剖析目前教师流动方式的经济影响

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[摘要]中小学教师的流动包括自发与计划、主动与被动、无序与有序、定期与非定期几种类型。其中自发自主的无序性流动是教师个人的一种趋利性流动，会导致义务教育学校师资配置的更加不均衡与教育资源的浪费；而定期有序的计划性流动不仅有助于师资在枝际间的合理配置，也有助于实现教育资源配置均衡和学校的均衡发展，有助于实现义务教育的机会均等。政府相关部门要积极构建有助于教师定期有序流动的制度机制，推动不同学校间师资的均衡发展。

[关键词]教育均衡发展；教师流动；经济影响

近年来，随着教育投入的增加，城乡义务教育学校的基本办学条件大大改善，学校之间的硬件差距逐渐缩小，与此同时，择校愈演愈烈，究其原因，主要在于校际之间师资和管理水平的差距。如何平衡这种差距，均衡各个义务教育学校的教师资源，为所有学生提供大致相同的教育条件，逐渐成为教育行政部门和学界关注的问题。本文拟通过对教师不同流动方式经济影响的分析。提出均衡师资差距的政策建议。

一、教师流动的主要方式

所谓教师流动，是指教师在相同或不同级别与类别学校之间的工作变动，包括有编制、有正规手续的调动，也包括无编制、无正规手续但双方认可并达成协议的流动。有手续、有编制的调动包括教育行政主管部门行政干预式的调动，也包括教师和学校通过双向选择而实现的自主流动；无编制、无正规手续的流动，很大程度上是学校和教师个人出于各自需要、并通过聘用合同的形式而实现的流动。从我国基础教育的实践来看，教师流动可以分为自主流动与计划流动、主动流动与被动流动、有序流动与无序流动、定期流动与非定期流动等几种类型。第一，自主流动与计划流动。根据流动的主导者不同，教师流动可以划分为自主流动和计划流动。所谓自主流动，是教师个人出于自身及其家庭各方面利益考虑而自发进行的流动。自主流动是一种逐利性流动，流动的教师多为具有年龄优势的骨干教师，流动的方向是由薄弱学校到重点学校(示范学校)，或由农村至县城、由落后地区至发达或较发达地区，实行的是供需见面，双向选择。所谓计划流动，是指为相对均衡地配置教师资源，由政府教育行政主管部门主导的、考虑到区内各个学校发展对于不同学科教师的实际需要而实行的有目的、有计划、有针对性的教师流动。这种流动是组织发展的需要，一般情况下教师需要服从组织的调动与安排。如，近年来在基础教育中出现的支教活动、对口帮扶活动、轮校教学活动等都属于计划流动。

第二，主动流动与被动流动。从流动主体的流动意愿来看，教师流动可以划分为主动流动与被动流动。所谓主动流动，是指教师出于各种原因，从改善自身工作环境、生活环境或着眼于未来发展需要而自发自主进行的积极流动。所谓被动流动，是指在教师自身缺乏流动意愿或根本没有流动意愿的前提下，由于政策要求或学校规章制度约束使一部分教师无法得到聘任而被迫进行的消极流动。如，一些优质资源学校实行末位淘汰制而导致的“末位教师”的流动，一些生源不断下降的普通中小学由于生师比不协调致使一些教师无法得到工作安排而被迫进行的流动等。一般来说，自发流动多为主动流动，计划流动多为被动流动。

第三，有序流动与无序流动。从流动的特点及流动结果来看，教师流动可以分为有序流动和无序流动。所谓教师的有序流动，主要是指遵循一定方向、有条不紊、结构合理、比例恰当的流动，流动的结果有助于师资的均衡合理配置；与之相反的则是无序流动，它主要表现为个人的、单向的和趋利的特点，流动的结果加剧了师资配置的不均衡。这种流动是一种完全的市场化行为，追求个人效用的最大化是其主要出发点，无序是其主要特征。

第四，定期流动与非定期流动。从流动是否具有时间限制或要求，教师流动可以分为定期流动和非定期流动。所谓定期流动，是指在时间上有明确政策规定和要求的流动；反之，则为非定期流动。支教活动、面对大学毕业生的特岗教师计划，都可以视之为定期流动。

