教育法制建设，完善与创新教育管理制度；明晰产权制度，避免资源的过度大量集中，在资源的分配中实现权责相当；引进市场机制，加快招生制度创新，营造公平市场；建立以教授委员会为主体、以学术管理学术的理念和机制，实现学术自治，制止学术腐败；采用社会化、专家化和不固定化手段，创新人事聘用制度；实行校务公开，增强办事透明度和回避制度，接受大众监管；针对难以避免寻租或已经出现寻租的活动，要建立妥善的处理机制，尽量通过市场化的手段，将租金收归国有，避免流入个人手中。

2.根本措施：增加教育资源供给，保持供求平衡

在切实加大对高等教育的投入、实现预期目标的同时，政府应继续成为教育资源的主要供给主体，保证教育资源能够满足人民日益增长的文化需要，帮助实现公民的受教育权。从学校的角度讲，应注意不应垄断教育供给，应给于民办、私立学校更多的发展空间，形成合理的自由竞争，避免挤占过多的教育市场。最终能够形成公办、民办共赢，公立、私立齐飞的良好局面。借助对教育资源供给渠道的完善，增加有效、可选、多样的供给教育资源，形成良好的买方市场。与此同时，适当抑制过度教育，进行合理的就业及成才价值观的宣传，对学生和家长进行降低当前我国过热的教育需求。同理，在其他的寻租活动中，有意识保证教育供求在结构和数量上的均衡，减少教育管理中寻租行为形成的条件，降低寻租者的寻租动机。

3.保障措施：加强监管处理力度，提高寻租风险

解决监管的问题，关键在于主管部门的作用发挥。对主管部门实行在相似岗位上的定期轮换制度，使之不会碍于双方的关联关系而不敢履行自己的职责。同时，建立管理者的收入与财产个人档案，实行相关重要信息定期公示的制度，加强教育管理者管理行为的透明度。应注意到的是，公众舆论的力量是巨大的，是对不完善制度的必要补充。因此在健全完善制度的同时，要加强新闻舆论监督，充分发挥公众舆论的积极作用，形成对教育管理者的有效监督。此外，加大对寻租者的行政、民事、刑事责任的处理处罚力度，提高寻租者的寻租风险，使之权衡利弊后，会放弃寻租行为。另外，可以充分发挥外部监督，尤其是外部审计的作用。加强对教育管理者的审计，通过纵向和横向的比较分析来确定教育管理者的工作收益合理性，一旦发现寻租现象，通过行政、法律手段加以严惩，从而有力地遏制寻租行为产生。