在我国中小学教师的流动实践中，大部分流动都属于无序的自主流动，有计划的定期流动还处于比较次要的地位。而不同的流动方式会产生不同的经济影响。

二、教师不同流动方式效应分析

教师流动方式不同，产生的效应也不同。在基础教育资源配置严重不均衡的前提下，市场化的无序自主流动，往往会加剧不均衡；计划性的定期有序流动则会抑制并缩小不均衡。

(一)教师自主流动的效应分析

第一，给教师个人和家庭带来较多的各方面收益。根据人力资本理论，劳动力流动是一种人力资本投资，它可以给流动者个人带来较高的收益，如更好的生活条件、生活环境和生活质量。因此，在流动之前，意欲流动的教师个人及其家庭都会对流动结果进行全面权衡，分析流动成本与收益，即流动可能给自己及其家庭带来哪些有利和不利影响，只有在收益大于成本的情况下，流动才会最终发生。也就是说，教师在进行自主流动时，实际上是把这种流动看作一种投资，“如果与流动相联系的收益现值超过了与之相联系的货币成本和心理成本的总和……劳动者要么会决定更换工作，要么会决定进行地理上的迁移，或者是两者兼而有之”。

第二，加剧义务教育学校师资配置的不均衡。在义务教育的公共产品属性日益得到社会和政府认可的情况下，提供义务教育已经成为政府责无旁贷的责任，教育资源需要由政府购买和提供，教师需要由政府聘用和安排。多年以来，由于缺乏政策引导与合理的制度安排，中小学教师自发、自主、自由流动这一市场化行为不仅与教育的公共产品特性相冲突，在实践中也加剧了义务教育学校师资配置的不均衡。由于各地经济发展水平不同，政府财政能力不同，教育投入总量不同，校际间的资源配置不同，教师的劳动报酬也不同，这导致教师自主流动具有惊人的一致性：即自主流动的教师多为骨干教师，流动方向多表现为从薄弱学校流向优质资源学校，从贫困落后地区流向较为发达或发达地区。如此趋利性的流动不仅不可能弥补校际间的差别。相反，却强化了差别，造成了弱者愈弱、强者愈强的不利局面。

第三，损害有限教育资源的利用效率。按照劳动力流动理论，在市场经济条件下，劳动力的自由流动有助于实现劳动力资源的合理有效配置，提高资源的利用效率。但是，在义务教育资源配置不均衡的状态下，教师的自主流动不同于一般劳动力的自由流动，不仅无助于资源的合理配置，还加剧了原有的不均衡，导致紧缺与浪费并存，损害了资源效率。在一些薄弱学校，骨干教师的流失导致学校教学质量的下降，并进而导致学生流失和生源质量的下降。由于教职工下降的幅度远远低于学生人数下降的幅度，致使学生与教职工比不断下降，人力、物力资源的利用效率不断降低，在财政性教育资源紧缺的同时，造成了资源的严重浪费。而优质资源学校通过外部招聘和内部“末位淘汰”，不仅加剧了优秀教师的过度集中，同时也诱发了学生的择校热情。而学生人数的过度增加，必然加剧学校活动场地和设施的紧张，导致资源的过度利用，影响资源的使用寿命。

(二)教师定期有序流动的社会效应分析

第一，中小学教师的定期有序流动，有助于实现教师资源的合理配置，提高教育教学质量。与教师的自主流动不同，定期有序流动可以通过区域内教育行政主管部门的调控，实现教师资源的合理配置，使各个义务教育学校教师的年龄结构、学历结构、职称结构和学科结构等更加合理，消除义务教育学校普遍存在的“超编缺员”现象及师资配置的严重失衡状态。同时，师资结构合理也反映了教师资源配置的适当性，即学校和各门学科中有结构合理、质量合格、数量适中的教师，可以实现专才专用，提高教学质量。

第二，中小学教师的定期有序流动，有助于减少浪费，提高教育资源的利用效率。根据人力资本理论，人们往往会从工资报酬机会相对较差的地区向工资报酬机会较好的地区迁移。而且，有关“迁移方向”的研究也证实：目标地区较好的机会所产生的“拉动”力量总是比原来地区较差的机会所产生的“推动”力量要强一些。换言之，虽然人们总是被吸引去那些预期工资报酬机会更好的地区，但他们所流出的地区却并非一定是机会最差地方。教师在区域间和学校间的流动也是如此。而教师的流动又牵引着学生的流动，结果导致了学生资源配置的严重不均衡。只有实现教师的定期有序流动，才能从根本上纠正学生的过度流动，实现生源在校际之间配置的均衡，并进而实现教育资源的有效利用。

第三，中小学教师的定期有序流动，有助于基础教育学校的均衡发展，实现教育机会均等。在学校资源配置不均衡的条件下，学校选择十分流行，“公办不择校，择校找民办”的政策引导难以实现。而公办学校普遍存在的择校现象，不仅加重了家长的教育负担，同时也加重了整个社会的负担，加剧了权力寻租和教育腐败，严重损害了教育机会均等和教育公平。中小学教师的定期、有序流动，有助于教师资源的均衡配置和义务教育学校的均衡发展，有助于为所有学生提供一个大致均衡的受教育条件，使所有学生，不管家居何处，都能够享受到教育的起始公平和过程公平，并为教育结果的公平提供前提和基础。

三、构建中小学教师定期有序流动的制度机制

事实上，为防止出现强校愈强、弱校愈弱局面，规范中小学教师流动秩序，促进教育均衡发展，全国许多地方政府和教育行政主管部门都出台了一些限制政策，如2007年初，河北省石家庄市教育局《关于规范中小学教师流动秩序的意见》，严禁公办中小学从市内和农村学校招聘(调)教师。同时，鼓励教师由超编学校向缺编学校、由强校向薄弱学校、由城镇学校向农村学校、由富裕地区学校向贫困地区学校流动。此种政策导向虽然有其积极意义，但是，在市场经济条件下，中小学教师的合理流动仅仅依靠鼓励是远远不够的，还必须构建有助于教师定期有序流动的制度机制。

首先，变教师的学校所有制为教育部门所有制，实行教师资源的统筹管理。由于公办中小学是由政府部门提供的公共教育服务机构，学校的教职工应该是政府雇用的服务人员。也就是说，教师的聘用合同是与政府的教育行政主管部门签定的，而不应该是与学校签定的；教育行政主管部门有权根据需要对所有聘用的教师在一定的区域范围内进行调配。因此，我们就需要变教师的学校所有制为教师的教育部门(学区)所有制，在教师的流动和教育资源配置的过程中，学区教育主管部门应该充分发挥其中观调控作用。唯有如此，教师流动才可能实现定期和有序。

其次，收回公办中小学的用人自主权，教师的聘用由区县教育行政主管部门统一进行。这一政策并不改变和影响中小学的校长负责制。在一所学校中，教职工人数由教育行政主管部门根据学生数量进行确定，校长有对这些教职工的管理权和工作评价权，并对学校的教育教学和行政管理工作负有全面的责任，包括对教师工作的安排、教学过程的监督与管理、教学结果的评价等，并通过教师工作态度、工作能力及工作业绩的综合考核对教师进行奖励和惩罚，但是，却没有权力对教师进行聘用或解除教师的劳动合同。

再者，转变公办学校教师流动的市场化倾向。在聘用合同期内，教师不是隶属于某个具体学校，而是隶属于教育行政主管部门。教师如需流动，必须在合同期满前三个月用书面形式告知教育行政主管部门，以便其根据需要提前做好应对准备。在合同期内，教师如要解除合同另谋它途，则必须征得教育行政主管部门的同意，而且一般情况下，其离职应该在学期末进行，以不影响学校的正常教学为原则。同时，提出流动的教师应该按照规定，支付一定的违约赔偿金，以确保聘用合同的严肃性。

最后，教师流动的原则。一是以区域内(学区)流动为主的原则，即教师流动，不仅要考虑到教师在学校间配置的均衡，还应该考虑到教师流动的经济性，无论是对于教师本人还是对于社会来说，都应该考虑到流动的各种成本。一般来说，流动半径较小，有助于降低流动成本，所以，区内流动应该是比较经济、恰当的流动。二是定期流动原则，即不论中小学，统一规定教师的流动时间。我国各地还没有成熟的经验，可以先行借鉴韩国和日本的经验，教师每六年流动一次，每年流动教师占全校教师的一定比例，以实现教师的有序流动。